RRB Nr. 299/2018
E-Voting, Schlussbericht Vorprojekt flächendeckender Einsatz E-Voting, Kenntnisnahme, Auftrag
28. März 2018Deutsch12 min
Source zh.ch
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 28. März 2018
299. E-Voting (Kenntnisnahme des Schlussberichts zum Vorprojekt für einen flächendeckenden Einsatz von E-Voting; weiteres Vorgehen)
Erwägungen
A. Ausgangslage Mit Beschluss Nr. 551/2016 beauftragte der Regierungsrat die Direk- tion der Justiz und des Innern, ein Vorprojekt für einen flächendeckenden Einsatz von E-Voting durchzuführen. Ziel ist, unter Einbezug der betrof- fenen Akteure und insbesondere der Gemeinden mögliche Lösungen im Einzelnen zu prüfen und deren Unterstützung sicherzustellen. Als Rahmenbedingung gilt seit RRB Nr. 1391/2011, dass E-Voting mög- lichst papierlos abgewickelt werden soll. Mehrere Voraussetzungen da- für sind unterdessen erfüllt bzw. in Umsetzung. Mit Beschluss Nr. 1128/ 2013 ermächtigte der Regierungsrat die Direktion der Justiz und des Innern, mit der Stadt Zürich eine Vereinbarung über die Führung eines zentralen Stimm- und Wahlregisters für die Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer abzuschliessen. Das Register ist seit Oktober 2014 in Betrieb. Mit RRB Nr. 130/2017 erfolgte die Beschaffung des Produktes GERES für die Kantonale Einwohnerdatenplattform (KEP), die 2018 in Betrieb genommen und auch als Grundlage für ein zentrales Stimm- und Wahlregister für alle Stimmberechtigten des Kantons dienen wird. Auf Ebene Bund befasst sich bis im März 2018 die «Expertengruppe elektronische Stimmabgabe» mit Fragen rund um die Überführung der elektronischen Stimmabgabe in den ordentlichen Betrieb, wobei auch die Frage der teilweisen bzw. vollständigen Dematerialisierung (papierarmes bzw. papierloses E-Voting) erörtert wird. Der Kanton Zürich wird zudem mit Mitteln von E-Government Schweiz mit bis zu Fr. 360 000 für eine Machbarkeitsstudie zum Thema der vollständigen Dematerialisierung unterstützt. Die Entwicklungsarbeiten der E-Voting-Systeme des Kantons Genf und der Schweizerischen Post liegen im Zeitplan, sodass ab 2019 E-Vo- ting-Systeme mit vollständiger Verifizierbarkeit zur Verfügung stehen dürften, die es erlauben, 100% der Stimmberechtigten zu E-Voting zu- zulassen (flächendeckender Einsatz).
B. Vorprojekt: Abgrenzung Die politische Frage, ob E-Voting eingeführt werden soll oder nicht, war nicht Gegenstand des Vorprojektes. Gleiches gilt für die Sicherheit eines zukünftigen E-Voting-Systems, da die entsprechenden Anforderungen durch Bundesrecht geregelt sind und weil die organisatorischen Prozesse zwischen den Gemeinden und dem Kanton nicht von der E-Voting-Plattform abhängig sind.
C. Schlussbericht zum Vorprojekt 1. Allgemeine Anforderungen der Gemeinden Im Vorprojekt arbeiteten unter anderem Vertreterinnen und Vertreter von 19 Gemeinden in den Arbeitsgruppen «Register/Druck/Versand» und «Stimm- und Wahlbüro» mit. In den Workshops dieser beiden Arbeits- gruppen wurden folgende allgemeinen Anforderungen der Gemeinden erarbeitet: – Wo immer möglich, sollen Prozesse konsequent digitalisiert werden; aufwendige Mischformen sind zu vermeiden. – Der Betrieb eines E-Voting-Systems soll zentral durch den Kanton er- folgen; die Gemeinden wollen ein E-Voting-System aus Komplexitäts- gründen nicht selbst betreiben, auch nicht im Fall von rein kommuna- len Urnengängen. – Termine und Fristen müssen aufgrund der vielen Abhängigkeiten auf allen föderalen Ebenen harmonisiert, Prozesse standardisiert und recht- lich verankert werden. – Die Vertreterinnen und Vertreter der Gemeinden sind bei einer wirk- samen administrativen und finanziellen Entlastung offen für verbind- liche kantonale Vorgaben zu Fristen und Terminen im Bereich Wahlen und Abstimmungen. Diese Anforderungen stehen im Einklang mit den Grundzügen der kan- tonalen Strategie «Digitale Verwaltung» (RRB Nr. 1183/2016), die der- zeit erarbeitet wird. 2. Organisatorische Varianten Im Rahmen des Vorprojektes wurden folgende organisatorischen Va- rianten von E-Voting untersucht: traditionelles E-Voting, E-Voting à la Neuchâtel, papierarmes E-Voting, papierloses E-Voting.
Diese Varianten unterscheiden sich hauptsächlich in folgenden Merk- malen: Merkmale traditionell à la Neuchâtel papierarm papierlos
Registrierung für E-Voting Nein Ja Ja Ja
Stimmkanaltrennung: Nein Nein Ja Ja Urne/Brief oder E-Voting
Verzicht auf Stimmrechtsprüfung Nein Nein Ja Ja
Beilagen (Bundesbüchlein usw.) Nein Nein Ja Ja nur digital (kein Postversand) Zentraler Versand Stimmrechts- Nein Nein Ja Ja ausweis möglich Zentrale Betreuung der E-Vote- Nein Ja Ja Ja rinnen und E-Voter durch Kanton Zusatzgerät für Empfang der Nein Nein Nein Ja Zugangs- und Prüfcodes nötig Der entscheidende organisatorische Unterschied zwischen dem papier armen bzw. papierlosen E-Voting und den beiden anderen Varianten ist die eindeutige Trennung der Stimmkanäle. Wer papierarmes oder pa pierloses E-Voting nutzen will, muss sich bei der Gemeinde als E-Vote- rin oder E-Voter registrieren. Registrierte E-Voterinnen und E-Voter nutzen ausschliesslich E-Voting; wer nicht registriert ist, nutzt hingegen ausschliesslich die Stimmabgabe an der Urne oder per Brief. Diese Tren- nung der Stimmkanäle vereinfacht die Prozesse der Gemeinden erheb- lich und entlastet sie substanziell, weil einzelne Arbeitsschritte entfallen (Stimmrechtsprüfung), zentralisiert (Versand Stimmrechtsausweis) oder gar dematerialisiert (digitale Beilagen) werden. Die Trennung der Stimm- kanäle ist auch eine Vereinfachung für die Stimmberechtigten, da nicht gleichzeitig drei unterschiedliche Verfahren mit den zugestellten Stimm- und Wahlunterlagen angeboten werden. Die Trennung ermöglicht zudem eine konsequent digitale Weiterentwicklung von E-Voting unter Berück- sichtigung strenger Sicherheitsanforderungen. Die Entscheidung für E-Voting kann von jeder stimmberechtigten Per- son vor der nächsten Wahl oder Abstimmung wieder geändert werden. 3. Einsparungen und Zusatzaufwand Im Sommer 2017 nahmen 84% der Gemeinden, in denen zusammen 95% der Stimmberechtigten wohnen, an einer Erhebung zu den Kosten ihrer Wahl- und Abstimmungsprozesse teil. Die Antworten der Gemein- den beruhen mehrheitlich auf Buchungen (Rechnungen und Lohnzah-
lungen) und bilden die Grundlage der folgenden Berechnungen, die das Sparpotenzial der verschiedenen E-Voting-Varianten gegenüber der heu tigen Situation ohne E-Voting aufzeigen. Angenommen wurden vier Urnengänge pro Jahr bei einer durch- schnittlichen Stimmbeteiligung von 48,6%. 20% registrierte E-Voterin- nen und E-Voter sind aufgrund der Erfahrungen in den Kantonen Neu- enburg und Genf ein Wert, mit dem der Kanton Zürich kurz nach der Einführung des flächendeckenden E-Votings rechnen kann. 20% registrierte E-Voterinnen und traditionell à la Neuchâtel papierarm papierlos E-Voter (rund 192 000 Personen) (in 1000 Franken) Produktion Stimmmaterial 159 118 –220 –271 Verpackung Stimmmaterial 0 320 –261 –326 Porti (Versand/Rückporti) –468 –468 –664 –1109 Personalkosten Stimmbüro –793 –868 –907 –907 Total pro Jahr –1102 –898 –2052 –2613 Negative Werte bedeuten Einsparungen, positive Werte Mehrkosten.
Die erwähnten Einsparungen sind variabler Natur, sie fallen relativ zur Anzahl stimmberechtigter Personen an. Den Einsparungen stehen zusätzlichen Aufwände gegenüber, die mit Ausnahme des Zusatzgerätes Fixkosten darstellen: traditionell à la Neuchâtel papierarm papierlos
Registrierungsplattform Nein Ja Ja Ja
Stichtagsbasiertes kantonales Stimm-/Wahlregister (wird im Ja Ja Ja Ja Rahmen der KEP umgesetzt) Anpassungen kantonale Wahl- Ja Ja Ja Ja und Abstimmungssoftware
E-Voting-System Ja Ja Ja Ja
Erhöhte Personalkosten Ja Ja Ja Ja beim Statistischen Amt Zusatzgerät für Empfang Nein Nein Nein Ja der Zugangs- und Prüfcodes Für den Vergleich der Gesamtkosten der verschiedenen E-Voting- Varianten sind nur die Registrierungsplattform und das Zusatzgerät für papierloses E-Voting von Bedeutung, weil nur bei diesen Positionen Un terschiede zwischen den Varianten bestehen.
Mit der Registrierungsplattform können sich Stimmberechtigte für E-Voting anmelden. Die Anmeldung wird im Stimm- und Wahlregister für die entsprechende Aufbereitung der Abstimmungs- und Wahlunter lagen festgehalten. Die Registrierungsplattform würde technologisch auf der Grundlage der kantonalen Transaktionsplattform ZHservices ge- baut, mit der auch das Angebot eUmzugZH umgesetzt wurde. Gemäss Schätzungen der Stabsstelle E-Government der Staatskanzlei lägen die jährlichen Kosten (Abschreibung der Investition plus Betriebskosten) für die Bereitstellung der Registrierungsplattform im fünfstelligen Be- reich, da für die Anpassungen von der Lösung eUmzugZH ausgegangen werden kann. Ein Zusatzgerät für den Empfang der Zugangs- und Prüfcodes ist nur für das papierlose E-Voting erforderlich, es ersetzt den Versand des physischen Stimmrechtsausweises. Wenn das papierlose E-Voting nicht teurer als das papierarme E-Voting sein soll, stehen pro registrierte E-Vo- terin bzw. registrierten E-Voter rund Fr. 3 pro Jahr zu Verfügung, um ein solches Zusatzgerät zu finanzieren und zu betreiben. Ob dieses Ziel erreicht werden kann, wird im Rahmen der in Abschnitt A erwähnten Machbar- keitsstudie geprüft. Die zusätzlichen Aufwände für das stichtagsbasierte Stimm- und Wahl- register (im Rahmen der KEP), die Anpassungen an der kantonalen Wahl- und Abstimmungssoftware (WABSTI) und der zusätzliche Personalauf- wand des Statistischen Amtes (eine Stelle) können heute mit hinreichen- der Genauigkeit abgeschätzt werden; sie werden rund Fr. 500 000 pro Jahr betragen. Bis zur Kostenparität im Vergleich zur jetzigen Situation ohne E-Voting steht damit folgender jährlicher Betrag für das E-Voting- System zur Verfügung: 20% registrierte E-Voterinnen und traditionell à la Neuchâtel papierarm papierlos E-Voter (rund 192 000 Personen) (in 1000 Franken) Einsparungen –1102 –898 –2052 –2613 Zusatzkosten 500 520 520 520 (ohne E-Voting-System) 192 000 Zusatzgeräte 0 0 0 offen Budget E-Voting-System –602 –378 –1532 offen (für Kostenparität) Mit zunehmendem Anteil an E-Voterinnen und E-Votern wächst der Spielraum, weil die Einsparungen linear wachsen, während die Zusatz- kosten mit Ausnahme der Kosten für das Zusatzgerät stabil bleiben.
Insgesamt bietet das papierarme E-Voting somit aus heutiger Sicht das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis. Ausserdem ist es zukunftssicher, weil es ohne Prozessänderungen bei den Gemeinden dereinst in das papierlose E-Voting überführt werden kann, falls die Rahmenbedingungen über- zeugen. 4. Offene Majorzwahlen Im Kanton Zürich erhalten die Stimmberechtigten bei gewissen Majorz- wahlen einen leeren Wahlzettel mit so vielen leeren Zeilen, wie Sitze zu besetzen sind, und kein Beiblatt oder Ähnliches mit Angaben zu den kan- didierenden Personen. Wenn Majorzwahlen im E-Voting-System analog der herkömmlichen Weise mit leerem Wahlzettel und leeren Feldern zum Eintippen umge- setzt werden, wird ein erheblicher Teil des Optimierungs- und Einspar- potenzials einer elektronischen Lösung nicht genutzt: – ungültige Stimmabgaben werden nicht verhindert, – die Auszählung kann nicht vollständig elektronisch (und somit fehler- frei, kosteneffizient und in kürzerer Zeit) stattfinden. Zudem kann mit dem offenen Majorzwahlverfahren das am einfachsten nachvollziehbare Sicherheitselement der Verordnung der Bundeskanzlei vom 13. Dezember 2013 über die elektronische Stimmabgabe (VEleS; SR 161.116), nämlich die individuelle Verifizierbarkeit jeder einzelnen Stimme, nicht umgesetzt werden, wie dies bei Abstimmungen und Wah- len auf Ebene Bund vorgeschrieben ist. Die individuelle Verifizierbarkeit bedeutet, dass die Stimmberechtigten mit einem Prüfcode kontrollieren können, ob ihre Stimme unverändert auf dem E-Voting-Server angekom- men ist. Wenn diese wichtige Sicherheitsanforderung auch bei Majorzwah- len auf kantonaler oder kommunaler Ebene umgesetzt werden soll, müs- sen die Kandidierenden für Majorzwahlen bereits vor dem Urnengang registriert sein. Denn es muss vor dem Druck der Wahlunterlagen pro Kandidatin und Kandidat ein individueller Prüfcode für die einzelnen Stimmberechtigten erzeugt werden. Alternative Möglichkeiten zur in- dividuellen Verifizierbarkeit bei offenen Majorzwahlen würden ein Zu- satzgerät wie beim papierlosen E-Voting voraussetzen. Im Rahmen des Vorprojektes wurden daher drei Alternativen geprüft: offenes Verfahren mit Registersuche (Auswahl durch den Stimmberech- tigten aus allen wählbaren Personen durch entsprechende Suche im elek- tronisch zur Verfügung stehenden Stimmregister), offenes Verfahren kom- biniert mit freiwilligem Anmeldeverfahren und geschlossenes Anmelde- verfahren.
Die Variante «offenes Verfahren kombiniert mit freiwilligem Anmelde- verfahren» überzeugt, weil damit die Stimmberechtigten ihre Stimmab- gabe zu weiten Teilen individuell verifizieren können (nur Kandidierende, die als Freitext in die leeren Felder eingegeben werden, können nicht veri- fiziert werden, weil für einen nicht bekannten Freitext vor dem Urnen- gang keine Prüfcodes produzierbar sind). Mit dieser Variante können zudem Kandidierende gegenüber den Stimmberechtigten bekannt gemacht werden und spontane Kandidaturen bleiben weiterhin möglich. Die Variante «offenes Verfahren kombiniert mit freiwilligem Anmel- deverfahren» hebt sich damit positiv vom geschlossenen Anmeldeverfah- ren ab, das spontane Kandidaturen verunmöglicht. Das offene Verfahren mit Registersuche wiederum ist zu teuer, datenschutzrechtlich aufwen- dig und verhindert die individuelle Verifizierung; deshalb wird es nicht weiterverfolgt. Mit der Variante «offenes Verfahren kombiniert mit freiwilligem An- meldeverfahren» werden die Gemeinden im Vergleich zu Majorzwah- len mit leerem Wahlzettel zu 70% bis 90% von der manuellen Auszählung der E-Voting-Stimmen entlastet; dabei handelt es sich um die Stimmen für jene Kandidatinnen und Kandidaten, die sich angemeldet haben und entsprechend individuell verifiziert werden können. Damit ergibt sich für ein Jahr mit Gesamterneuerungswahlen ein zusätzliches Sparpotenzial von rund Fr. 200 000 über die in Abschnitt 2 ausgewiesenen Einsparungen hinaus. 5. Position der Kommission für Staat und Gemeinden des Kantonsrates (STGK) Der STGK wurde am 10. November 2017 eine Vorabversion des Schluss- berichts zum Vorprojekt für einen flächendeckenden Einsatz von E-Vo- ting im Kanton Zürich vorgestellt. Mit einer Ausnahme haben alle Frak- tionen zuhanden ihrer STGK-Mitglieder eine Rückmeldung zu den Va- rianten-Empfehlungen des Berichtes gegeben, wobei eine Mehrheit der Fraktionen Bedenken betreffend Sicherheit geäussert hat. Unter dem Vorbehalt, dass ein flächendeckender Einsatz von E-Voting eine politi- sche Mehrheit findet, unterstützen alle Fraktionen, die sich geäussert haben, die Variante papierarmes E-Voting und ein freiwilliges Anmelde- verfahren für Majorzwahlen. 6. Anfrage der Geschäftsprüfungskommission des Kantonsrates Mit Schreiben vom 21. Dezember 2017 richtete sich die Geschäfts- prüfungskommission des Kantonsrates an die Direktion der Justiz und des Innern und ersuchte um Beantwortung verschiedener Fragen zu den Vorhaben und Arbeiten im Bereich E-Voting. Die Fragen wurden von der Direktion anlässlich der GPK-Sitzung vom 15. März 2018 beantwortet.
D. Weiteres Vorgehen Die Ermöglichung der Einführung von flächendeckendem E-Voting bedingt eine gesetzliche Verankerung von E-Voting als zusätzlichem Stimmkanal mit Klärung aller damit verbundenen inhaltlichen und pro- zessualen Fragen. Hierfür ist eine Anpassung des Gesetzes über die poli- tischen Rechte (GPR) nötig. Der Direktion der Justiz und des Innern ist der Auftrag zu erteilen, eine entsprechende Vernehmlassungsvorlage zur Revision des GPR für den flächendeckenden Einsatz von E-Voting auszuarbeiten. Bei der Ausarbeitung der Vernehmlassungsvorlage sind folgende Eck- werte zu gewährleisten: – Aufgaben und Prozesse, die E-Voting betreffen, werden im Grundsatz zentral durch den Kanton wahrgenommen, um eine grösstmögliche administrative Entlastung der Gemeinden zu erreichen. Eine starke, unabhängige Kontrolle dieser beim Kanton zentralisierten Prozesse soll durch eine Wahl- und Abstimmungskommission gewährleistet werden. – Das Stimm- und Wahlrecht ist für alle förderalen Ebenen und Be- reiche einschliesslich Schulen und Kirchen einheitlich auszuüben. Dies erfordert eine Harmonisierung der möglichen Termine für Ab- stimmungen und Wahlen neben den Blankoterminen des Bundes. – E-Voting soll in der papierarmen Variante geregelt werden, d. h., Stimm- berechtigte, die E-Voting nutzen wollen, registrieren sich für E-Voting und verzichten auf die Stimmabgabe per Brief oder an der Urne; sie erhalten nur noch den Stimmrechtsausweis mit den für E-Voting not- wendigen Informationen per Post. Für E-Voting registrierte Stimm- berechtigte können sich jederzeit von E-Voting abmelden, wenn sie ihre Stimme wieder per Brief oder an der Urne abgeben wollen. Die Abmel- dung wird durch Aufbereitung des Stimm- und Wahlregisters für den nächsten Urnengang wirksam. – Für Majorzwahlen ist auf allen Ebenen ein freiwilliges Anmeldever- fahren vorzusehen; Kandidaturen ohne Anmeldung bleiben weiterhin möglich. Auf die Möglichkeit einer Registersuche wird verzichtet. – Das papierarme E-Voting entlastet die Gemeinden administrativ er- heblich. Deshalb soll eine Finanzierungsvariante erarbeitet werden, bei der sich die Gemeinden an den Kosten von E-Voting beteiligen.
Dispositiv
Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:
I. Der Schlussbericht zum Vorprojekt für einen flächendeckenden Ein- satz von E-Voting im Kanton Zürich wird zur Kenntnis genommen.
II. Die Direktion der Justiz und des Innern wird beauftragt, eine Ver- nehmlassungsvorlage zur Revision des Gesetzes über die politischen Rechte für den flächendeckenden Einsatz von E-Voting im Sinne der Erwägun- gen auszuarbeiten.
III. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates, die Direktion der Justiz und des Innern und die Staatskanzlei.
Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:
Kathrin Arioli