Justizvollzug und Wiedereingliederung, Gefängnis Horgen, Stellenplan

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 16. Dezember 2020

1282. Justizvollzug und Wiedereingliederung, Stellenplan (Gefängnis Horgen)

Erwägungen

1. Ausgangslage Infolge des Ausbruchs der Coronapandemie wurde das Gefängnis Hor- gen Anfang April 2020 als temporäre Eintrittsquarantäne für inhaftierte Personen der Untersuchungshaft und damit als weitere Institution der Untersuchungsgefängnisse Zürich (UGZ) wieder in Betrieb genommen. Das Schutzkonzept der Untersuchungsgefängnisse Zürich (UGZ Co- vid-19) beschreibt, dass sämtliche inhaftierten Personen, die in den UGZ untergebracht werden, zunächst für die Eintrittsquarantäne ins Gefäng- nis Horgen (28 Zellen, insgesamt 41 Plätze) gebracht werden. Zeigen die Inhaftierten nach insgesamt zehn Tagen Quarantäne keine Krankheits- symptome und ist der Covid-19-Test negativ, erfolgt die Verlegung in einen anderen Betrieb der UGZ. Während der Quarantäne werden die medizinisch indizierten Behandlungen, täglichen Spaziergänge, erste so- zialarbeiterische Abklärungen sowie die körperliche Hygiene sicherge- stellt. Standardmässig erfolgt am achten Tag ein Covid-19-Test. Falls die- ser Test positiv ausfällt, wird die inhaftierte Person in der Isolationssta- tion des Gefängnisses Horgen isoliert. Dafür sind sieben Zellen, insge- samt 13 Plätze, reserviert. In der Isolationsstation im Gefängnis Horgen werden erkrankte inhaftierte Personen gepflegt und mit Sauerstoff ver- sorgt. Neben regelkonformem Verhalten müssen für den Verbleib wäh- rend der Krankheit medizinische Kriterien erfüllt sein: Der Kreislauf der inhaftierten Person muss stabil sein und die Sauerstoffsättigung mindes- tens 90% betragen. Ist eine der Voraussetzungen nicht (mehr) gegeben, erfolgt die Verlegung in ein Spital. Um die Quarantäne korrekt durchzuführen, werden die inhaftierten Personen in Tagesgruppen geführt. Damit diese sich nicht gegenseitig tref- fen, gestaltet sich die betriebliche Logistik sehr komplex und personal- intensiv. Betrieblich wurde das Gefängnis Horgen zunächst von der Leitung des Gefängnisses Zürich West geführt und ab 1. August 2020 dem Gefängnis Limmattal angegliedert. Mit der Unterstellung des Gefängnisses Horgen unter die Leitung des Gefängnisses Limmattal ist die Führungsstruktur des Gefängnisses Limmattal für Horgen nur zu ergänzen und nicht gänz-

lich neu aufzubauen. Damit lassen sich Synergien nutzen. Im Hinblick auf die Fertigstellung des Gefängnisses Zürich West (voraussichtlich im Frühjahr 2022) wird dieses Gefängnis die Aufgabe übernehmen, vorläu- fig Festgenommene zu betreuen. Die Quarantäne erfolgt damit sofort mit Eintritt in die Betriebe der UGZ und nicht erst nach vier Tagen Poli- zeiverhaft. Die Erkenntnisse und Erfahrungen des Gefängnisses Horgen im Umgang mit Quarantäne und Isolation bewirken auch hier einen be- achtlichen Mehrwert für den sicheren und «gesunden» Gefängnisbetrieb, was sich auch darin zeigt, dass hier bis zum heutigen Tag die Ausbreitung des Coronavirus verhindert werden konnte. Es war und ist ein sehr wichtiges Anliegen von Justizvollzug und Wie- dereingliederung (JuWe), die inhaftierten Personen vor Ansteckungen mit Covid-19 zu schützen. Die gesetzlich statuierte Fürsorgepflicht gegen- über den inhaftierten Personen sowie die Pflicht, die Sicherheit im Innern wie auch gegen aussen zu wahren, fordern ein überzeugendes Schutzkon- zept, das Bestand hat. Mit Einführung des Quarantänegefängnisses Horgen sowie mit Inbetriebnahme von zusätzlichen Quarantäne- und Isolationszellen in sämtlichen UGZ-Betrieben konnte das Covid-19-Virus bis heute fast ganz erfolgreich aus den Betrieben der UGZ mit insgesamt 434 Plätzen für inhaftierte Personen herausgehalten werden. Die Fälle mit positivem Testergebnis wurden dank diesem Konzept erkannt. Zu- dem verhinderte die strenge Umsetzung des bestehenden Schutzkonzep- tes in sämtlichen UGZ-Betrieben eine Ausbreitung des Virus trotz der engen Platzverhältnisse im normalen Untersuchungshaftvollzug. Mit den zusätzlichen Quarantäne- und Isolationszellen in sämtlichen UGZ wurde der Gefahr von möglichen Ansteckungen durch Auswärtstermine von inhaftierten Personen, an staatsanwaltschaftlichen Einvernahmen und Gerichtsterminen, durch Anwaltsbesuche und durch Besuche von Fami- lien erfolgreich begegnet. Sämtliche medizinisch indizierten Versetzun- gen von inhaftierten Personen aus den UGZ, z. B. in die Bewachungssta- tion des Inselspitals Bern, erfordern sodann bei Rückkehr in die UGZ einen erneuten Quarantäneaufenthalt im Gefängnis Horgen. Im Gefäng- nis Horgen befinden sich ferner nicht nur männliche inhaftierte Perso- nen, sondern auch Frauen in Verfahren mit Kollusionsgefahr. Bei konstant steigenden Zahlen von inhaftierten Personen vor und nach dem Lockdown im Frühling trug die Wiederinbetriebnahme des Gefängnisses Horgen zur erfolgreichen Verhinderung des Eintritts und Ausbreitung des Covid-19-Virus in den UGZ bei. Zudem führte das Ge- fängnis Horgen mit der Angliederung an die UGZ-Betriebe eine wesent- liche Entlastung der für die inhaftierten Personen engen räumlichen Ge- gebenheiten (die UGZ hat in ihrer Zellenstruktur mehr Mehrfachzellen

als Einzelzellen, wobei der überwiegende Teil Doppelzellen sind, jedoch sind nach wie vor einige Viererzellen in Betrieb) herbei und ermöglichte die ausnahmslose Umsetzung des Schutzkonzeptes in sämtlichen UGZ-­ Betrieben trotz hoher Belegungszahlen. Dies bei gleichbleibendem Nor- malvollzug (Normalisierungsprinzip). Bei einer durchschnittlichen Ge- samtbelegung von männlichen inhaftierten Personen der UGZ von 102% vor Covid-19 und damit Wiederinbetriebnahme vom Gefängnis Horgen, konnte mit Angliederung des Gefängnisses Horgen an die UGZ die Be- legung bei 85–90% stabilisiert werden. Die Belegung auf diesen Wert zu festigen, ist auch inskünftig zwingend, um den gesetzlichen Vorgaben Sicherheit im Innern und gegen aussen, dem Schutzkonzept (UGZ Co- vid-19) und den Vorgaben der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter (vor allem Einerzellenbelegung, Umbau Arrestzellen) nachhal- tig zu genügen. Es ist davon auszugehen, dass das Coronavirus die Gesellschaft noch längere Zeit herausfordern wird. Das heisst, die bestehende Quarantäne- möglichkeit im Gefängnis Horgen wie auch die Quarantäne- und Iso- lationszellen in sämtlichen UGZ-Betrieben müssen ebenfalls langfris- tig Bestand haben. Ebenso gilt es, den engen Verhältnissen in den UGZ entgegenzuwirken. Aufgrund der Erkenntnisse aus der Coronapandemie sollten die Gefängnisse über mehr Einzelzellen verfügen oder höchstens Doppelzellen aufweisen. Es braucht daher mehr Zellen, die auch in Zu- kunft genutzt werden können, insbesondere im Zusammenhang mit den Umbauten der Sicherheitsabteilung des Gefängnisses Pfäffikon, dem Neubau des Gefängnisses Winterthur und dem Umbau des Gefängnis- ses Zürich. Zudem nehmen die UGZ gesamtschweizerisch eine wichtige Rolle ein. So besteht in der interkantonalen Zusammenarbeit eine starke Nachfrage nach Plätzen für inhaftierte Personen in den UGZ. Zudem bietet die Sicherheitsabteilung des Gefängnisses Pfäffikon für schwer gewalttätige und/oder eigengefährdende inhaftierte Personen Platz zur Stabilisierung bis zur Rückversetzung. Mit den anstehenden Umbauten und Neubauten der UGZ in den nächs- ten fünf Jahren braucht es mehr Zellen für die inhaftierten Personen. In der Planung vor der Coronapandemie ging die Direktion der Justiz und des Innern davon aus, dass mit Verdichtungsmöglichkeiten und dem Aus- nützen von zusätzlichen Räumen in den bestehenden Gefängnissen die aus baulichen Gründen temporär wegfallenden Plätze kompensiert wer- den können. Die derzeitige Situation und die daraus abgeleiteten Er- kenntnisse zeigen klar, dass mit dieser Planung weder Covid-19 erfolg- reich begegnet werden kann, noch die gesetzlichen Vorgaben (Sicherstel- lung des Haftzwecks, Sicherheit im Innern und gegen aussen, Fürsorge-

pflicht und Normalitätsprinzip) umgesetzt werden können, nicht einmal vorübergehend. Dabei ist die wichtige interkantonale Zusammenarbeit mit den Gefängnissen der anderen Kantone nicht einmal miteinbezogen. Die einzige sichere Lösung bietet sich im Gefängnis Horgen als Ausgleich- gefängnis für einen Zeithorizont bis mindestens 2028. Das Gefängnis Horgen wird auch nach Inbetriebnahme des Gefängnisses Zürich West im Polizei- und Justizzentrum weiterhin benötigt.

2. Stellenbedarf Der Betrieb des Gefängnisses Horgen ist mit zahlreichen Aufgaben verbunden. Der Gefängnisbetrieb richtet sich nach der Praxis und den Vorgaben für die Untersuchungshaft und dem Schutzkonzept (UGZ Co- vid-19). Diese verlangen Quarantäne- und Isolationszellen, von Montag bis Sonntag eine Tagesstruktur von 7.30 Uhr bis 19.30 Uhr sowie 3-Schicht- betrieb (Früh-, Spät- und Nachtschicht), wobei gleichzeitig die Ansprüche an die Sicherheit des Gefängnisbetriebs im Innern und gegen aussen zu erfüllen sind. Die zusätzliche Ausdehnung des Betriebs auf Randstun- den und das Wochenende, die eigene Krankenabteilung sowie der mit dem Normalisierungsprinzip erhöhte Sicherheitsbedarf erfordern zu- sätzliche personelle Mittel. Dabei orientiert sich die Personalplanung an den Vorgaben des Bundesamts für Justiz von 2,3 Insassinnen bzw. Insas- sen pro Mitarbeitende/n (Benchmark) und ist damit personalintensiver als der heutige Personalschlüssel. Die Betreuung der inhaftierten Personen in Quarantäne und/oder Isolation erfordert einen vergleichsweise grösseren Betreuungs- und Planungsbedarf, die in den Normalvollzug der UGZ zu integrieren ist. So sind z. B. das Duschen und die täglichen Spaziergänge getrennt von den anderen inhaftierten Personen zu vollziehen. Neben der grössten Haftgruppe der erwachsenen Männer werden auch Frauen betreut. Bei allen Inhaftierten gilt die Unschuldsvermutung. Da- rauf muss das Betriebskonzept Rücksicht nehmen und der Fürsorgepflicht hohe Priorität einräumen. Menschen in Untersuchungshaft brauchen eine enge, teilweise medizinisch-psychiatrische Betreuung, da der abrupte Frei- heitsentzug bei vielen Inhaftierten zu einem sogenannten Haftschock mit entsprechenden psychischen Belastungen führt. Für inhaftierte Per- sonen in Quarantäne und/oder Isolation erhöht sich diese Belastung des Einschlusses umso mehr und damit auch der Betreuungsaufwand. Der leitende und gesetzlich in Art. 75 StGB verankerte Grundge- danke des Schweizerischen Strafvollzugs ist das Normalisierungsprinzip. Dieses orientiert sich an der Tatsache, dass sich für über 99% aller in- haftierten Personen eines Tages die Gefängnistür wieder öffnet und sie

wieder in die Gesellschaft zurückkehren. Deshalb ist es Aufgabe der Untersuchungshaft, eine spätere Wiedereingliederung unter anderem damit zu unterstützen, dass die inhaftierten Personen vor Covid-19 ge- schützt bleiben sowie Beschäftigungsmöglichkeiten unter arbeitsagogi- schen Grundsätzen und Bildungsangebote zur Verfügung gestellt werden. Um all diese Vorgaben sicherzustellen, erfordert der Betrieb des Ge- fängnisses Horgen insgesamt einen Stellenbedarf von zusätzlichen 24,0 Vollzeitäquivalenten (VZÄ). Der Stellenbedarf setzt sich wie folgt zu- sammen: Anzahl Stellen Richtposition Klasse VVO 2,0 Oberaufseher/in 16 3,0 Aufseher/in mbA 14 15,0 Aufseher/in 13 2,0 Pflegefachfrau/-mann HF 15 1,0 Werkstattchef/in 16 1,0 Sozialarbeiter/in 16 Aufgrund des ausgewiesenen Bedarfs sind deshalb mit Wirkung ab 1. Januar 2021 diese Stellen zu schaffen. Im Stellenplan von JuWe be- stehen bereits identische Stellen. Es handelt sich daher um ordentliche Stellenaufstockungen.

3. Finanzierung Für den Betrieb des Gefängnisses Horgen wird der Direktion der Justiz und des Innern ein zusätzlicher Personalaufwand von 3,141 Mio. Franken im Jahr anfallen. Diese Kosten sind im Budget 2021 teilweise enthalten. Die Mittel sind im 2022–2025 in der Leistungsgruppe Nr. 2206, Justizvollzug und Wiedereingliederung, einzustellen.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Im Stellenplan von Justizvollzug und Wiedereingliederung werden mit Wirkung ab 1. Januar 2021 folgende unbefristete Stellen geschaffen: Anzahl Stellen Richtposition Klasse VVO 2,0 Oberaufseher/in 16 3,0 Aufseher/in mbA 14 15,0 Aufseher/in 13 2,0 Pflegefachfrau/-mann HF 15 1,0 Werkstattchef/in 16 1,0 Sozialarbeiter/in 16 24,0 Total

II. Mitteilung an die Finanzdirektion sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli