Anfrage Hanspeter Haug, Weiningen, betreffend Austritte aus Spitalträgerschaften, Beantwortung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 242/2011

Sitzung vom 30. November 2011

1438. Anfrage (Austritte aus Spitalträgerschaften) Kantonsrat Hanspeter Haug, Weinigen, hat am 12. September 2011 fol- gende Anfrage eingereicht: Ab 1. Januar 2012 tritt eine neue Spitalfinanzierung in Kraft. Damit endet auch die Verpflichtung der Gemeinden, einer Spitalträgerschaft anzugehören. Der Gemeinderat Regensdorf beantragt in diesem Zu- sammenhang der nächsten Gemeindeversammlung den Austritt aus dem Zweckverband Spital Limmattal zu schliessen. Im Furttal hat dies eine breite Diskussion ausgelöst und es ist nicht ausgeschlossen, dass, sollte die Gemeindeversammlung von Regensdorf diesem Antrag zu- stimmen, weitere Gemeinden folgen werden. Ich ersuche den Regierungsrat in diesem Zusammenhang um Beant- wortung folgender Fragen:

Erwägungen

1. Wer übernimmt die Führung und den Betrieb der öffentlichen Spi- täler, sollten sich die Gemeinden entschliessen, im stationären Be- reich ihre Trägerschaften aufzulösen?

2. Wer würde die medizinische Grundversorgung im stationären Bereich sicherstellen, sollte sich die Trägerschaft auflösen?

3. Würde eine fehlende Trägerschaft der Gemeinden sogar eine Spital- schliessung nach sich ziehen?

4. Bedeutet diese Neuordnung einen beabsichtigten Schritt in Richtung Privatisierung der öffentlichen Spitäler?

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Anfrage Hanspeter Haug, Weinigen, wird wie folgt beantwortet: Neue Spitalplanung- und -finanzierung; Übersicht Die Spitallandschaft der somatischen Akutversorgung im Kanton Zürich ist vielgestaltig: Von den Spitälern der Spitalliste 2012 sind fünf als Zweckverbände organisiert (Affoltern, Bülach, Limmattal, Männedorf und Uster), zwei sind selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalten des Kantons (USZ und KSW), einige sind Stiftungen (u. a.

Kinderspital Zürich, Schulthess-Klinik, Spital Zollikerberg, See-Spital [Standorte Horgen und Kilchberg]), Aktiengesellschaften (beispiels- weise das Spital Wetzikon – Rechtsumwandlung von einem Zweckver- band in eine Aktiengesellschaft auf den 31. Dezember 2008) oder Ver- eine (beispielsweise die Uniklinik Balgrist) und zwei gehören der Stadt Zürich (Stadtspitäler Triemli und Waid). Dieser Vielgestaltigkeit wegen ist es schwierig, Aussagen zu machen, die für alle Spitäler und alle Ge- meinden gleichermassen zutreffen. Mit dem Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz (SPFG, OS 66, 513 [LS 813.20]) passt der Kanton seine Gesetzgebung den Änderungen des eidgenössischen Rechts an (KVG-Revision vom 21. Dezember 2007). Hauptpunkte dieser Revision sind unter anderem die Umstellung auf leistungsbezogene Pauschalen (SwissDRG), die auch einen Investitions- kostenanteil enthalten (Wechsel von der Objektfinanzierung zur Sub- jektfinanzierung), und die Einbindung der Kantone in dieses Pauschal- vergütungssystem (vgl. dazu ausführlich Weisung SPFG, Vorlage 4763, A.1 und A.2). Mit dem SPFG wird im Kanton Zürich darüber hinaus aber auch die Verantwortung für die Sicherstellung der Spitalversorgung beim Kan- ton konzentriert (im Sinne des Modells 100:0; vgl. dazu ausführlich Wei- sung zum SPFG, Vorlage 4763, A.6 [ABl 2011, 291, S. 309]). Nach der bis Ende 2011 geltenden Regelung errichtet und betreibt der Kanton die- jenigen Spitäler, deren Einzugsgebiete sich über den ganzen Kanton oder grosse Teile davon erstrecken (überregionale Spitäler), während die Errichtung und der Betrieb anderer Spitäler Sache der Gemeinde ist (§ 39 Abs. 1 und Abs. 2 Anhang zum Gesundheitsgesetz, LS 810.1). Das SPFG verpflichtet zwar die Gemeinden neu nicht mehr dazu, Spi- täler zu betreiben, lässt es aber weiterhin zu, dass die Gemeinden (eben- so wie private Anbieter) Spitäler als Eigentümerinnen halten und als Betreiberinnen führen (§ 3 Abs. 2 SPFG). Aus der Versorgungsverant- wortung leitet sich jedoch keine Verpflichtung des Kantons zum Betrieb von Spitälern ab. Der Kanton nimmt seine Versorgungsverantwortung in erster Linie dadurch war, dass er die Spitallandschaft zweckmässig plant, über die Spitalliste sinnvoll umsetzt und über das SPFG mit- finanziert. Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass das SPFG sich nicht direkt auf die Trägerschaften der Spitäler auswirkt; es verhält sich diesbezüglich neutral. Das kantonale Recht verpflichtet zwar die Gemeinden nicht mehr dazu, ein Spital allein oder gemeinsam mit anderen zu betreiben. Eine solche Verpflichtung kann sich aber aus kommunalem Recht ergeben (Gemeindeordnung, interkommunaler Vertrag usw.). Haben sich bei-

spielsweise mehrere Gemeinden untereinander verpflichtet, gemein- sam ein Spital zu betreiben, so bleibt diese Verpflichtung unabhängig davon bestehen, ob das kantonale Recht die Versorgungsverantwor- tung den Gemeinden oder dem Kanton zuweist. Interesse der Gemeinden, weiterhin Spitäler zu betreiben Auch ohne rechtliche Verpflichtung gibt es gute Gründe, die für eine Beteiligung der Gemeinden am Betrieb von Spitälern sprechen: Die Grundversorgungsspitäler, die teils auf eine lange Geschichte zurück- blicken, sind in ihren Regionen gut verankert und stellen einen nicht zu unterschätzenden Wirtschaftsfaktor dar. Es dürfte im Interesse der Region, aber auch der einzelnen Gemeinden und ihrer Bevölkerung liegen, diese Beziehung weiterhin zu pflegen. Damit können sie sicher- stellen, dass sie Einfluss auf die Entwicklung des Spitals nehmen können (Strategie, Infrastruktur, Personalpolitik usw.). Nach heutigem Kenntnisstand ist zudem davon auszugehen, dass die Spitäler unter den neuen Verhältnissen (SPFG; SwissDRG) durchaus gewinnbringend betrieben werden können. Kündigung der Mitgliedschaft in einem Spitalzweckverband Die Anfrage bezieht sich in erster Linie auf die Situation derjenigen Spitäler, die als Zweckverbände organisiert sind. Die Statuten der Spitalzweckverbände gelten unter dem SPFG weiter, bis sie allenfalls von den Verbandsgemeinden durch eine Neuordnung abgelöst werden. Die geltenden Regelungen in den Zweckverbänden sehen (mit einer Ausnahme) eine Kündigungsfrist von zwei oder drei Jahren auf das Ende eines Kalenderjahres vor; beim Zweckverband Spital Männedorf beträgt die Kündigungsfrist fünf Jahre. Damit eine Gemeinde austreten könnte, müsste sie daher ihre Mitgliedschaft kündigen, wäre jedoch bis Ablauf der Kündigungsfrist weiterhin Mitglied im Zweckverband. Der Beschluss wäre durch dasjenige Gemeindeorgan zu fassen, das auch über eine Statutenrevision zu beschliessen hätte. Im Regelfall sind dies die Stimmberechtigen in der Gemeindeversammlung (in einigen Städten: die Stimmberechtigen an der Urne) oder die Gemeindepar- lamente. Die Statuten der Spitalzweckverbände sehen vor, dass austretende Gemeinden keinen Anspruch auf Entschädigungen irgendwelcher Art haben und dass bereits eingegangene Verpflichtungen durch den Aus- tritt nicht berührt werden. Unter dem geltenden Recht dürfte daher ein Austritt aus einem Zweckverband für die austretende Gemeinde finan- ziell nachteilig sein, und der Wert der Mitgliedschaft für die verbleiben- den Gemeinden dürfte sich erhöhen. Da das SPFG an den Rechtsbezie- hungen zwischen den Gemeinden des Zweckverbandes nichts ändert

bzw. die Statuten der Zweckverbände davon unberührt sind und weiter gelten, ist davon auszugehen, dass eine Kündigung auch unter dem SPFG zur Folge hätte, dass eine austretende Gemeinde keine Ansprü- che geltend machen kann. Umwandlung der Investitionen der Gemeinden nach SPFG: Eigenkapital oder Fremdkapital Mit gemeinsamem Schreiben vom 10. November 2011 der Direktion der Justiz und des Innern und der Gesundheitsdirektion wurden die Spitalzweckverbände und deren Verbandsgemeinden darauf hinge- wiesen, dass die Spitalzweckverbände mit Inkrafttreten des SPFG zur eigenen Haushaltsführung ermächtigt sind (neuer § 131 a Gemeindege- setz [LS 131.1]). Die Verbandsgemeinden können daher, wenn sie diese Möglichkeit für ihren Zweckverband einführen, die ermittelten Rest- buchwerte ihrer bisherigen Investitionen ganz oder teilweise in ein Dar- lehen an den Zweckverband (§ 30 Abs. 1 lit. a SPFG) oder aber in eine unverzinsliche Beteiligung am Eigenkapital des Zweckverbandes um- wandeln (§ 30 Abs. 2 SPFG). Damit haben die Verbandsgemeinden die Möglichkeit, als Trägerschaft ihren Spitalbetrieb hinreichend zu kapita- lisieren und so dessen Kreditmarktfähigkeit für künftige Investitions- vorhaben zu verbessern. Zu Fragen 1–3: Der Austritt einzelner Gemeinden führt nicht dazu, dass sich ein Spi- talzweckverband auflösen muss. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Trägerschaften bestehen bleiben. Beschlösse jedoch ein Zweckver- band, sich aufzulösen, führte dies dazu, dass er einen Käufer für das Spital finden müsste. Gelänge dies nicht, wäre das Spital zu liquidieren. Der Kanton wäre nicht verpflichtet, das Spital zu übernehmen. Nur dann, wenn die Schliessung einen Versorgungsnotstand zur Folge hätte, könnte der Kanton Massnahmen nach § 20 SPFG ergreifen. Bei einer Schliessung müssten die Leistungsaufträge des liquidierten Spitals an andere Spitäler vergeben werden (bestehende oder neue Bewerber). Zu Frage 4: Es ist nicht von einer Neuordnung der Spitallandschaft auszugehen. Das SPFG hat nicht zum Ziel, öffentlich-rechtliche Spitäler zu priva- tisieren. Richtig ist, dass sich alle Spitäler, auch die Zweckverbands- spitäler, dem (vom KVG und dem SPFG beabsichtigten) Wettbewerb zwischen den Spitälern stellen müssen. Investitionen müssen von den Spitälern über die in den Fallpauschalen enthaltenen Investitionsantei- le finanziert werden. Dies führt dazu, dass die Spitalträger darauf ach- ten müssen, dass das Spital zumindest kostendeckend wirtschaftet und dass Investitionen (lediglich) in dem Umfang getätigt werden, der für

den Betrieb erforderlich ist und der mit den in den Fallpauschalen ent- haltenen Investitionskostenanteilen finanziert werden kann. Der unter- nehmerische Gesichtspunkt gewinnt daher an Bedeutung. Es ist Sache der betroffenen Gemeinden zu entscheiden, ob die Rechtsform eines Zweckverbandes für sie nach wie vor richtig ist, oder ob eine Umwand- lung in eine andere Rechtsform angezeigt wäre. Das SPFG verhält sich dazu neutral.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates sowie an die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi