Langfristig strategische Flächensicherung für Kernaufgaben, Auftrag, Stellenplan

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 1. März 2023

243. Immobilienamt, strategische Flächensicherung für Kernaufgaben (Auftrag und Stellenplan)

Erwägungen

A. Ausgangslage Der Kanton Zürich nimmt zur Erhaltung und Entwicklung der Lebens- qualität seiner Einwohnerinnen und Einwohner vielfältigste Aufgaben in allen öffentlichen Bereichen wahr. Zur Ausführung dieser Aufgaben hält er eines der grössten Immobilienportfolios der öffentlichen Hand in der Schweiz. Für dessen Entwicklung hat der Regierungsrat 2017 die Immobilienstrategie des Kantons Zürich über 20 bis 30 Jahre beschlossen (IMS, RRB Nr. 901/2017). Die Nutzung für kantonale Aufgaben ist der massgebliche Treiber der Entwicklung des kantonalen Immobilienport- folios. Die Liegenschaften sollen nutzungsgerecht, zweckmässig und zeit- gerecht zur Verfügung stehen. Gemäss § 40a Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwal- tung (LS 172.1) ist es Aufgabe der Baudirektion, dafür zu sorgen, dass die kantonale Verwaltung und die öffentlich-rechtlichen Anstalten angemes- sen mit Immobilien versorgt werden. Gemäss Immobilienstrategie soll der Kanton die zur Erfüllung der Kernaufgaben notwendigen Immobi- lien zwecks langfristiger Wirtschaftlichkeit und Handlungsfähigkeit grund- sätzlich im Eigentum halten – namentlich für langfristige, spezifische und somit wenig marktübliche Nutzungen (vgl. IMS, Handlungsfeld Be- reitstellung «Eigentum vor Miete»). Die Prognosen gehen davon aus, dass im Kanton Zürich bis 2050 2 Mio. Menschen leben werden. Dieses Wachstum führt zu steigendem Raumbedarf für kantonale Aufgaben. Besonders im Bildungsbereich wer- den in den nächsten 30 Jahren rund 6000 zusätzliche Schülerinnen und Schüler an den Mittelschulen und 2% mehr Studierende an Fachhoch- schulen und Universität erwartet. Ebenso wachsen kantonale Aufgaben- bereiche wie Bezirksverwaltungen, die Sicherheit, die Gesundheit oder die Justiz. Die Mobilität wird gemäss allen Prognosen ebenfalls weiter zunehmen, wofür trotz beabsichtigter kurzer Wege die erforderliche Ver- kehrsinfrastruktur auszubauen sein wird. Damit der Kanton seine öffentlichen Aufgaben auch für die kom- mende Generation wahrnehmen und die dazu notwendige Infrastruktur dannzumal zur Verfügung stellen kann, muss er heute handeln.

B. Herausforderungen und Rahmenbedingungen Das Bereitstellen der benötigten Infrastruktur ist herausfordernd, res- sourcenintensiv und zunehmend dringlich. Der Kanton verfügt für zu- sätzlich zu errichtende Kantonsschulen oder die Entwicklung der Hoch- schulstandorte oft nicht über geeignete Standorte. Bestehende Grund- stücke zur Bedarfsdeckung kantonaler Aufgaben sind bereits weitgehend genutzt. Zum Erwerb zusätzlicher Liegenschaften ohne konkrete Nut- zungsabsicht besteht weder ein Auftrag, noch sind die dazu benötigten (personellen) Mittel vorhanden. Der Kanton kann in diesem Bereich nicht hoheitlich handeln. Er muss Erwerbungen im Wettbewerb mit Privaten auf dem Immobilienmarkt tätigen. Gerade bei Projekten im Bildungs- bereich kommen aufgrund der erforderlichen Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr nur gut erschlossene, meist bahnhofsnahe Grund- stücke in Frage. Aus diesen Gründen sieht sich der Kanton heute entgegen seiner Strategie immer öfter gezwungen, teure, aufwendige oder nur kurz- fristige Raumlösungen für den bestehenden und wachsenden Bedarf der Kernaufgaben einzugehen. Dies führt dazu, dass mittlerweile ein Drit- tel des kantonalen Raumbedarfs von Dritten angemietet ist, was weder strategisch noch wirtschaftlich sinnvoll ist. Kantonale Raumentwicklungsstrategie und Richtplan Gemäss der langfristigen Raumentwicklungsstrategie des Kantons und dem am 18. März 2014 vom Kantonsrat festgesetzten Richtplan soll sich das Bevölkerungswachstum zu 80% auf die urbanen Handlungsräume konzentrieren. Die vier Stadtlandschaften Zürich, Winterthur, Glattal und Limmattal sind von einer überdurchschnittlichen Nutzungsdichte und einer hohen Entwicklungsdynamik geprägt. Auch in urbanen Wohn- landschaften, beispielsweise an den Ufern des Zürichsees, in Teilen des Zürcher Oberlandes sowie im direkten Umfeld von Gemeinden mit regio- nalen Zentrumsfunktionen wie Uster, Wetzikon, Regensdorf, Bülach und Affoltern am Albis trifft dies vermehrt zu. In diesen Fokusgebieten ver- fügt der Kanton zurzeit nicht über ausreichend Liegenschaften, die sich für künftige kantonale Kernaufgaben eignen. Der Kanton muss in diesen Gebieten Flächen sichern – auch ohne den konkreten Bedarf näher zu kennen. Wenn der konkrete Raumbedarf von den Nutzerdirektionen der- einst angemeldet wird, ist ein Erwerb von Liegenschaften innert nütz- licher Frist nahezu unmöglich oder sehr schwierig und risikobehaftet. In der Regel ist zum entsprechenden Zeitpunkt kein geeignetes Objekt auf dem Markt verfügbar oder es müsste aufgrund der zeitlichen Dring- lichkeit ein überhöhter Preis bezahlt werden, was mit dem Gebot der wirtschaftlichen Verwendung der finanziellen Mittel nicht vereinbar ist. Mittels frühzeitig gesicherter Grundstücke hätte der Kanton Handlungs- optionen und könnte wirtschaftlicher handeln.

Portfoliostrategie für Liegenschaften des allgemeinen Finanz- vermögens Mit Beschluss Nr. 175/2022 beauftragte der Regierungsrat das Immo- bilienamt, die Portfoliostrategie für Liegenschaften des allgemeinen Finanzvermögens umzusetzen. In den Fokusgebieten befinden sich zur- zeit nicht ausreichend für künftige kantonale Kernaufgaben geeignete Liegenschaften – viele liegen in dezentralen Gebieten und ausserhalb der Bauzone. Bis anhin wurde ein Erwerb im Regelfall erst in Betracht ge- zogen, wenn sich ein konkreter Bedarf abschätzen liess. Die festgelegte Portfoliostrategie für die Liegenschaften des allgemeinen Finanzver- mögens sieht vor, dass strategische vorsorgliche Landkäufe in den Fokus- gebieten getätigt werden können, um die kantonale Aufgabenerfüllung zu gewährleisten. Zur Bildung von strategischen Reserven und Gewährleistung künfti- ger Handlungsmöglichkeiten sollen vorsorgliche Landkäufe neu auch ohne konkrete Nutzungsabsicht – wohl aber entlang bestimmter Kriterien – geprüft und getätigt werden. Dazu gehört auch das Halten von Tausch- objekten.

C. Strategische Flächensicherung Für die strategische Flächenentwicklung verfolgt das Immobilienamt drei Stossrichtungen. In erster Linie soll das Potenzial von Immobilien im Bestand durch Verdichtung, Umnutzung, Aufstockung, Erweiterung eines Gebäudes oder eines Ersatzneubaus systematisch besser genutzt werden. Ergänzend dazu wird versucht, Liegenschaften, die an kanto- nale Flächen angrenzen, zu sichern. Als dritte Option soll die strategische Flächensicherung verstärkt werden. Die Auslotung und Nutzung des vorhandenen Potenzials, die Ermitt- lung geeigneter, angrenzender oder neuer Standorte sowie die anschlies- sende Sicherung der Flächen durch Kauf, Tausch oder auf andere Weise sowie die Entwicklung der Flächen (Planungsrecht schaffen, Projektent- wicklung) für die künftige Nutzung sind aufwendig. Die Arbeiten können sich je nach Standort über mehrere Jahre erstrecken, da verschiedene Faktoren zu berücksichtigen sind. So spielt beispielsweise die Nähe zum öffentlichen Verkehr (Makrolage) oder die umgebende Infrastruktur, welche Synergien mit bestehenden öffentlichen Nutzungen ermöglichen (Mikrolage), eine zentrale Rolle. Allein dieser Aspekt schränkt das An- gebot potenzieller Flächen bereits ein. Wie die Erfahrung aus verschiede- nen Gebietsplanungen der vergangenen Jahre zeigt, sind mehrjährige Vorarbeiten zu leisten und Verhandlungen zu führen, bis Liegenschaften durch den Kanton ins Finanzvermögen erworben werden können. Dazu gehört die sorgfältige Prüfung (Altlasten, Gebäudesubstanzen, Zonie-

rung, aktuelle und potenzielle Nutzung, bestehende Mietverträge) mög- licher Liegenschaften, damit der Wert und der Kaufpreis ermittelt werden kann. Im Anschluss stehen die Vertragsverhandlungen, die Beurkundung eines Landkauf- oder Baurechtsvertrages sowie der Beschluss durch die kompetenzberechtigte Stelle an. Dabei besteht keine Erfolgsgarantie, dass ein angestrebter Immobilienkauf auch zustande kommt. Nach dem vorsorglichen Erwerb einer Immobilie ins allgemeine Fi- nanzvermögen ist diese im Hinblick auf den Bedarf für künftige kanto- nale Aufgaben zu entwickeln. Eine neue Nutzung muss zudem stets unter dem Aspekt des haushälterischen Umgangs mit der knappen Ressource Boden erfolgen. Die festgesetzte maximale Ausnutzungsfläche soll mög- lichst ausgeschöpft werden. Kann eine Immobilie nach dem Erwerb nicht sofort einer kantonalen Nutzung zugeführt werden, soll sie sinnvoll und möglichst wirtschaftlich zwischengenutzt oder im bestehenden Zustand weiterbetrieben werden.

D. Finanzielles, Stellenplan Für die Ermittlung neuer Standorte wird das Immobilienamt beauf- tragt, vermehrt aktiv auf Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer zuzugehen, aktuelle Vermarktungsangebote zu prüfen und strategische Flächen zu sichern. Bereits heute nehmen die Bereiche Portfoliomanage- ment und Grundstückgeschäfte des Immobilienamts Aufgaben wie bei- spielsweise die Standortevaluationen, die Initiierung und Begleitung von Arealentwicklungen, die Planung von Instandsetzungsprojekten sowie Erwerbungen, Verkäufe und Abgaben im Baurecht für Liegenschaften des allgemeinen Finanzvermögens wahr. Dies erfolgt jedoch ressourcen- bedingt immer nur reaktiv und spezifisch statt aktiv, systematisch und regelmässig. Damit der Kanton im umkämpften Immobilienmarkt wirkliche Er- folgsaussichten hinsichtlich strategischer Grundstückskäufe hat und be- züglich der zeitgerechten Bedienung künftiger Flächenbedarfe zur öffent- lichen Aufgabenerfüllung handlungsfähig bleibt, sind mehr personelle Mittel für Flächensuche, Kaufverhandlungen und Arealentwicklungen erforderlich als bisher. Eine Priorisierung vorhandener Mittel im Immo- bilienamt ist aufgrund des anhaltenden Aufgabenwachstums nicht mög- lich. Würde eine solche vorgenommen, müssten vorhandene Mittel zulas- ten anderer Aufgaben eingesetzt werden. Die Folge wäre, dass drängende Infrastrukturaufgaben aller Direktionen weniger schnell und somit un- genügend bearbeitet werden könnten. Mit einer zusätzlichen Stelle sollen vorerst insbesondere die Analysen intensiviert werden, damit notwendige strategische Flächen vermehrt vor- sorglich ins allgemeine Finanzvermögen erworben, dort als strategische

Reserven gehalten und im Hinblick auf den Bedarf für künftige kanto- nale Aufgaben entwickelt werden können. Diese Aufgabe ist auf lange Frist ausgelegt und wäre bei entsprechendem Erfolg mit verstärktem Mitteleinsatz weiterzuverfolgen. Mit einer befristeten Stelle kann das Ziel nicht erreicht werden. Der Stellenplan des Immobilienamtes ist daher ab 1. Januar 2024 gemäss Vollzugsverordnung zum Personalgesetz (LS 177.111) wie folgt zu erweitern: Stellen Funktion Richtposition LK VVO Im Stellenplan des Immobilienamtes sind bereits gleichartige Stellen in der Richtposition Adjunkt/in mbA Lohnklasse 22 vorhanden. Mithin handelt es sich um eine Stellenaufstockung bestehender Stellen und eine erneute Überprüfung der Einreihung durch das Personalamt erübrigt sich. Für die Stellen ist mit jährlich wiederkehrenden Kosten von rund Fr. 186 000 (Grundlohn einschliesslich Sozialversicherungsbeiträgen) zu rechnen. Die Mittel sind im Budgetentwurf 2024 und im Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan 2024–2027 in der Leistungsgruppe Nr. 8700, Immobilienamt, einzustellen.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Baudirektion (Immobilienamt) wird zur Deckung des wach- senden Raumbedarfs für die Erfüllung kantonaler Aufgaben beauftragt, die frühzeitige Sicherung von Flächen auch ohne konkreten öffentlichen Bedarf zu verstärken (strategische Flächensicherung).

II. Der Stellenplan des Immobilienamtes wird mit Wirkung ab 1. Ja- nuar 2024 wie folgt ergänzt: Stellen Richtposition LK VVO 1,0 Adjunkt/in mbA 22

III. Mitteilung an die Finanzdirektion und die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli