Immobilienmanagement Universität Zürich, Neuorganisation, Grobkonzept

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 13. März 2013

283. Immobilienmanagement Universität Zürich (Neuorganisation)

Erwägungen

1. Ausgangslage Mit Beschluss Nr. 1088/2012 beauftragte der Regierungsrat die Bil- dungsdirektion, ein Konzept zu erarbeiten, wie die Universität Zürich (UZH) aus dem kantonalen Immobilienmanagement entlassen werden kann. Das Grobkonzept ist unter Einbezug der Baudirektion und der UZH zu erarbeiten und dem Regierungsrat bis spätestens Ende Januar 2013 vorzulegen. Stimmt der Regierungsrat dem Grobkonzept zu, wird das Teilprojekt 1b gemäss RRB Nr. 1088/2012 ausgelöst. Darin ist detail- liert auszuarbeiten, wie der Immobilienbereich der UZH aus dem bis- herigen Managementmodell herausgelöst, aufgebaut und gesteuert wer- den soll. Für die Erarbeitung des Grobkonzeptes wurde eine Arbeitsgruppe, bestehend aus Vertretern der Bildungsdirektion, der UZH und Price- waterhouseCoopers als externen Berater, gebildet. Die Arbeitsgruppe war für die Erarbeitung des Grobkonzeptes zuständig. Vertreter der Bau- direktion, der Gesundheitsdirektion, des Universitätsrates sowie der Uni- versitätsleitung wurden im Rahmen einer Begleitgruppe einbezogen. Diese bezog Stellung zu den erarbeiteten Modellen und gab Rückmel- dungen zu Schnittstellenthemen innerhalb der kantonalen Verwaltung.

2. Ist-Situation und Gründe für eine Neuorganisation Für die von der UZH genutzten Immobilien besteht gegenwärtig ein komplexes Nutzer- und Eigentümermodell. Auf der Grundlage des Uni- versitätsgesetzes (UniG) und der Immobilienverordnung (ImV) werden die Planungs-, Entscheidungs- und Umsetzungsprozesse in Bezug auf das Management der universitären Immobilien von verschiedenen kan- tonalen Stellen gesteuert. Als Eigentümer finanziert der Kanton Zürich Investitionen in die universitären Liegenschaften, bewilligt in dieser Funk- tion die Bauprojekte und übt die Bauherrenfunktion aus. Die UZH ist ihrerseits für das Gebäudemanagement und die Refinanzierung ihrer gesamten Liegenschaftskosten zuständig. Bei der Entwicklung von Bau- projekten ist die UZH als Nutzerin bei der Definition von Raumbedürf- nissen beteiligt.

Die UZH als rechtlich selbstständige Anstalt des Kantons Zürich steht mit einer grossen Zahl von Spezialimmobilien (Anschaffungswert der Gebäude ohne Landanteil: 2,2 Mrd. Franken) und einer entspre- chend grossen Zahl von anspruchsvollen Bedürfnissen einer komplexen Immobilien-Governance mit Fach- und Entscheidungsinstanzen in der Bildungs-, der Bau- und der Finanzdirektion gegenüber. Die Planungs-, Entscheidungs- und Umsetzungsprozesse umfassen deshalb zahlreiche Schnittstellen zwischen verschiedenen Einheiten der kantonalen Verwal- tung und erfordern eine komplizierte und zeitaufwendige Abstimmungs- tätigkeit. In Anbetracht der Vielzahl von einzubeziehenden Stellen und der zahlreichen spezifischen Infrastrukturbedürfnisse der UZH wirkt sich diese Komplexität negativ auf die Umsetzungsdauer und die Kosten der universitären Vorhaben aus. Beispiele wie die Entwicklung und Um- setzung der Kleintierklinik über einen Zeitraum von 20 Jahren oder die verzögerte Verwirklichung der fünften Bauetappe Irchel (ursprünglicher Endtermin 2011 – heutiger geplanter Endtermin 2019) können in die- sem Zusammenhang angeführt werden. Während die UZH im Rahmen von Berufungsverhandlungen oder bei der Zusammenarbeit mit anderen Hochschulinstitutionen (z. B. ETH) über personelle und finanzielle Be- lange abschliessend verhandeln kann, muss sie bei infrastrukturellen Fragen aufwendige Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse mit kantonalen Verwaltungsinstanzen durchlaufen. Diese Ausgangslage erzeugt einen grossen Handlungsdruck im Be- reich der universitären Immobilienentwicklung. Die strategische bau- liche Flächenentwicklung der UZH hat mit der vierten Bauetappe Irchel 2000 faktisch ihr Ende gefunden. Der Fokus lag seitdem auf den not- wendigsten Sanierungen und punktuellen Weiterentwicklungen der Bausubstanz. Dessen ungeachtet haben sich die Raumsituation und der Zustand der baulichen Substanz in den letzten 10–15 Jahren deutlich ver- schlechtert. Der Regierungsrat wurde im Mai 2011 darüber informiert, dass für eine Stabilisierung und Verbesserung dieser Situation in den nächsten zwei Jahrzehnten rund 3 Mrd. Franken im Immobilienbereich investiert werden müssen. Alleine zwei Drittel dieses Betrages betref- fen dringliche Instandhaltungs- und Instandsetzungsmassnahmen. Vor diesem Hintergrund müssen neben der Bereitstellung der nötigen Mit- tel die Steuerungs-, Planungs-, und Umsetzungsprozesse für die univer- sitären Immobilien wesentlich verbessert werden. Dies gilt sowohl für grosse als auch für kleinere Bauvorhaben.

Für die UZH ist es von zentraler Bedeutung, dass sie auch im Bereich des Immobilienmanagements mehr Selbstständigkeit bekommt. Dies aus folgenden Gründen: – Umfassende strategische Verantwortung: Finanzmittel, Personal und Immobilien sind die strategischen Mittel einer wettbewerbsfähigen Universität. Für eine umfassende strate- gische Steuerung bedarf es über den Einsatz der Finanzmittel und des Personals hinaus einer verstärkten Verantwortung im Bereich des Immobilienmanagements. – Verbesserung der Konkurrenzfähigkeit: Damit die UZH über gleich lange Spiesse wie ihre Konkurrenten ver- fügt, ist der Abbau des Investitionsstaus zur Sicherstellung des kurz- und langfristigen Flächenbedarfs dringlich und muss mit effizienten Entscheidungsprozessen angegangen werden. Dies ist insbesondere bei Berufungsgeschäften von grosser Bedeutung: Die UZH kann in Verhandlungen über die Ausstattung einer Professur in Bezug auf Finanzen und Personal eigenständig entscheiden, ist im Bereich von infrastrukturellen Massnahmen jedoch gezwungen, den langwierigen Prozess über die kantonalen Instanzen zu beschreiten. Aus institu- tioneller Sicht setzt zudem die enge Verzahnung mit ETH und Uni- versitätsspitälern bei infrastrukturellen Entwicklungsfragen in etwa gleiche Kompetenzen für Verhandlungen voraus. – Integraler Ansatz im Immobilienmanagement: Der Blickpunkt des modernen Liegenschaftsmanagements (unter an- derem Lebenszyklusmanagement) zielt darauf, dass die Bau- und Be- treiberverantwortung möglichst in einer Hand liegen, um unnötige Schnittstellen zu vermeiden. Dies ist gerade für die spezifischen Erfordernisse von Hochschulimmobilien von grosser Bedeutung. – Universitäre Bauten sind Spezialbauten: Bei den Hochschulbauten liegt die eigentliche «Bestellerkompetenz» bei der Hochschule und kann nicht an nutzerferne Stellen ausgela- gert werden. Die direkte Zusammenarbeit zwischen der UZH als Be- stellerin und den ausführenden Fachleuten wie Architektinnen und Architekten oder Generalunternehmungen ist deshalb unabdingbar. Dazwischengeschaltete Instanzen verzögern die Prozesse erheblich und unnötigerweise. – UZH hat die kritische Grösse für ein eigenständiges Immobilienportfolio: Beispiele aus dem In- und Ausland zeigen, dass die UZH die kritische Grösse erreicht, um die Aufgaben im Zusammenhang mit ihrer bau- lichen Entwicklung selbstständig in der erforderlichen Qualität zu er- füllen. Auch die Refinanzierung ist gewährleistet.

Ohne eine beschleunigte Umsetzung der universitären Investitions- vorhaben läuft die UZH Gefahr, ihre gute Position im internationalen Hochschulwettbewerb zu verlieren: Spitzenforschende können sich ihre Universität oft aussuchen. Dabei ist die infrastrukturelle Ausstattung meistens ein entscheidender Faktor.

3. Mögliche Modelle für ein Immobilienmanagement der UZH Für die Entlassung der UZH aus dem kantonalen Immobilienmana- gement wurden im Grobkonzept folgende drei Modelle untersucht: – Delegationsmodell: Boden und Bauten im Eigentum des Kantons – Baurechtsmodell: Bauten im Eigentum der UZH (Baurecht); Boden im Eigentum des Kantons – Eigentümermodell: Boden und Bauten im Eigentum der UZH Allen drei Modellen wurden folgende Rahmenbedingungen zugrunde gelegt: – Die Trägerschaft der UZH bleibt weiterhin beim Kanton Zürich. – Das massgebliche Immobilienportfolio bzw. die massgeblichen Peri- meter für das Delegations-, für das Baurechts- oder für das Eigen- tümermodell der UZH sind zwischen Kanton und UZH festzulegen. – Das Modell findet Anwendung auf den Liegenschaftenbestand und die Neuzugänge der UZH. – Detaillierte Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten be- züglich der Transaktionskompetenzen (Kauf, Verkauf, Mieten, Ver- mieten, PPP) sind je Modell noch detaillierter zu regeln. – Die UZH kann Schenkungen von Liegenschaften zu Eigentum er- werben und darüber frei verfügen. Modellübersicht: Delegations-, Baurechts- und Eigentümermodell

Eigentum UZH an den Immobilien (Boden + Bauten)

Nein Teilweise Ja

Kein Eigentum Nur Bauten Boden + Bauten Boden + Bauten

1 Delegationsmodell 2 Baurechtsmodell 3 Eigentümermodell

Ohne Baurecht Eigentum mit Ver- Eigentum mit Ver- fügungsrecht Boden und Bauten fügungsrecht bei den Bauten

ETH Zürich Universitätsspital Basel Elektrizitätswerke Kanton Zürich

Beim Vergleich des Immobilienmanagements zwischen (inter-)natio- nalen Hochschulinstitutionen fällt auf, dass bei der ETH, wie auch bei deutschen und niederländischen Hochschulen, die Eigenverantwortung in diesem Bereich deutlich stärker ausgeprägt ist. In der nachfolgenden Tabelle werden die Eckwerte des Delegations- modells dargestellt. Die Bildungsdirektion und die UZH sind zum Schluss gelangt, dass das Delegationsmodell die Bedürfnisse der UZH an mehr Eigenständigkeit im Bereich des Immobilienmanagements ausreichend erfüllt, ohne dass die Mitsprache des Trägers völlig ausge- schaltet wird. Das Delegationsmodell wird deshalb auch als politisch machbar bewertet.

Ist-Situation Delegationsmodell Eigentum Kanton Eigentum Kanton Immobilien Immobilien

Finanzierung Kanton Finanzierung Kanton

Bauherren- Kanton Bauherren- UZH funktionen funktionen

Gebäude- UZH Gebäude- UZH management/ management/ Betreiber Betreiber

Kauf/Verkauf Kanton Kauf/Verkauf Kanton

Miete UZH Miete UZH

Leistungs- Nicht vorhanden Leistungs- UZH/BI vereinbarung vereinbarung Immobilien Immobilien

Immobilien- Nicht vorhanden Immobilien- Kanton botschaft botschaft

Wesentliche Gründe für die Wahl dieses Modells waren: – Die UZH kann ihre Verantwortung als selbstständige öffentlich-recht- liche Anstalt umfassend wahrnehmen. Ein integrales Immobilienma- nagement bündelt die Bau- und Betreiberkompetenzen in einer Hand. Zuständigkeiten, Kompetenzen, Aufgaben und Verantwortlichkeiten sind kongruent (Nutzer, Bauherr, Investor, Betreiber und Portfolio- manager). – Die Voraussetzungen zur effizienten und effektiven Entwicklung der (Spezial-)Immobilien der UZH sind erfüllt. – Die Universität kann Drittmittel für Investitionsvorhaben einwerben und so einen Teil der Investitionen selber finanzieren.

– Das Modell hat sich im schweizerischen und internationalen Hoch- schul-Umfeld bewährt. Die ETH-Lausanne und die ETH-Zürich arbeiten erfolgreich mit einem vergleichbaren Modell. – Das Modell führt zu einer organisatorischen Verbesserung. Es schafft einen vergleichsweise geringen Anpassungsbedarf bei Gesetzen und Ausführungsbestimmungen. – Das Eigentum an Bauten und Boden verbleibt beim Kanton als Trä- ger der Universität. – Lehre und Forschung können insbesondere im Zusammenhang mit Berufungen besser mit Investitionsvorhaben gekoppelt werden. – Die Zusammenarbeit mit USZ und ETHZ wird vereinfacht und be- schleunigt. – Die Zahl der kantonsinternen Schnittstellen wird verkleinert. – Es erfolgt eine bessere Potenzialausschöpfung durch kürzere Entschei- dungswege und Investitionsentscheidungen dank guter Kenntnis des Portfolios und der Nutzerbedürfnisse.

4. Das Delegationsmodell für die UZH

4.1. Grundzüge Der Kanton ist Eigentümer von Boden und Bauten und stellt der UZH die Liegenschaft gegen Verrechnung zur Verfügung. Als Eigen- tümer entscheidet der Kanton über die Finanzierung von Neu-, Um- und Erweiterungsbauten. Der Instanzenweg und die Kompetenzen richten sich nach den bestehenden gesetzlichen Bestimmungen. Die Bereit- stellung der finanziellen Mittel durch den Kanton Zürich erfolgt neu auf der Grundlage einer jährlichen Immobilienbotschaft des Regierungs- rates zuhanden des Kantonsrates. Die Refinanzierung der getätigten Im- mobilieninvestitionen erfolgt aus der Erfolgsrechnung der UZH. Kauf- und Verkaufsprozesse werden gemäss den heutigen Regelungen abgewickelt. Die UZH kann weiterhin Liegenschaften, die sich in ihrem Eigentum befinden (bilanziert bei der UZH), veräussern (z. B.: Liegen- schaften aus Schenkungen). Auch bei Mietgeschäften bleiben die heutigen Vorgaben unverändert. Die Bauherrenfunktion wird auf die UZH übertragen. Die UZH kann Arealentwicklungen sowie Neu-, Um- und Erweiterungsbauten selbst- ständig identifizieren, initialisieren, die dazu notwendigen Vorstudien-, Projektierungs-, Ausschreibungs- und Realisierungsprozesse durchfüh- ren, koordinieren und steuern. Mit Blick auf die Umsetzbarkeit und die Sicherstellung eines qualitativ hochstehenden Bau- und Projektmana- gements ist zu prüfen, ob während einer Übergangszeit bis zum Aufbau des Baufachorgans bei der UZH das Hochbauamt mit Projektaufträgen zu betrauen ist. Gemäss § 2 Abs. 2 ImV ist die UZH schon heute verant- wortlich für das Gebäudemanagement.

Die nachfolgende Abbildung zeigt die Verschiebungen der Bauherren- funktion im Delegationsmodell. Hauptaufgaben Verantwortlichkeiten IST SOLL Kanton UZH Kanton UZH

Strategisches Management 1 Strategische Allokation des Portfolios Immobilienstrategie

2 Projekt- und Immobilienfinanzierung Immobilienbotschaft

Investment Ebene 3 Regelmässige Bewertung des Portfolios 4 Steuerung des Portfolios mit Kennzahlen 5 Controlling / Reporting des Portfolios 6 Prüfung von Ko- / Drittfinanzierungen 7 Bedürfnisplanung Universität Zürich

Portfolio Ebene Taktisches Management 8 Objekt / Asset Management (Steuerung) 9 Planung des Portfolios (Budget/Forecast) Immobilienbotschaft

Operatives Management 10 Projektentwicklung / Projektmanagement

Objekt Ebene 11 Kaufmännisches Gebäudemanagement

12 Technisches Gebäudemanagement 13 Infrastrukturelles Gebäudemanagement

14 Transaktionen (Des-) I nvestitionen i Lead Initialisierung

4.2. Gestaltungs- und Steuerungsmechanismen Bei der Delegation der Bauherrenfunktion an die UZH muss gewähr- leistet sein, dass die geltenden gesetzlichen Bestimmungen für öffent- liche Bauten sowie die Bau- und Energiestandards des Kantons einge- halten werden. Gleichzeitig muss festgehalten werden, welcher Anteil der Investitionsmittel für den Unterhalt und die Sanierung bestehender Gebäude einzusetzen ist. In der Leistungsvereinbarung zwischen der Bildungsdirektion und der UZH werden die Vorgaben des Kantons mit den strategischen Zielen der UZH verknüpft und jährlich auf das Budget des Kantons abge- stimmt.

4.3. Immobilienbotschaft UZH Im Budgetprozess des Kantons wird ein neues Instrument eingeführt; die Immobilienbotschaft. Sie enthält folgende Angaben: – Überblick über alle Immobilienvorhaben der UZH; dieser umfasst insbesondere auch die langfristige Planung (zwölfjährige strategische Grobplanung); – Investitionskredite Immobilien und Mobilien; – Verpflichtungskreditanträge im Sinne von § 36 lit. a CRG (ehemals Objektkredite) für alle Investitionen, die eine einmalige neue Ausgabe von mehr als 3 Mio. Franken erfordern. Dazu gehören auch Anträge für Käufe von neuen Arealen oder einzelnen Liegenschaften in das Verwaltungsvermögen des Kantons, die 3 Mio. Franken überschrei- ten, sowie Finanzierungsleasinggeschäfte.

Die UZH verabschiedet die Immobilienbotschaft zuhanden der Bil- dungsdirektion jeweils bis Ende Februar des Kalenderjahres. Sie wird bis Ende Mai mit der Bildungsdirektion bereinigt und anschliessend dem Regierungsrat zu Entscheid und Antragstellung an den Kantons- rat unterbreitet. Der Kantonsrat behandelt die Immobilienbotschaft im Rahmen des Budgetprozesses.

5. Weiteres Vorgehen Die Bildungsdirektion wird beauftragt, das Detailkonzept zur Entlas- sung der UZH aus dem kantonalen Immobilienmanagement im Sinne der vorstehenden Erwägungen zu erarbeiten (Teilprojekt 1b: Steuerung Immobilien der Universität Zürich). Dabei sind insbesondere die Orga- nisationsstrukturen innerhalb der UZH und die Schnittstellen zur kan- tonalen Verwaltung aufzuzeigen. Die Erkenntnisse aus diesem Teilpro- jekt und die konkreten Umsetzungsvorschläge sollen bis Mitte 2013 vorliegen.

Dispositiv

Auf Antrag der Bildungsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Das Grobkonzept betreffend die Entlassung der Immobilien der Universität Zürich aus dem kantonalen Immobilienmanagement wird genehmigt.

II. Die Bildungsdirektion wird beauftragt, unter Einbezug der Univer- sität, der Baudirektion und der Finanzdirektion, detailliert auszuarbei- ten, wie der Immobilienbereich der Universität aus dem bisherigen Modell herausgelöst, aufgebaut und gesteuert werden soll (Teilprojekt 1b «Steuerung Immobilien Universität Zürich»).

III. Die Ergebnisse aus dem Teilprojekt 1b «Steuerung Immobilien Universität Zürich» sind dem Regierungsrat bis Mitte 2013 vorzulegen.

IV. Mitteilung an die Universität Zürich, die Direktionen des Regie- rungsrates und die Staatskanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi