Spitaleinweisung von Gefängnisinsassen, Berichterstattung, Kenntnisnahme

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 9. November 2011

1355. Spitaleinweisung von Gefängnisinsassen, Berichterstattung

Erwägungen

1. Ausgangslage und Zielsetzung Die Gefängnisse und Vollzugseinrichtungen haben eine (extramurale) ambulante oder stationäre Behandlung durch ein Spital oder eine Kli- nik zu veranlassen, sobald mit einer Behandlung vor Ort die angemes- sene somatische oder psychiatrisch-psychologische Behandlung von erkrankten oder verunfallten Gefängnisinsassen nicht mehr gewähr- leistet werden kann. Bei psychischen Erkrankungen kann die Behand- lung je nach Gefährlichkeits- und Fluchtpotenzial des einzuweisenden Gefangenen durch das Zentrum für Forensische Psychiatrie der Psy- chiatrischen Universitätsklinik, die Klinik Hard der Integrierten Psychia- trie Winterthur-Zürcher Unterland und weitere Kliniken erfolgen. Ein auf die Behandlung von Gefangenen ausgerichtetes besonderes Ange- bot im somatischen Bereich gibt es innerhalb des Kantons Zürich nicht. Gefangene, die einer stationären somatischen Behandlung bedürfen, werden in die Bewachungsstation des Inselspitals Bern überwiesen. Ist eine solche Überweisung wegen der Dringlichkeit der Behandlung oder wegen dortiger Kapazitätsengpässe nicht möglich, werden die Patien- ten unter ständiger Bewachung durch die Kantonspolizei in Zürcher Akutspitälern versorgt. Die Behandlung von Gefangenen in dafür nicht eingerichteten Akutspitälern verursacht einen hohen Aufwand und ver- mag den Sicherheitsanforderungen nicht in jeder Beziehung zu entspre- chen. Bereits seit Ende der 80er-Jahre wurde deshalb im Kanton Zürich über die Einrichtung einer Spitalabteilung für Gefangene an einem so- matischen Zentrumsspital gesprochen (vgl. auch Bericht und Antrag des Regierungsantrages an den Kantonsrat zum Postulat KR-Nr. 272/ 1995 betreffend Einrichtung einer Behandlungsstation für Inhaftierte in einem Zürcher Spital; vgl. zum Ganzen auch RRB Nr. 682/2008). Im März 2004 wurde im Inselspital in Bern eine neue Bewachungs- station mit 16 Betten (die alte Station verfügte über zehn Betten) in Betrieb genommen. Bei der Konzipierung des über 16 Mio. Franken teuren Bauprojektes war auch der Bedarf des Kantons Zürich an medi- zinischer Versorgung für Strafgefangene mit berücksichtigt worden. Eine Baukostenbeteiligung des Kantons Zürich wurde nicht verlangt. Die Vergütung für Gefangene aus dem Kanton Zürich erfolgt für die Behandlungskosten direkt mit den Krankenkassen und der Gesund-

heitsdirektion. Für die Kosten von Sicherheit und Bewachung wird der Direktion der Justiz und des Innern ein Pauschalbetrag pro Tag ver- rechnet. Für ausländische Gefangene ohne Krankenkasse werden die gesamten Kosten der einweisenden Stelle in Rechnung gestellt. Diese neue Situation – und die Erkenntnis, dass ein eigenes Zürcher Angebot sehr teuer und von seinen Kostenstrukturen ungünstig wäre – veranlasste die Gesundheitsdirektion und die Sicherheitsdirektion dazu, eine Studie zur differenzierten Darstellung des Ist-Zustandes im Kanton Zürich und zum Bedarf für die stationäre akutsomatische Be- handlung von Strafgefangenen in Auftrag zu geben. Mit der Analyse und Berichterstattung wurde die HUM Consult in Kilchberg beauf- tragt. Aufgrund der für die Periode 2001–2005 ermittelten Nutzungs- zahlen wurde für eine eigene, gesicherte Spitalabteilung im Kanton Zürich ein Bedarf von höchstens fünf bis sechs Betten prognostiziert, was zu wenig ist, um eine solche Station mit vertretbaren Kostenstruk- turen zu betreiben. Der Bericht der HUM Consult schlug sodann zur Vereinfachung der Prozesse und zur Entlastung der Kantonspolizei unter anderem klare vertragliche Abmachungen zwischen den beteilig- ten Vollzugsbehörden und schlankere Abläufe für die medizinischen Abklärungen in der Notfallstation des Universitätsspitals Zürich vor, wurde doch festgestellt, dass es für Gefangenentransporte durch die Kantonspolizei in Zürcher Spitäler oder in das Inselspital in Bern keine standardisierten Abläufe gibt. Aufgrund des Berichtes der HUM Consult und auf Antrag der Direk- tion der Justiz und des Innern, der Sicherheitsdirektion und der Gesund- heitsdirektion entschied der Regierungsrat, aus fachlichen, finanziellen und politischen Überlegungen auf die Einrichtung einer eigenen, ge- sicherten Spitalabteilung im Kanton Zürich zu verzichten sowie die Praxis der Einweisung von Gefangenen mit akutsomatischen Erkran- kungen in die Bewachungsstation im Inselspital in Bern beizubehalten. Gleichzeitig wurde der Direktion der Justiz und des Innern folgender Auftrag gegeben (RRB Nr. 682/2008, Dispositiv II): Die Direktion der Justiz und des Innern wird beauftragt, zusammen mit den zuständigen Abteilungen der Sicherheitsdirektion, dem Univer- sitätsspital sowie dem Inselspital den Prozess «Überweisung von Gefan- genen zur stationären Behandlung» zu analysieren, zu optimieren und zu standardisieren. Ziel dieses Prozesses ist die verbesserte Koordination der Aktivi- täten und damit die Senkung des Bewachungsaufwandes der Kantons- polizei durch möglichst rasche Aufnahme und medizinische Abklärung von Gefangenen im Universitätsspital Zürich, unter Zugriffsmöglich- keit des Inselspitals auf die Abklärungsergebnisse im Falle von Überwei-

sungen. Der Ablauf soll sich am Vorbild des bereits erprobten Aufnah- meverfahrens der Bewachungsstation des Inselspitals für Insassen der Justizvollzugsanstalt Pöschwies orientieren, wobei zusätzlich die direkte Vernetzung der Ärzteschaft in Bern und Zürich sicherzustellen ist.

2. Vorgehen Die Direktion der Justiz und des Innern hat das Amt für Justizvollzug mit der Umsetzung des Auftrages gemäss RRB Nr. 682/2008 beauftragt. Die Umsetzungsarbeiten erfolgten unter Beizug der Oberstaatsanwalt- schaft des Kantons Zürich, der Sicherheitsdirektion (Polizeigefängnis- abteilung der Kantonspolizei Zürich), der Gesundheitsdirektion (Uni- versitätsspital Zürich) und des Inselspitals Bern (Bewachungsstation). Das Amt für Justizvollzug hat der Direktion der Justiz und des Innern am 14. Juli 2011 seinen Bericht erstattet. Die Direktion der Justiz und des Innern hat die Gesundheitsdirektion sowie die Sicherheitsdirektion eingeladen, zum Bericht Stellung zu nehmen; die vorgeschlagenen Än- derungen fanden Eingang in den Bericht. Vom Bericht der Direktion der Justiz und des Innern, Amt für Justizvollzug, vom 14. Juli 2011 zur Spitaleinweisung von Gefängnisinsassen ist Kenntnis zu nehmen (Dis- positiv I dieses Beschlusses). In den Hauptpunkten ergibt sich aus dem Bericht Folgendes:

3. Bericht der Direktion der Justiz und des Innern, Amt für Justiz- vollzug, vom 14. Juli 2011 zur Spitaleinweisung von Gefängnisinsassen A. Analyse der Prozessabläufe a) Prozessablauf bei ambulanten Behandlungen von Gefängnisinsassen vor Ort Die gefängnisärztliche Versorgung und die ambulante Akutversor- gung der Gefangenen vor Ort sind bei den Polizeigefängnissen der Kan- tonspolizei und den Gefängnissen Kanton Zürich, auch wenn diese nicht wie die Justizvollzugsanstalt Pöschwies über einen eigenen Arzt- dienst verfügen, sichergestellt. Die Gewährleistung einer fachgerechten Versorgung während 24 Stunden am Tag durch Notfallärztinnen und -ärzte oder Notfallpsychiaterinnen und -psychiater, die mit der Gefan- genarbeit und mit vollzugsspezifischen Fragestellungen wie der Beur- teilung der Hafterstehungsfähigkeit weniger vertraut sind, kann jedoch eine Schwierigkeit bei der ambulanten Behandlung vor Ort darstellen. b) Prozessablauf bei Spitaleinweisungen von Gefängnisinsassen Der Grund, weshalb das Verfahren der Justizvollzugsanstalt Pöschwies bei der Spitaleinweisung von Gefängnisinsassen nach dem Bericht der HUM Consult vom 18. Mai 2006 vorbildlich abläuft, liegt darin, dass die

Justizvollzugsanstalt Pöschwies über einen eigenen Arztdienst verfügt. Die Polizeigefängnisse der Kantonspolizei und das Gefängnis Zürich können ebenfalls aufgrund der 2010 mit dem Universitätsspital Zürich abgeschlossenen Leistungsverträge auf eine mit den Abläufen des Uni- versitätsspitals Zürich und der Bewachungsstation des Inselspitals Bern bestens vertraute Ärzteschaft zurückgreifen. Die ärztliche Betreuung der übrigen Gefängnisse wird demgegenüber durch ansässige Ärztin- nen und Ärzte ausgeübt. Diese besuchen die Gefängnisse mit geringe- ren Platzzahlen oft nur an einem halben Tag pro Woche. Diese Ärztin- nen und Ärzte sind jedoch gut erreichbar und stehen für die Klärung von medizinischen Fragen zur Verfügung. Die Befürchtung, dass sich eine allenfalls erforderliche Verlegung nach Bern bei solchen Gefäng- nissen verzögern und der polizeiliche Bewachungsaufwand dadurch er- höhen könnte, hat sich nicht bestätigt. Die Vorgehensweise der Justizvollzugsanstalt Pöschwies lässt sich aber nicht wie von der HUM Consult vorgeschlagen auf alle Gefängnisse übertragen, weil die meisten Gefängnisse nicht die notwendige Grösse aufweisen, die eine Anstellung einer Ärztin oder eines Arztes mit ent- sprechenden Kostenfolgen rechtfertigen würde. Der Standardisierung der Abläufe bei der Spitaleinweisung von Gefängnisinsassen gemäss Vorbild der Justizvollzugsanstalt Pöschwies sind deshalb aufgrund der unterschiedlichen Organisation der Gesundheitsversorgung der ver- schiedenen Gefängnisse der Kantonspolizei Zürich und des Amtes für Justizvollzug somit Grenzen gesetzt und eine solche erscheint auch nicht notwendig. c) Prozessablauf bei Transport, Vorführung und Bewachung der Gefangenen durch die Kantonspolizei Die Kantonspolizei hat seit 2006 für den Aufwand, für den Transport, die Vorführung und die Bewachung von Gefangenen gegenüber der Bedürfnisabklärung durch die HUM Consult, die den Beobachtungs- zeitraum 2001 bis 2005 umfasste, eine deutliche Zunahme verzeichnet. Die von der Kantonspolizei dafür aufgewendeten Mannstunden haben sich während der Jahre 2006 bis 2010 verdoppelt. Der Trend zu einer Zunahme des Aufwandes dürfte sich fortsetzen. Die Zunahme kann unter anderem darauf zurückgeführt werden, dass sich unter den Ge- fangenen vermehrt Personen mit schlechtem Allgemeinzustand befin- den und die Gefängnisse bezüglich gesundheitlicher Probleme der Gefängnisinsassen stärker sensibilisiert sind. Der anwachsende Bewa- chungsaufwand der Kantonspolizei dürfte sich unter der Voraussetzung einer zunehmenden Aufwandsteigerung künftig nicht mehr durch die alleinige Optimierung von Abläufen kompensieren lassen.

d) Prozessablauf bei den behandelnden Spitälern Die gegenwärtige Vorgehensweise mit Spitaleintritt der Gefangenen über die Notfallstation des Universitätsspitals Zürich genügt nach Auf- fassung sämtlicher beteiligten Stellen den Anforderungen an die Sicher- heit und an den Schutz der Persönlichkeit nicht. Hingegen läuft die Überweisung aus zürcherischen Spitälern in das Inselspital Bern nach der Optimierung des Aufnahmeverfahrens auf der Bewachungsstation weitgehend problemlos. Zu erwähnen bleibt aber, dass dort für zür- cherische Gefangene keine Aufnahmepflicht besteht, was sich bei Ka- pazitätsengpässen der Bewachungsstation schon nachteilig auf Zuwei- sungen aus dem Kanton Zürich ausgewirkt hat. Es ist auch darauf hinzuweisen, dass der vom Inselspital erhobene Bewachungszuschlag mittlerweile, gemäss Kostgeldliste 2011 des Kantons Bern, bereits Fr. 361 pro Tag beträgt. Demgegenüber betrug dieser Zuschlag zum Zeitpunkt der Bedürfnisabklärung durch die HUM Consult noch zwi- schen Fr. 165 und Fr. 175 pro Tag. B. Optimierungen und Standardisierungen der Prozessabläufe Zusammen mit der Polizeigefängnisabteilung der Kantonspolizei wurden seitens der Direktion der Justiz und des Innern (Amt für Justiz- vollzug) aufgrund der Bedürfnisabklärung der HUM Consult aus dem Jahre 2006 sowie aufgrund der vorstehenden Erkenntnisse aus der Ana- lyse der Prozessabläufe bereits verschiedene Massnahmen umgesetzt oder eingeleitet: – Abschluss von Leistungsverträgen: Das Amt für Justizvollzug wie auch die Polizeigefängnisabteilung der Kantonspolizei haben 2009 mit der Klinik und Poliklinik für Innere Medizin des Universitäts- spitales Zürich Verhandlungen für den Abschluss von Leistungsver- trägen aufgenommen, welche die medizinische Grundversorgung der Insassen der verschiedenen Gefängnisse regeln sollen. Die Verhand- lungen für den Leistungsvertrag des Amtes für Justizvollzug für das Gefängnis Zürich und der Leistungsvertrag der Kantonspolizei für die Polizeigefängnisse konnten 2009 bzw. 2010 abgeschlossen werden. – Einweisungsformulare: Das Amt für Justizvollzug und die Kantons- polizei haben für die Einweisung von Gefangenen aus den Polizei- gefängnissen und den Gefängnissen Kanton Zürich gemäss Abspra- che mit der Patientenadministration des Universitätsspitals Zürich die Einweisungsformulare aufeinander abgestimmt. – Leitfaden: Zusammen mit der Oberstaatsanwaltschaft und der Kan- tonspolizei konnte das Amt für Justizvollzug 2011 einen Leitfaden bezüglich der Spital- und Klinikeinweisung von Untersuchungsge- fangenen erstellen.

– Gefangenentransporte nach Bern: Mit der Bewachungsstation des Inselspitals Bern konnte auf Bestreben der Kantonspolizei insbeson- dere das Zeitfenster für eine direkte Aufnahme der zugewiesenen Gefangenen ausgedehnt werden. – Gesicherte Patientenzimmer: Für das Universitätsspital Zürich sind zwei gesicherte Patientenzimmer (mit Sicherheitsschleuse) für die längerfristige oder besondere somatische und psychiatrische Behand- lung von Gefangenen vorgesehen. Durch die entsprechenden bau- lichen Massnahmen soll insbesondere dem Sicherheitsaspekt, aber auch dem Persönlichkeitsschutz der von der Polizei vorgeführten Ge- fangenen, Rechnung getragen werden. Die baulichen Anpassungen sollen im Oktober 2011 abgeschlossen sein.

4. Schlussfolgerungen und Ausblick Dem Bericht ist zu entnehmen, dass sich die Zusammenarbeit des Amtes für Justizvollzug und der Polizeigefängnisabteilung der Kantons- polizei mit dem Universitätsspital Zürich sowie der Bewachungsstation des Inselspitals Bern seit 2006 erfreulich entwickelt und aufgrund der erarbeiteten Optimierungsmassnahmen zweifellos verbessert hat. Selbstverständlich müssen aber die Abläufe weiterhin laufend über- prüft und bei Bedarf angepasst werden. Angesichts der deutlichen Zunahme des vom Transportdienst der Polizeigefängnisabteilung der Kantonspolizei für den Transport, die Vorführung und Bewachung von Gefangenen geleisteten Aufwands muss die weitere Entwicklung auf- merksam beobachtet werden. Schliesslich kann festgehalten werden, dass die somatische Versorgung der Gefangenen derzeit sichergestellt ist. Nach wie vor stellt jedoch ein Problemfeld der Gesundheitsversorgung die Behandlung psychisch auffälliger und psychisch kranker Gefangenen dar, die einer stationären Behandlung und Betreuung durch eine psychiatrische Klinik bedürfen. Dies gilt namentlich dann, wenn es sich bei den behandlungsbedürf- tigen Gefängnisinsassen um gewaltbereite Gefangene handelt. Der Kanton verfügt zwar am Standort Rheinau mit dem Zentrum für foren- sische Psychiatrie der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich über eine auf die Behandlung von flucht- und gemeingefährlichen Gefange- nen ausgerichtete Spezialabteilung mit 27 Plätzen. Immer wieder kommt es jedoch zu Kapazitätsengpässen. Entlastet werden könnte die Sicher- heitsstation durch die Einrichtung einer Station mit einer mittleren Sicherheitsstufe. Das Anliegen wird von der Gesundheitsdirektion im Rahmen der Psychiatrieplanung 2012 behandelt. Was die spezifische Situation bei gewaltbereiten, psychisch kranken Gefangenen anbelangt,

kann darüber hinaus auch auf RRB Nr. 1048/2011 betreffend Unter- bringung und Behandlung gewaltbereiter Personen verwiesen werden. Die gesamtheitliche Gesundheitsversorgung von unter Freiheitsentzug stehenden Personen bildet aufgrund dessen, dass schätzungsweise ein Drittel der Gefängnisinsassen gleichzeitig sowohl somatische wie auch psychiatrische Krankheits- und Störungsbilder zeigen, eine weitere Herausforderung für die Zukunft.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Der Bericht der Direktion der Justiz und des Innern vom 14. Juli 2011 betreffend Spitaleinweisung von Gefängnisinsassen wird zur Kenntnis genommen.

II. Mitteilung an die Sicherheitsdirektion, die Gesundheitsdirektion und die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi