Anfrage Daniel Frei, Niederhasli, René Isler, Winterthur, und Daniel Schwab, Zürich, betreffend Schaffung einer Einheits- oder Teil-Einheitspolizei im Kanton Zürich, Beantwortung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 336/2015

Sitzung vom 16. März 2016

211. Anfrage (Schaffung einer Einheits- oder Teil-Einheitspolizei im Kanton Zürich) Die Kantonsräte Daniel Frei, Niederhasli, René Isler, Winterthur, und Daniel Schwab, Zürich, haben am 14. Dezember 2015 folgende Anfrage eingereicht: Im Kanton Zürich sind nebst der Kantonspolizei zahlreiche kommu- nale Polizeiorganisationen tätig, von der grossen Stadtpolizei Zürich bis zur kleinen Gemeindepolizei. Die jeweiligen Kompetenzen und Zustän- digkeiten sind im Polizeiorganisationsgesetz geregelt. In den vergange- nen Jahren wurde die Zusammenarbeit zwischen diesen verschiedenen Polizeiorganisationen gezielt ausgebaut: Bei der Aus- und Weiterbildung, bei der Infrastruktur, bei der Kommunikation und bei Einsätzen. Es stellt sich daher die Frage, ob anstelle zahlreicher separater Organisationsstruk- turen im Sinne einer Synergienutzung nicht eine gemeinsame Polizei unter dem Dach der Kantonspolizei gebildet werden müsste. Denkbar wäre eine Einheitspolizei für den gesamten Kanton, denkbar wäre ebenso eine Teil-Einheitspolizei mit Ausklammerung der grossen Städte Zürich und Winterthur, die über grosse Korps verfügen. Im Jahr 2001 lehnte das Stimmvolk die Schaffung einer kantonalen Einheitspolizei ab. Seither sind etliche Jahre vergangen, in denen sich die Polizeilandschaft sowie die sicherheitspolitische Lage stark verändert haben. Insbesondere in den Ge- meinden ist der Bedarf nach polizeilicher Präsenz gestiegen, wodurch verschiedene kommunale Polizeiorganisationen ausgebaut oder neu ge- gründet worden sind. Vor diesem Hintergrund ersuchen wir den Regierungsrat um Beant- wortung folgender Fragen:

Erwägungen

1. Wie stellt sich der Regierungsrat zur Schaffung einer Einheitspolizei für den ganzen Kanton Zürich?

2. Wie stellt sich der Regierungsrat zur Schaffung einer Teil-Einheits- polizei – ohne die Städte Zürich und Winterthur? – ohne die Stadt Zürich?

3. Welche Vor- und Nachteile sieht der Regierungsrat bei der Schaffung einer Einheits- oder einer Teil-Einheitspolizei?

4. Könnten bei der Schaffung einer Einheits- oder einer Teil-Einheits- polizei alle kommunalen Polizistinnen und Polizisten übernommen bzw. in die Kantonspolizei integriert werden?

5. Was würde der Regierungsrat bei der allfälligen Schaffung einer Ein- heits- oder Teil-Einheitspolizei unternehmen, damit die teils heute noch vorhandenen, grossen Ausbildungs- und Aufgabenunterschiede zwi- schen den verschiedensten Polizeikorps verringert oder gar aufgeho- ben werden könnten?

6. Welche Alternativen sieht der Regierungsrat zur Schaffung einer Ein- heits- oder Teil-Einheitspolizei, um eine optimale enge Zusammenar- beit und die Nutzung von Synergien zu ermöglichen?

7. Wie schätzt der Regierungsrat die finanziellen Auswirkungen in Bezug auf die Schaffung einer Einheitspolizei oder einer Teil-Einheitspolizei ein?

Dispositiv

Auf Antrag der Sicherheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Anfrage Daniel Frei, Niederhasli, René Isler, Winterthur, und Daniel Schwab, Zürich, wird wie folgt beantwortet: In der Schweiz werden die Polizeihoheit und damit auch die Kompe- tenz für die Polizeiorganisation grundsätzlich den Kantonen zugeordnet. Die gegenwärtige schweizerische Polizeilandschaft stellt sich äusserst viel- fältig dar. Die in den einzelnen Kantonen bestehende Polizeiorganisation ist historisch gewachsen und wird von verschiedenen Faktoren wie Ge- schichte, Topografie oder politische Struktur geprägt. Traditionsgemäss ist in kleinen Kantonen häufig nur eine einzige Polizei im Einsatz. Dem- gegenüber sind bei Kantonen, die über urbane Zentren verfügen, oftmals zweistufige Organisationsformen mit einer Kantonspolizei und daneben Gemeinde- und/oder Stadtpolizeien anzutreffen. In den vergangenen Jah- ren haben mehrere Kantone ihre Polizeiorganisation insofern geändert, als sie zu einer sogenannten Einheitspolizei übergegangen sind. Im Kan- ton Bern beispielsweise wurde unter anderem die Stadtpolizei Bern weit- gehend organisatorisch unverändert als neue Stadt-Einheit in die Kan- tonspolizei («Police Bern») integriert. Der Begriff «Einheitspolizei» ist allerdings wenig aussagekräftig, da die von diesem erfassten Polizeimo- delle untereinander erhebliche Unterschiede aufweisen. Allgemein wird unter «Einheitspolizei» eine Organisationsform verstanden, die eine über- wiegende oder vollständige Zentralisierung von polizeilichen Aufgaben und Organisationsstrukturen auf kantonaler Ebene zulasten entsprechen-

der Strukturen auf kommunaler oder regionaler Ebene vorsieht (vgl. dazu Jan Scheffler, Einheitspolizei: Wegweisendes Modell oder falscher Re- formeifer?, in Sicherheit & Recht 2/2012, S. 87 ff.). In mehreren Kantonen wurde aber auch bewusst an einem zweistufigen Modell mit eigenen Ge- meindepolizeien festgehalten und die Bildung einer Einheitspolizei aus- drücklich abgelehnt. So haben auch die Zürcher Stimmberechtigten 2001 die Volksinitiative «Für eine einheitliche Polizei im Kanton Zürich» mit einem Nein-Stimmen-Anteil von 64,8% abgelehnt. Ferner gibt es auch Kantone, die bei der Polizeiorganisation eine «Zwischenlösung» getroffen haben. Im Kanton Schaffhausen beispielsweise besteht trotz Einheits- polizei neben der Kantonspolizei eine Verwaltungspolizei Schaffhausen (seit 1. Januar 2016 neu: Stadtpolizei Schaffhausen) sowie eine selbststän- dige Stadtpolizei Stein am Rhein. Insgesamt ist festzuhalten, dass sich bei der Polizeiorganisation in den Kantonen kein einheitliches Modell durchgesetzt hat. Jede der in der Pra- xis anzutreffenden Organisationsformen verfügt über Vor- und Nachteile; eine überragende bzw. eine einzig richtige Lösung lässt sich nicht ausma- chen. Soweit der Wille zur konstruktiven Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Ebenen besteht, erweisen sich alle Modelle als praktika- bel, wobei als Grundsatz immerhin gelten dürfte, dass sich Doppelspurig- keiten am ehesten vermeiden lassen, wenn Spezialaufgaben zentral erfüllt werden. Bei der Wahl der Polizeiorganisation handelt es sich somit in ers- ter Linie um einen politischen Entscheid der betroffenen Gemeinwesen. Zu Fragen 1 und 2: Die heutige Struktur des Polizeiwesens im Kanton Zürich ist durch das Nebeneinander von Kantonspolizei einerseits und den verschiedenen Stadt- und Gemeindepolizeien anderseits gekennzeichnet. Die konkrete Aufgabenteilung zwischen den verschiedenen Polizeikorps wird dabei im Polizeiorganisationsgesetz vom 29. November 2004 (POG; LS 551.1) genau festgelegt. Neben den Städten Zürich und Winterthur (je mit eige- ner Stadtpolizei) verfügen im Kanton Zürich weitere 65 Gemeinden über eine eigene Kommunalpolizei oder werden von einer solchen betreut. Da- mit sind rund 80% der Einwohnerinnen und Einwohner des Kantons in einer Gemeinde mit einer kommunalen Polizei ansässig. Die Kantons- polizei ist verpflichtet, die kommunalen Polizeien bei deren Aufgabener- füllung zu unterstützen (vgl. § 24 POG). Bei Gemeinden, die über keine eigene kommunale Polizei verfügen oder die ihre polizeilichen Aufgaben nicht umfassend wahrnehmen, erfüllt an deren Stelle die Kantonspolizei die kommunalen polizeilichen Auf- gaben (vgl. § 3 Abs. 2 POG). In diesem Fall ist der Kantonspolizei eine – allerdings sehr bescheidene – pauschale Entschädigung zu entrichten, die

nach den in der Verordnung über die Entschädigung für gemeindepoli- zeiliche Aufgaben vom 6. Juli 2005 (LS 551.102) festgelegten Grundsätzen berechnet wird. Der Aufwand der Kantonspolizei für die Erfüllung dieser Aufgabe steht in einem derartigen Missverhältnis zu den Entschädigungs- pauschalen, dass sich eine Überprüfung und Anpassung aufdrängt. Die Zentralisierung von polizeilichen Aufgaben und Strukturen auf kantonaler Ebene – unabhängig davon, ob diese umfassend oder unter Ausklammerung der Städte Winterthur und Zürich bzw. der Stadt Zürich stattfände – würde eine Änderung des Polizeiorganisationsgesetzes er- fordern. Die Schaffung einer «Teil-Einheitspolizei» wäre dabei nicht von vornherein ausgeschlossen, da die Stadtpolizeien von Zürich und Win- terthur im Vergleich zu anderen Schweizer Korps eine Grösse aufweisen, die einen selbstständigen Weiterbestand in jedem Fall zulassen würde. Im Kanton Zürich haben die zahlreichen Gemeinde- und Stadtpoli- zeien Tradition und sind in der Bevölkerung verankert. Die Zusammen- arbeit zwischen der Kantonspolizei Zürich und den kommunalen Poli- zeikorps ist langjährig eingespielt und funktioniert in den bestehenden gewachsenen Strukturen gut. Dies belegt nicht zuletzt der Umstand, dass die Kriminalität im Kanton Zürich in den letzten Jahren abgenommen hat und sich derzeit auf dem tiefsten Stand seit 30 Jahren befindet. Die öffent- liche Sicherheit und Ordnung im Kanton Zürich werden heute zweifel- los auf hohem Niveau sichergestellt. Der Regierungsrat ist der Ansicht, dass eine Änderung der kantona- len Polizeiarchitektur in erster Linie von den davon betroffenen Städten und Gemeinden ausgehen müsste. In den vergangenen Jahren haben sich allerdings mehrere politische Behörden im Kanton Zürich klar gegen eine kantonale Einheitspolizei ausgesprochen. So haben sowohl der Stadt- rat von Zürich am 14. September 2011 (Beantwortung der Anfrage GR Nr. 2011/162, Th. Marthaler, betreffend Schaffung einer Einheitspolizei im Kanton Zürich) als auch der Stadtrat Winterthur am 10. Juni 2015 (Be- antwortung der Interpellation GGR-Nr. 2014/115, Ch. Baumann, betref- fend Auswirkungen einer Überführung der Stadt- in die Kantonspolizei oder von Teilbereichen davon) eine Neuorganisation der Polizeistruktu- ren und damit die Integration der jeweiligen Stadtpolizei in die Kantons- polizei Zürich ausdrücklich abgelehnt. Zum gleichen Schluss kam zudem der Gemeinderat der Stadt Dietikon, der den Vorschlag, eine Behörden- initiative zwecks Einführung einer kantonalen Einheitspolizei einzurei- chen, am 28. August 2008 verwarf.

Zu Frage 3: Die Vor- und Nachteile, die sich aus einer Zentralisierung der Polizei- organisation auf kantonaler Ebene ergeben würden, hängen stark von der konkreten Ausgestaltung der gewählten Organisationsform ab. Allgemein- gültige Aussagen können dazu kaum gemacht werden. Die Bewältigung der polizeilichen Aufgaben durch ein einziges kantonales Polizeikorps ver- einfacht zweifellos die interne Zusammenarbeit, da dadurch Schnittstel- len zwischen den einzelnen polizeilichen Akteuren vermindert werden können. Weitere positive Effekte, die im Allgemeinen beim Wechsel zu einer «Einheitspolizei» erwartet werden, sind vor allem eine klarere und einfachere Kompetenzordnung sowie eine Verringerung von möglichen Doppelspurigkeiten. Allerdings wäre es illusorisch anzunehmen, dass mit der Einführung eines «Einheitspolizei»-Modells die Schnittstellenproblematik gänzlich wegfallen würde. Je nach konkreter Ausprägung des Organisationsmo- dells können sich nämlich andere Schnittstellen und teilweise sogar schwie- rige Kompetenzabgrenzungen ergeben. Insbesondere besteht auch eine neue Schnittstelle zu den verwaltungspolizeilichen Aufgaben, die in der Regel bei den Gemeinden verbleiben (z. B. Markt- und Gewerbepoli- zei). Schwierigkeiten bei einem «Einheitspolizei»-Modell liegen zudem bei der politischen Steuerung durch die Behörden. Während die politi- sche Verantwortung für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf dem Gemeindegebiet weiterhin den Gemeinden obliegt, stehen ihnen im We- sentlichen keine eigenen Mittel mehr zur Verfügung, um diese Aufgabe zu erfüllen. Eine Vereinheitlichung der Polizeistrukturen hätte zur Folge, dass die Möglichkeiten der Gemeinden zur strategischen Einflussnahme auf die operative Polizeiarbeit eingeschränkt würden, beispielsweise bei der Festlegung von Schwerpunkten bei der Patrouillentätigkeit auf ihrem Gemeindegebiet. Besonders augenfällig zeigt sich diese Problematik im Zusammenhang mit bewilligungspflichtigen Veranstaltungen und politi- schen Kundgebungen. Auf der einen Seite würde es weiterhin der be- troffenen Gemeinde zustehen, über die Erteilung der erforderlichen Be- willigung und deren Rahmenbedingungen zu befinden. Auf der anderen Seite würde es neu in die Zuständigkeit der Kantonspolizei fallen, den von der Gemeinde getroffenen Entscheid operativ umzusetzen und dabei sowohl Einsatztaktik als auch Umfang der zur Verfügung gestellten Ein- satzkräfte festzulegen. Eine vollständige oder teilweise Kantonalisierung der Polizeiorganisation brächte es somit mit sich, dass politische Verant- wortlichkeiten und operative Zuständigkeiten auf dem Gemeindegebiet auseinanderklaffen können. In der Praxis haben denn auch die Kantone mit vereinheitlichten Polizeistrukturen unterschiedliche Lösungsansätze entwickelt, um die kantonale und kommunale politische Steuerung bes- ser zu koordinieren.

Zu Fragen 4 und 5: Da bei der Schaffung einer «Einheitspolizei» oder «Teil-Einheitspoli- zei» die bisherigen gemeindepolizeilichen Aufgaben ganz oder zumindest teilweise auf die Kantonspolizei übergingen, würde bei dieser der Bedarf an personellen Mitteln deutlich ansteigen, weshalb sie auf bisheriges Per- sonal der Kommunalpolizeien angewiesen wäre. Gemäss geltender Rechts- lage ist die Übernahme von Polizistinnen und Polizisten der kommuna- len Polizeien durch die Kantonspolizei grundsätzlich möglich. § 12 Abs. 1 der Kantonspolizeiverordnung vom 28. April 1999 (KapoV; LS 551.11) bestimmt unter anderem, dass genügend ausgebildete aktive Angehörige anderer Polizeikorps in das Korps der Kantonspolizei aufgenommen werden können, sofern sie die Aufnahmebedingungen erfüllen. Was die erforderliche Ausbildung anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass die An- gehörigen der kommunalen Polizeikorps aufgrund der schweizweiten Harmonisierung der Polizeiausbildung bereits heute eine Polizeischule durchlaufen sowie die eidgenössische Berufsprüfung bestanden haben müssen, um den geschützten Berufstitel «Polizist/Polizistin» tragen zu dür- fen. Abhängig davon, welche Laufbahnmöglichkeiten den Polizistinnen und Polizisten, die aus den kommunalen Korps stammen, offenstehen sol- len, müsste allenfalls die erfolgreiche Absolvierung einer Zusatzausbildung verlangt werden. Dies wäre jeweils im Einzelfall zu prüfen. Zu Frage 6: Eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kantonspolizei und den kom- munalen Polizeien findet bereits heute in der Praxis statt. Das Polizei- organisationsgesetz schreibt denn auch ausdrücklich vor, dass die Kan- tonspolizei die Koordinationsbestrebungen der Gemeinden im Rekru- tierungs-, Ausbildungs- und Beschaffungswesen unterstützt (§ 26 Abs. 1 POG). Die Kooperation und der Austausch zwischen den verschiedenen Zürcher Polizeikorps wurden in den vergangenen Jahren laufend inten- siviert. In zahlreichen Tätigkeitsfeldern werden heute Synergien genutzt. Dies zeigt sich beispielsweise bei der gemeinsamen Beschaffung von Aus- rüstungsmaterial, Uniformen und Logistik, der Verwendung gemeinsamer Einsatzmittel (z. B. polizeiliches Rapportierungssystem POLIS, Funknetz Polycom) oder der Durchführung von Einsatztrainings der Kantonspoli- zei unter Teilnahme von Angehörigen der Kommunalpolizeien (z. B. Aus- bildung im Bereich der Amok-Bewältigung). Teilweise werden Polizei- posten der Kantonspolizei und der Gemeindepolizeien örtlich in gleichen Gebäulichkeiten untergebracht oder sogar örtlich zu einer einzigen Dienst- stelle zusammengelegt.

In den letzten Jahren konnten zudem bedeutende Fortschritte in Be- zug auf die institutionalisierte Zusammenarbeit erzielt werden. Insbeson- dere wurden die bisherigen Polizeischulen der Kantonspolizei Zürich und der Stadtpolizei Zürich zusammengeführt. Seit dem 1. April 2012 erfolgt die Grundausbildung der angehenden Polizistinnen und Polizisten im Kan- ton Zürich in der Zürcher Polizeischule (ZHPS), die gemeinsam von der Kantonspolizei und der Stadtpolizei Zürich betrieben wird (§ 26a POG). Eine weitere, als gelungen zu bezeichnende Zusammenlegung fand im Bereich der Forensik statt. Im März 2010 wurde das Forensische Institut Zürich (FOR) gebildet, das die Kriminaltechnische Abteilung der Kan- tonspolizei Zürich und den Wissenschaftlichen Dienst der Stadtpolizei Zürich vereinte. Weiteres Beispiel für eine erfolgreiche korpsübergrei- fende Zusammenarbeit stellt das Ende 2013 neu geschaffene Kompetenz- zentrum «Cybercrime» dar. In enger Zusammenarbeit zwischen Mitarbei- tenden der Staatsanwaltschaften, der Kantonspolizei Zürich und der Stadt- polizei Zürich wird dort koordiniert gegen die Internet- und Computer- kriminalität vorgegangen. Nach Ansicht des Regierungsrates hat sich der bisherige Weg einer intensiven und partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der Kan- tonspolizei und den kommunalen Polizeien als praxistauglich erwiesen und bewährt. Der Regierungsrat ist selbstverständlich offen für Optimie- rungen der bisherigen Organisationsstrukturen und für weitergehende und vertiefte Kooperationsformen, um zusätzliche Synergiepotenziale ausschöpfen zu können. Der Anstoss für die Schaffung einer wie immer gearteten «Einheitspolizei» müsste jedoch von den betroffenen Städten und Gemeinden ausgehen. Zu Frage 7: Die finanziellen Auswirkungen, die mit einem «Einheitspolizei»-Mo- dell verbunden wären, hängen von der konkreten Ausgestaltung des ge- wählten Organisationsmodells ab. Ohne dieses zu kennen, lassen sich die zu erwartenden Kosten nicht quantifizieren. Ob die Einführung einer «Einheitspolizei» längerfristig zu einer Kostenersparnis insbesondere bei den Gemeinden führt, ist zumindest fraglich (vgl. Scheffler, a. a. O., S. 98). Die Entwicklung der Sicherheitskosten insgesamt wird weit mehr von anderen Faktoren bestimmt als von der Wahl des Polizeiorganisationsmo- dells. Sicher wäre, dass der Übergang von einem zweistufigen zu einem zentralisierten Modell ein langjähriges Projekt erfordern würde, bei dem mit erheblichen Projekt- und Startkosten zu rechnen wäre. Zum Ver- gleich: Im Kanton Bern fiel im Zusammenhang mit der Integration der

Polizeikorps der Gemeinden in die Kantonspolizei ein erheblicher zwei- stelliger Millionenbetrag an. Bei der Schaffung einer Zürcher «Einheits- polizei» wäre zudem die Kostenverteilung zwischen Kanton und Gemein- den noch offen.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates sowie an die Sicherheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi