Verordnung über die Mindestbesteuerung grosser Unternehmensgruppen, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 2. November 2022

1425. Verordnung über die Mindestbesteuerung grosser

Erwägungen

Unternehmensgruppen (Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 17. August 2022 hat das Eidgenössische Finanzde- partement den Entwurf der Verordnung des Bundesrates über die Min- destbesteuerung grosser Unternehmensgruppen den Kantonsregierungen zur Vernehmlassung unterbreitet. Mit der Verordnung wird die Mindestbesteuerung auf der Grundlage der sich in der parlamentarischen Beratung befindenden Verfassungs- änderung zur besonderen Besteuerung grosser Unternehmensgruppen (Umsetzung des OECD/G20-Projekts zur Besteuerung der digitalen Wirtschaft), zu welcher der Regierungsrat am 6. April 2022 eine Stel- lungnahme eingereicht hatte (RRB Nr. 584/2022), teilweise umgesetzt. Die Mustervorschriften der OECD/G20 werden durch eine Verweisung für anwendbar erklärt. Zudem wird die Verteilung des Kantonsanteils an der Ergänzungssteuer präzisiert. Eine zweite Verordnung, die insbe- sondere das Verfahrensrecht regelt, wird erst in einem zweiten Schritt in die Vernehmlassung gehen.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement, 3003 Bern (Zustellung auch per E-Mail als PDF- und als Word-Version an ver- [e-mail]): Wir beziehen uns auf Ihr Schreiben vom 17. August 2022, mit dem Sie uns den Entwurf der Verordnung des Bundesrates über die Mindestbe- steuerung grosser Unternehmensgruppen zur Vernehmlassung unter- breitet haben. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt:

Grundsätzliches Vor dem Hintergrund der Entwicklungen im internationalen Unter- nehmenssteuerrecht und zwecks Wahrung der Interessen der Schweiz stimmen wir dem mit der Verordnung vorgeschlagenen Vorgehen zu. Das schrittweise Vorgehen bzw. die thematische Zweiteilung der Ver- ordnungsbestimmungen in einen materiellen und einen eher formellen Teil erachten wir als zielführend, insbesondere weil das Implementa-

tion Framework auf Stufe der OECD/G20 noch nicht vorliegt. Zudem erachten wir die mit dem Verordnungsentwurf umzusetzenden Schwer- punkte, die Anwendbarkeit der Mustervorschriften gemäss den OECD/ G20-Vorgaben und die föderale Umsetzung in der Schweiz, als richtig. Wir unterstützen dabei die inhaltliche Übernahme der Mustervor- schriften in das nationale Recht mittels Rechtsverweis. Damit ist weitest- gehende Kohärenz mit den internationalen Bestimmungen gewährleistet. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die ausformulierten und erfor- derlichen Verordnungsbestimmungen nicht in allen Punkten mit den Mustervorschriften übereinstimmen und allenfalls unvollständig sind. So werden z. B. gemäss Art. 4 und 6 Gewinne von Geschäftseinheiten einer Unternehmensgruppe, die einen jährlichen Umsatz von 750 Mio. Euro erreicht, von der Verordnung erfasst. Gemäss Art. 1.1.1. der Mus- tervorschriften ist jedoch der sogenannte «Zwei-aus-Vier-Jahrestest» betreffend Umsatzschwelle relevant. Gleichzeitig ist fraglich, ob sämtli- che in den Mustervorschriften enthaltenen Sachverhaltskonstellationen erfasst werden. Wir verweisen diesbezüglich auf die nachfolgenden De- tailkommentare zu ausgewählten Artikeln, möchten aber bereits an die- ser Stelle anregen, den Wortlaut der entsprechenden Bestimmungen auf Präzision und Vollständigkeit zu überprüfen bzw. soweit als möglich mit entsprechenden Verweisungen auf die Mustervorschriften zu arbeiten. Wir unterstützen grundsätzlich die Verankerung des Verursacher- prinzips bei der Verteilung der nationalen Ergänzungssteuer (Art. 8). Die vorgeschlagene Lösung der Zurechnung der schweizerischen Er- gänzungssteuer auf die einzelnen Geschäftseinheiten einer Unterneh- mensgruppe erscheint sachgerecht. Die eigentliche Berechnungsmetho- dik ist nach dem Wortlaut ohne das konkrete Zahlenbeispiel, das auf Seiten 11 ff. des erläuternden Berichts dargestellt wird, allerdings schwer verständlich. Der Wortlaut dieser Bestimmung sollte daher überarbeitet werden. Der vorgeschlagene Verteilschlüssel im interkantonalen Verhältnis (sofern eine Geschäftseinheit über Steuerobjekte in mehreren Kantonen verfügt) ist einfach, pragmatisch und praktikabel. Wir begrüssen ihn ausdrücklich, selbst wenn damit, wie im erläuternden Bericht auf S. 14 erkennbar ist, gewisse Unschärfen hinzunehmen sind. Es ist jedoch zu erwarten, dass Kantone mit tieferen Steuersätzen sich für ein verfeiner- tes, d. h. «verursachergerechteres» Verteilungsmodell einsetzen werden. Ein solch verfeinertes Verteilungsmodell mag im Resultat die Zuwei- sung der Ergänzungssteuer im Verhältnis Sitzkanton – Betriebsstätte- kanton präziser bestimmen. Jedes präzisere Modell bringt aber zur ohne- hin schon komplizierten Veranlagung der Ergänzungssteuer eine zusätz- liche Komplexität in das Verfahren und dürfte zu bedeutendem zusätzli- chem Aufwand nicht nur für die vollziehenden Steuerbehörden, sondern

auch für die betroffenen Unternehmen führen. Zudem steht nicht fest, dass solche Unschärfen in der Praxis tatsächlich im grösseren Umfang auftreten. Der Kanton Zürich und seine zahlreichen grossen Unterneh- mensgruppen wären von einer aufwendigeren Erhebung besonders be- troffen. Ein «verursachergerechteres» Modell müsste demnach mit ver- gleichbarem Aufwand verbunden sein. Als ebenso wichtig erachten wir es, dass das Verteilmodell sowohl in Bezug auf die benötigten Angaben der betroffenen Unternehmen, die für die Berechnung der Verteilung herangezogen werden müssen, als auch auf der Zeitachse – soweit als möglich – vom Veranlagungsverfahren der direkten Bundessteuer und der Staats-/Gemeindesteuern unabhängig bleibt und damit die etablierten Verfahren und Prozesse bei der Veranlagung der ordentlichen Gewinn- steuer respektiert bzw. nicht verändert. Eine angemessene Berücksichtigung einer allfällig verzögerten Um- setzung in anderen Ländern bei der Inkraftsetzung begrüssen wir. Zudem regen wir im Interesse der Standortattraktivität an, den wei- teren internationalen Entwicklungen im Bereich der Mindestbesteue- rung – insbesondere in den USA sowie der EU – bei der Ausgestaltung der Vorlage angemessen Rechnung zu tragen. Es liegt zudem im Inter- esse der Schweiz, dass die Einführung von unilateralen Aussensteuer- rechtsbestimmungen (z. B. CFC-Rules) im Ausland nicht die Erhebung der Ergänzungssteuer in der Schweiz unterläuft.

Bemerkungen zu einzelnen Artikeln Zu Art. 2: Abs. 1: Eine statische Verweisung auf die Mustervorschriften erweist sich aus rechtsstaatlichen Überlegungen grundsätzlich als sachgerecht. Nicht klar ist die Tragweite des Vorbehalts, wonach die Mustervor- schriften nur anwendbar sind, soweit sie mit den bundesgesetzlichen Vor- schriften über die Unternehmensbesteuerung kompatibel sind, da völlig offen ist, auf welches Bundesgesetz bzw. welche Bundesgesetze Bezug genommen wird. Darüber hinaus könnte der Vorrang des schweizeri- schen Bundesrechts vor den Mustervorschriften die internationale Akzep- tanz der Schweizer Regelung infrage stellen. Der Vorbehalt ist wegzu- lassen oder dessen Tragweite zu präzisieren. Abs. 2: Wir begrüssen die Auslegung der Mustervorschriften nach Massgabe des Kommentars und der zugehörigen Regelwerke. Dabei soll jeweils der neusten Version des Kommentars und der zugehörigen Regel- werke grösstmögliches Gewicht beigemessen werden, um die interna- tionale Akzeptanz sicherzustellen.

Zu Art. 4: Abs. 1: Der Anwendungsbereich stimmt nicht mit Art. 1.1.1. der Mustervorschriften überein und enthält eine abweichende Regelung. Der Anwendungsbereich sollte nicht weiter (aber auch nicht enger) ge- fasst sein als in den Mustervorschriften. Wir regen daher an, eine in- haltliche Übereinstimmung mit den Mustervorschriften sicherzustellen (z. B. Berücksichtigung des «Zwei-aus-Vier-Jahrestests» betreffend Umsatzschwelle, Verweisung auf die massgebenden Spezialnormen in Art. 6 der Mustervorschriften, Definition des anzuwendenden Rech- nungslegungsstandards usw.). Abs. 2: Wir sind der Auffassung, dass die derzeit vorgeschlagene Be- schränkung auf die oberste Muttergesellschaft im Licht der Mustervor- schriften zu kurz greift, da nicht alle Sachverhalte abgedeckt sind (z. B. fehlende Berücksichtigung des «Top-Down-Approach», wenn sich die oberste Gesellschaft sich nicht in einem qualified IIR-Staat befindet, fehlende Abdeckung von Split-ownership-Strukturen usw.). Wir regen zu- dem eine vertiefte Prüfung an, ob nicht auch ausländische UTPR-Kon- stellationen bei tieferem Schwellenwert in den Anwendungsbereich ein- geschlossen werden sollten. Abs. 3: Grundsätzlich stimmen wir der Bestimmung zu, regen im In- teresse der Standortattraktivität jedoch an, den internationalen Entwick- lungen im Bereich der Mindestbesteuerung – insbesondere in den USA sowie der EU – bis zum definitiven Erlass der Verordnung weitmög- lichst Rechnung zu tragen. Zu Art. 6: Abs. 1: Der Anwendungsbereich stimmt nicht mit Art. 1.1.1. der Mus- tervorschriften überein und enthält eine abweichende Regelung. Der Anwendungsbereich sollte nicht weiter (aber auch nicht enger) gefasst sein als in den Mustervorschriften. Wir regen daher an, eine inhaltliche Übereinstimmung mit den Mustervorschriften sicherzustellen (z. B. Be- rücksichtigung des «Zwei-aus-Vier-Jahrestests» betreffend Umsatz- schwelle, Verweisung auf die massgebenden Spezialnormen in Art. 6 der Mustervorschriften, Definition des anzuwendenden Rechnungsle- gungsstandards usw.). Abs. 2: Es stellt sich die Frage, ob durch die gewählte Ausgestaltung und Formulierung von Abs. 2 sämtliche relevanten Sachverhaltskons- tellationen abgedeckt sind (z. B. Split-ownership-Strukturen). Zudem scheint Abs. 2 – insbesondere auch mit Blick auf Bst. b – eher schwer- fällig formuliert. Wir regen an, zu prüfen, ob Abs. 2 nicht einfacher for- muliert werden bzw. ob nicht mittels genereller Verweisung auf Art. 2.1– 2.3 der Mustervorschriften gearbeitet werden kann.

Abs. 3: Wir regen an, zu prüfen, ob auf den ausformulierten Terminus der UTPR (d. h. «Undertaxed Payments Rule») zu verzichten ist und nur die Abkürzung (d. h. UTPR) verwendet werden soll, da die OECD den ausformulierten Begriff nicht mehr verwendet. Zu Art. 8: Abs. 1: Die vorgeschlagene Lösung der Zurechnung der schweizeri- schen Ergänzungssteuer auf die einzelnen Geschäftseinheiten einer Unternehmensgruppe erscheint sachgerecht. Alternativ könnte jedoch auch ein Verteilschlüssel unter zusätzlicher Berücksichtigung der Über- gewinne verwendet werden. Die eigentliche Berechnungsmethodik ist nach dem Wortlaut ohne das konkrete Zahlenbeispiel, das auf Seiten 11 ff. des erläuternden Berichts dargestellt wird, allerdings schwer verständ- lich. Der Wortlaut dieser Bestimmung ist unpräzise und sollte verbes- sert werden. Es ist sicherzustellen, dass eine korrekte Zurechnung der schweize- rischen Ergänzungssteuer auf die einzelnen Geschäftseinheiten auch aus Sicht der Verrechnungssteuer anerkannt wird (kein Vorliegen einer geldwerten Leistung). Abs. 2: Wir beurteilen den vorgeschlagenen Verteilschlüssel als sinn- voll. Es ist sicherzustellen, dass die Zurechnung und Erhebung der Er- gänzungssteuern (UTPR), die sich auf Gewinne ausländischer Geschäfts- einheiten beziehen, auch aus Sicht der Verrechnungssteuer anerkannt werden und zu keinen Verrechnungssteuerfolgen führen (kein Vorliegen einer geldwerten Leistung). Abs. 3: Der vorgeschlagene Verteilschlüssel im interkantonalen Ver- hältnis ist – wie eingangs erwähnt – als einfache, pragmatische und prak- tikable Methode zu qualifizieren und wird von uns ausdrücklich begrüsst. Sollte von anderen Kantonen eine vertiefte Analyse gefordert werden, ob nicht eine verursachergerechtere Methode gewählt werden könnte, muss eine solche Methode für die betroffenen Unternehmen und die voll- ziehenden Steuerbehörden mit vergleichbarem Aufwand verbunden sein. Als ebenso wichtig einzustufen ist, wie bereits vorne ausgeführt, dass das Verteilmodell sowohl in Bezug auf die Inputgrössen, welche für die Berechnung der Verteilung herangezogen werden, als auch auf der Zeit- achse – soweit als möglich – vom Veranlagungsverfahren der direkten Bundessteuer und der Staats-/Gemeindesteuern unabhängig bleibt und die etablierten Verfahren und Prozesse respektiert bzw. nicht verändert.

Zu Art. 10: Es ist nicht nachvollziehbar, dass in der Bestimmung von einem Ab- zug die Rede ist. Wir regen an, zu prüfen, ob der nachfolgende Wortlaut nicht sachgerechter und klarer ist: «…bei der Berechnung des Maxi- malbetrages nicht berücksichtigt.»

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli