Bericht über die Visitationen der Bezirksbehörden, Kenntnisnahme

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 29. November 2023

1376. Bericht über die Visitationen der Bezirksbehörden

Erwägungen

1. Ausgangslage Der Regierungsrat setzte mit Beschluss Nr. 886/2019 das Aufsichts- konzept über die Bezirksbehörden fest und beauftragte die Direktion der Justiz und des Innern (JI) mit deren Umsetzung. Das Aufsichtskonzept sieht vor, dass die Bezirke in der Regel alle zwei Jahre visitiert werden und dass die JI zu diesem Zweck ein Visitations- reglement ausarbeitet (Aufsichtskonzept, Ziff. 3.2). In der Folge wurden ein solches Reglement und je separate Visitationsfragebögen für die Statt- halterämter und die Bezirksratskanzleien erstellt. Die Visitationsunter- lagen wurden anlässlich einer Pilotvisitation im Bezirk Meilen im No- vember 2020 getestet, am 13. Januar 2021 bei den Bezirksbehörden in Kon- sultation gegeben und am 21. Mai 2021 von der Direktionsvorsteherin genehmigt. Gestützt auf das Visitationsreglement und die Visitationsfragebögen konnte im Herbst 2021 der erste Visitationszyklus gestartet werden. Die JI visitierte von September bis Dezember 2021 die ersten sechs Bezirke (Andelfingen, Bülach, Dielsdorf, Dietikon, Pfäffikon und Winterthur). Im Herbst 2022 wurden die verbleibenden sechs Bezirke (Affoltern, Uster, Zürich, Horgen, Hinwil und Meilen) visitiert. Damit ist der erste Visita- tionszyklus abgeschlossen und es ist dem Regierungsrat Bericht über die durchgeführten Visitationen zu erstatten.

2. Zeitpunkt, Modalitäten und Teilnehmende der Visitationen Die Visitationen fanden an folgenden Daten statt: Bezirk Datum Andelfingen 1. September 2021 Bülach 17. September 2021 Dielsdorf 29. September 2021 Dietikon 4. November 2021 Pfäffikon 24. November 2021 Winterthur 8. Dezember 2021 Affoltern 8. September 2022 Uster 6. Oktober 2022 Zürich 27. Oktober 2022 Horgen 3. November 2022 Hinwil 17. November 2022 Meilen 30. November 2022

Die Visitationen fanden unter der Leitung der stellvertretenden Ge- neralsekretärin der JI statt. Die Statthalterämter und Bezirksratskanz- leien wurden jeweils getrennt, jedoch am gleichen Tag visitiert. Pro Bezirk betrug der Zeitaufwand für die Visitation vor Ort einen Arbeitstag. Nach der Visitation wurden die Bemerkungen pro visitierte Behörde einzeln in einem Visitationsbericht festgehalten und diese den visitierten Statthalterämtern und Bezirksratskanzleien zur Stellungnahme zugestellt.

3. Gegenstand und Inhalte der Visitationen Die Bezirksverwaltung steht unter der Leitung und damit auch unter der Aufsicht des Regierungsrates (§ 45 Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]). Beim Entscheid über eine Strafsache oder ein Rechtsmittel sind die Bezirksbehörden an keine Weisungen gebunden, ausgenommen bei der Rückweisung durch eine höhere Instanz (§ 3 Bezirksverwaltungs- gesetz vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]). Der Regierungsrat hat einzelne Aufgaben der Bezirksaufsicht der JI übertragen: Nach § 76a der Verordnung über die Organisation des Re- gierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (VOG RR, LS 172.11) übt die JI die Aufsicht über die administrative und orga- nisatorische Führung der Bezirksverwaltung aus und kann der Bezirks- verwaltung Weisungen erteilen. Zur Aufsicht über die administrative und organisatorische Führung der Bezirksverwaltung gehört insbeson- dere die Aufsicht über alle betrieblichen Aspekte: Organisation, Perso- nelles, Finanzielles und der äussere Geschäftsgang (Leistungsstatistik, Pendenzenlast, Verfahrensdauer usw.). Die Visitationsfragebögen orientieren sich an diesen betrieblichen Aspekten. Überprüft werden entsprechend die Bereiche Organisation, Personalwesen, Finanzwesen, Leistungsstatistik und Übriges. Die Visi- tationsfragebögen basieren weitgehend auf dem Prinzip der Selbstde- klaration, wobei an der Visitation Stichprobenkontrollen durchgeführt wurden.

4. Organisation

4.1 Prüfgegenstand Überprüft wurde, ob die Organisation der Bezirksbehörden dem über- geordneten Recht entspricht, ob die Bezirksbehörden über aktuelle, voll- ständige und widerspruchsfreie Organisationsreglemente im Sinne von § 67 Abs. 2 VOG RR verfügen, ob die festgelegten Unterschriftsberech- tigungen den gesetzlichen Vorgaben entsprechen und in der Praxis ein- gehalten werden, ob die Einsetzung der ordentlichen und ausserordent-

lichen Stellvertreterinnen und Stellvertreter der Statthalterinnen und Statthalter im Sinne von § 11 BezVG vom Regierungsrat genehmigt wurden, ob schriftlich festgehaltene Prozessbeschriebe, Muster und Vor- lagen (Wissensmanagement) für die wichtigsten Prozesse bestehen, ob die Aktenordnung, Dossierführung, Akturierung und Geschäftsverwaltung angemessen ist (Stichprobenkontrollen), ob die Zuständigkeiten für die Archivierung klar sind, ob die Archivierung angemessen ist, ob regel- mässig Aktenangebote an das Staatsarchiv stattfinden und ob vom Staats- archiv nicht übernommene Akten, deren gesetzliche Aufbewahrungsfrist abgelaufen ist, korrekt entsorgt werden.

4.2 Prüfergebnis Die Bezirksbehörden präsentierten sich als grundsätzlich gut organi- siere Einheiten. Teilweise waren die Unterstellungsverhältnisse, die Ent- scheid- und Unterzeichnungskompetenzen und die Ausgabenkompeten- zen in den Organisationsreglementen nicht genügend klar geregelt, wes- halb eine klarere Regelung angeregt wurde. Damit nachvollziehbar bleibt, welche Version eines Organisationsreglements zu welchem Zeitpunkt in Kraft war, wurde zudem jeweils die Einführung einer Änderungskon- trolle angeregt. Die Einsetzung der ordentlichen und der ausserordentlichen Stellver- treterinnen und Stellvertreter der Statthalterinnen und Statthalter wurde in jedem Bezirk vom Regierungsrat genehmigt (§ 11 BezVG). Festgestellt wurde zudem, dass sich in kleinen Statthalterämtern die Regelung der Stellvertretungen der Mitarbeitenden als herausfordernd erwies und erweist. Im Verlauf des Visitationszyklus wurde beim Aufbau eines bezirks- übergreifenden Wissensmanagements (mit der Dokumentationssoftware Confluence) insbesondere von den Statthalterämtern grosse Fortschritte gemacht, wobei dieser Prozess noch nicht abgeschlossen ist. Das bezirks- übergreifende Wissensmanagement der Bezirksratskanzleien befindet sich noch im Aufbau. Es wurde deshalb empfohlen, dessen Ausbau stärker zu priorisieren. Beiden Bezirksbehörden wurde empfohlen, im Hinblick auf Amtsübergaben, Pensionierungen langjähriger Mitarbeitender oder unvorhersehbarer kurzfristiger Ausfälle die wichtigsten Prozesse zu do- kumentieren und Vorlagen und Muster zur Verfügung zu stellen. Akten von Übertretungsstrafverfahren, die nicht herausgegeben wer- den müssen, werden in den Statthalterämtern aufgrund ihres regelmässig geringen Umfangs nicht akturiert. Sobald sie Behörden, Gerichten oder Rechtsvertretungen herausgegeben werden müssen, sind sie jedoch zu akturieren und mit einem Aktenverzeichnis zu versehen. Dies wird in sämtlichen Statthalterämtern bereits so gehandhabt. Die Akten der Ver- fahren der Bezirksratskanzleien (Rekurs- und Aufsichtsbeschwerdever-

fahren sowie Beschwerdeverfahren im Kindes- und Erwachsenenschutz- recht) sind grundsätzlich – ausser bei Dossiers von sehr geringem Umfang – zu akturieren und mit Aktenverzeichnissen zu versehen. Dies wird von der überwiegenden Mehrheit der Bezirksratskanzleien so gehandhabt. Wo das nicht der Fall war, wurde eine entsprechende Empfehlung im Visitationsbericht festgehalten. Die Ablage der Akten in der laufenden und ruhenden Ablage bzw. dem Archiv präsentierte sich bei allen Bezirksbehörden geordnet. Einzelnen Bezirksbehörden wurde angesichts der verstrichenen Zeit seit dem letzten Aktenangebot empfohlen, ein Aktenangebot an das Staatsarchiv vorzu- bereiten. Die Entsorgung der nicht durch das Staatsarchiv übernommenen Akten gab zu keinen Bemerkungen Anlass.

5. Personalwesen

5.1 Prüfgegenstand Im Rahmen der Visitation wurde insbesondere geprüft, mit welchen personellen Mitteln die Bezirksbehörde ausgestattet ist, ob es im Visi- tationszeitraum personelle Veränderungen gab und was die Gründe für diese Wechsel waren, ob sich die Belastungssituation der Mitarbeiten- den angemessen gestaltet (Kontrolle der Ferien- und Gleitzeitguthaben), wie stark in die Weiterbildung der Mitarbeitenden investiert wird, ob mit allen Mitarbeitenden einmal jährlich ein Mitarbeitendengespräch geführt wird und ob alle Mitarbeitenden über aktuelle Stellenbeschriebe verfügen. Da sich die Situation der Statthalterämter und der Bezirksratskanzleien im Hinblick auf die Belastungssituation unterschiedlich präsentiert, wird über diesen Bereich vorliegend getrennt Bericht erstattet.

5.2 Statthalterämter Bei der Überprüfung der personellen Situation der Statthalterämter wurde festgestellt, dass sich die Belastungssituation der Mitarbeitenden insgesamt als herausfordernd präsentiert. Die einzelnen Statthalterämter verfügen nur über wenige Mitarbeitende. Ausfälle sowie plötzlich auf- tretende Spitzen in der Arbeitsbelastung können nicht immer mit den bestehenden Mitteln aufgefangen werden. Aufgrund der dezentralen Bezirksstruktur ist eine bezirksübergreifende Vertretung aufwendig zu organisieren, was regelmässig zu einem Anstieg der Pendenzen im betrof- fenen Bezirk führt. Ein zu starker Anstieg der Pendenzen ist im Hinblick auf das Beschleunigungsgebot im Strafverfahren sowie die mögliche Ver- jährung von Strafverfahren zu vermeiden. Es ist deshalb auch künftig ein besonderes Augenmerk auf die personelle Situation der Statthalterämter zu legen, um auf Belastungsspitzen frühzeitig reagieren zu können. Eben- so sind weiterhin Anstrengungen zur Optimierung der personellen Mittel

zu unternehmen und die zur Verfügung stehenden Möglichkeiten im Bereich der Digitalisierung von Schnittstellen, der Automatisierung von Abläufen sowie im Belastungsausgleich zwischen den Statthalterämtern weiter zu ermitteln und entsprechende Massnahmen umzusetzen. Jährliche Mitarbeitendengespräche werden in allen Statthalterämtern durchgeführt, und auch die Weiterbildung der Mitarbeitenden geniesst einen angemessenen Stellenwert. Die personellen Wechsel bewegen sich im üblichen Rahmen. Empfohlen wurde die Aktualisierung der Stellen- beschriebe.

5.3 Bezirksratskanzleien Die Belastungssituation der Mitarbeitenden der Bezirksratskanzleien präsentierte sich, von wenigen Ausnahmen abgesehen, grundsätzlich als angemessen. Die mit RRB Nr. 230/2022 geschaffenen 3,0 Stellen mit Springerfunktion in der Richtposition juristische Sekretär/in LK 20 leisten einen wichtigen Beitrag zum Auffangen von Belastungsspitzen. Auch in den Bezirksratskanzleien finden jährliche Mitarbeitendenge- spräche statt, und es wird Wert auf die Förderung der Mitarbeitenden durch Weiterbildungen gelegt. Die Anzahl personeller Wechsel gibt bei den Bezirksratskanzleien ebenfalls keinen Anlass zu Bemerkungen. Schliesslich wurde auch bei den Bezirksratskanzleien eine Aktualisierung der Stellenbeschriebe der Mitarbeitenden angeregt.

6. Finanzwesen

6.1 Prüfgegenstand Im Rahmen der Visitation wurde insbesondere überprüft, wie hoch Aufwand und Ertrag im Visitationszeitraum waren, wie hoch die Ausga- ben für Spesen waren und wie die Kontrolle der Zahlungseingänge und die Verlustscheinbewirtschaftung organisiert sind.

6.2 Prüfergebnis Aufgrund ihrer Funktion für den Bussenbezug sind die Statthalter- ämter weitgehend selbsttragend. Die Kontrolle der Finanzflüsse zeigte sehr deutlich, wie wichtig es in diesem Zusammenhang ist, dass für den Bussenbezug und das Inkasso genügend personelle Mittel zur Verfügung stehen. Bereits mit RRB Nr. 230/2022 wurde festgehalten, dass über sämt- liche zwölf Statthalterämter ein grosses Volumen an offenen Verlustschei- nen besteht, und es wurde zu dessen Abbau eine auf zwei Jahre befristete Stelle bewilligt. Die fristgerechte Bearbeitung der Verlustscheine ist wich- tig, um dadurch die Verjährung von hohen Forderungsbeträgen zu ver- hindern. Im Visitationszeitraum hat diese Stellenschaffung noch zu keiner merklichen Entlastung beigetragen. So wurden die Verlustscheine nach wie vor von einem Teil der Statthalterämter wegen fehlender Kapazitäten

nicht aktiv bewirtschaftet. Es wurde deshalb als Massnahme bei allen be- troffenen Statthalterämtern festgehalten, dass die Bewirtschaftung der Verlustscheine vorangetrieben werden muss. Die JI wird auch künftig im Rahmen der Aufsichtstätigkeit ein besonderes Augenmerk auf die konse- quente Bewirtschaftung der Verlustscheine und das Inkasso richten. Der Umgang mit Spesen gab zu keinen Bemerkungen Anlass. Der für Spesen abgerechnete Betrag ist insgesamt tief und angemessen.

7. Leistungsstatistik

7.1 Prüfgegenstand Bei der Leistungsstatistik wurde bei den Statthalterämtern insbeson- dere überprüft, wie sich die Eingänge, Erledigungen und Pendenzen im Bereich des Übertretungsstrafrechts und der übrigen Rechtsgebiete über den Visitationszeitraum entwickelten. Weiter wurde geprüft, wie viele Weiterzüge es gab und in wie vielen Fällen die weitergezogenen Fälle vor oberer Instanz bestätigt wurden, wie viele Übertretungsstraffälle im Visitationszeitraum aus welchem Grund verjährten, wie sich die Alters- struktur der Fälle präsentierte und was die Gründe für eine lange Ver- fahrensdauer waren. Bei den Bezirksratskanzleien wurden die Anzahl Eingänge, Erledi- gungen und Pendenzen der erstinstanzlichen Verfahren, Rekurs- und Aufsichtsbeschwerdeverfahren, der Beschwerden im Kindes- und Er- wachsenenschutzrecht sowie die Anzahl der bei den Gemeinden, Anstal- ten und Zweckverbänden durchgeführten Visitationen und der geprüften Jahresrechnungen überprüft. Ein besonderes Augenmerk wurde zudem auf die Einhaltung der 60-Tage-Frist gemäss § 27c des Verwaltungsrechts- pflegegesetzes (LS 175.2) gelegt.

7.2 Statthalterämter Bei der Kontrolle der Leistungsstatistik hat sich gezeigt, dass die An- zahl Pendenzen der Statthalterämter bezirksübergreifend insgesamt eher hoch ist. So verfügten mehrere Statthalterämter über eine nicht unerheb- liche Anzahl Fälle mit einer Rechtshängigkeit von über zwölf Monaten. Trotzdem kam es im Visitationszeitraum nur vereinzelt zur Verjährung von Verfahren. Es wird in diesem Zusammenhang erwartet, dass die Statt- halterämter weiterhin Anstrengungen zur Qualitäts- und Produktivitäts- steigerung unternehmen und die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel (Ausbau des Wissensmanagements, Springerstellen, Optimierung von Abläufen) ausschöpfen. Zur Sicherstellung einer wirkungsvollen Straf- verfolgung ist auch in Zukunft im Rahmen der Visitationen ein besonde- res Augenmerk auf die Pendenzensituation der Statthalterämter zu legen. Die Quote der Gutheissungen vor oberer Instanz präsentierte sich insge- samt als angemessen und gab zu keinen Bemerkungen Anlass.

7.3 Bezirksratskanzleien Die Pendenzensituation der Bezirksratskanzleien präsentierte sich ins- gesamt als angemessen und die Anzahl Rechtsmittel mit einer Rechts- hängigkeit von über zwölf Monaten war insgesamt eher tief. Allerdings konnte die 60-Tage-Frist, die ein wichtiger Indikator für die fristgerechte Erledigung von Rechtsmitteln ist, bezirksübergreifend nur in 70,98% (2020) bzw. 71,66% (2021) der Fälle eingehalten werden. Bei den besonders be- troffenen Bezirksratskanzleien wurde deshalb anlässlich der Visitationen die Empfehlungen abgegeben, dass die Einhaltung der 60-Tage-Frist stär- ker zu priorisieren sei. Auch bei den Bezirksratskanzleien war die Quote der Gutheissungen von Rechtsmitteln vor oberer Instanz insgesamt an- gemessen.

8. Übriges Beim Übrigen wurde insbesondere überprüft, ob die Öffnungszeiten und die telefonische Erreichbarkeit angemessen sind, wie viele Aufsichts- beschwerden gegen eine bestimmte Bezirksbehörde während des Visita- tionszeitraums beim Regierungsrat eingereicht wurden und aus welchen Gründen. Es hat sich gezeigt, dass die meisten Bezirksbehörden bisher keine Ent- scheide auf der elektronischen Entscheiddatenbank der kantonalen Ver- waltung (www.zhentscheide.zh.ch) publiziert hatten. Zur Umsetzung von Art. 78 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) wurde deshalb gegenüber allen Statthalterämtern und Bezirksratskanz- leien die Empfehlung ausgesprochen, künftig pro Jahr je einen Entscheid zu publizieren. Im Hinblick auf die Öffnungszeiten und die telefonische Erreichbarkeit wurde allen Bezirksbehörden empfohlen, die interne Erreichbarkeit für andere Verwaltungsstellen zu Bürozeiten stets sicher- zustellen.

9. Fazit Zusammenfassend zeigte sich, dass sich die Statthalterämter und die Bezirksratskanzleien grundsätzlich als gut funktionierende Einheiten präsentierten. Als die grössten Herausforderungen lassen sich die knappen personellen Mittel pro einzelne Organisationseinheit und die dezentrale Struktur ausmachen. Insbesondere bei den Statthalterämtern ist deshalb ein Augenmerk auf die Pendenzensituation zu legen. Auch ist der Ausbau des Wissensmanagements der Bezirksbehörden und die damit verbun- dene Effizienz- und Qualitätssteigerung weiter voranzutreiben. Bei den Bezirksratskanzleien ist verstärkt darauf zu achten, dass die 60-Tage-Frist eingehalten wird. Bei den Statthalterämtern stehen insbesondere die kon-

sequente und aktive Bewirtschaftung der Verlustscheine im Vordergrund. Es wird verlangt, dass die Statthalterämter die Verlustscheinbewirtschaf- tung künftig stärker priorisieren, damit die Verjährung der Forderungs- beträge verhindert werden kann.

10. Ausblick Das Prüfschema des ersten Visitationszyklus hat sich in vertiefter Wei- se auf die verschiedenen betrieblichen Aspekte, die Organisation sowie die Prozesse der Bezirksbehörden erstreckt und die Visitationen waren dadurch – sowohl für die visitierten Bezirksbehörden, aber auch für das Generalsekretariat der JI – sehr aufwendig. Nachdem nun in jedem Be- zirk eine erste, vertiefte Visitation durchgeführt wurde und sich gezeigt hat, dass die Bezirksbehörden grundsätzlich gut funktionierende Ein- heiten sind, kann das Prüfschema für die künftigen Visitationen auf der Grundlage der gemachten Erfahrungen und im Sinne der risikoorien- tierten Ausgestaltung der Aufsicht im Umfang reduziert werden. Die Visitationen werden sich künftig verstärkt auf die grundlegendsten Aspekte der administrativen und organisatorischen Führung der Bezirks- verwaltung konzentrieren. Die dabei gesetzten Schwerpunkte betreffen die personelle Situation, die Optimierung und Automatisierung von Pro- zessen und Abläufen sowie die Weiterentwicklung der Kooperation unter den Bezirksbehörden insbesondere im Hinblick auf den Ausbau des Wissensmanagements.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Vom Bericht über die Visitationen der Bezirksbehörden wird Kennt- nis genommen.

II. Mitteilung an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli