Bundesgesetz über die Weiterbildung, Schreiben an das EVD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 4. April 2012

351. Bundesgesetz über die Weiterbildung (WeBiG; Vernehmlassung)

Erwägungen

Mit den Verfassungsbestimmungen über die Bildung vom 21. Mai 2006 hat der Bund den Auftrag erhalten, Grundsätze der Weiterbildung fest- zulegen (Art. 64a BV). Bisher fehlte eine solche Grundlage auf Bundes- ebene. Mit dem vorliegenden Entwurf für ein Weiterbildungsgesetz soll der Verfassungsauftrag erfüllt werden. Das Weiterbildungsgesetz befasst sich mit der nicht formalen Bildung, d. h. dem Lernen in strukturierten Bildungsangeboten ausserhalb der formalen Bildung. Dabei legt der Staat keine inhaltlichen Vorgaben für den Erwerb des Abschlusses fest und erteilt auch keine staatlich an- erkannten Abschlüsse. Mit einem Gesamtvolumen von 5,3 Mrd. Fran- ken bildet die nicht formale Bildung einen gewichtigen Markt. Der Gesetzesentwurf klärt den Begriff der Weiterbildung und positioniert sie innerhalb des Bildungssystems. Er legt insbesondere Grundsätze für die finanzielle Förderung der Weiterbildung durch den Bund fest. Das Weiterbildungsgesetz soll den Wettbewerb stärken und zu mehr Trans- parenz, Qualität und Durchlässigkeit bei Weiterbildungsangeboten füh- ren. Bildungsleistungen aus einer Weiterbildung sollen an formale Bil- dungsgänge angerechnet werden können. Lebenslanges Lernen ist in der heutigen Wissensgesellschaft und Wirtschaft unerlässlich. Das Weiterbildungsgesetz hat zum Ziel, Rah- menbedingungen zu schaffen, welche die Eigeninitiative fördern und möglichst vielen Personen Zugang zur Weiterbildung gewähren. Zudem soll die Chancengleichheit verbessert werden. Ebenfalls im Weiterbil- dungsgesetz verankert wird die Förderung von Grundkompetenzen Erwachsener. Fehlen diese Kompetenzen, ist die Integration in Gesell- schaft und Arbeitswelt gefährdet. Mit Schreiben vom 14. November 2011 unterbreitete das Eidgenössi- sche Volkswirtschaftsdepartement den Kantonsregierungen den Vorent- wurf zum Bundesgesetz über die Weiterbildung zur Vernehmlassung.

Dispositiv

Auf Antrag der Bildungsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (Zustelladresse: Bundesamt für Berufsbildung und Technologie, Leis- tungsbereich Berufsbildung, Ressort Grundsatzfragen und Politik, 3003 Bern): Mit Schreiben vom 14. November 2011 unterbreiteten Sie uns den Vorentwurf zum Bundesgesetz über die Weiterbildung. Wir danken für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt:

1. Grundsatz Wir begrüssen es, dass der Auftrag gemäss Art. 64a der Bundesver- fassung eingelöst und die Weiterbildung im Schweizerischen Bildungs- raum in einem Bundesgesetz über die Weiterbildung (WeBiG) veran- kert werden soll. Zum Vorentwurf des WeBiG sind jedoch erhebliche Vorbehalte anzubringen: Die Gesetzessystematik des WeBiG – insbesondere Art. 1 Abs. 3 («Im Übrigen regelt und fördert der Bund die Weiterbildung über die Spezialgesetzgebung») sowie Art. 10 Abs. 1 («Der Bund kann im Rahmen der Spezialgesetzgebung die Weiterbildung fördern, wenn: a. …») – und die Ausführungen im Erläuternden Bericht lassen den Schluss zu, dass das WeBiG als Grundsatzgesetz den Spezialgesetzen übergeordnet sein soll. Insbesondere besteht damit die Gefahr, dass bewährte Förder- tatbestände, unter anderem im Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 13. Dezember 2002 (BBG; SR 412.10) und der darauf gestützten kantonalen Ausführungsgesetzgebung durch die in Art. 10 WeBiG gere- gelten Voraussetzungen für die Förderung, eingeschränkt würden. Dies würde der Zielsetzung des WeBiG zuwiderlaufen. Eine Überordnung des WeBiG über die Spezialgesetze und damit verbunden deren An- passung an das WeBiG lehnt der Kanton Zürich deshalb ab. Dies gilt insbesondere auch für die Spezialgesetzgebung im Hochschulbereich (vgl. Ausführungen zu Art. 2 WeBiG). Zudem müssen die Fördertatbe- stände, wie sie bereits in den Spezialgesetzen, z. B. im BBG, formuliert sind, dem WeBiG als Lex specialis vorgehen. Gemäss WeBiG wären z. B. die Vorbereitungskurse für die eidgenös- sische Berufs- und höhere Fachprüfung der nicht formalen Bildung zu- zuordnen, da sie nicht bundesrechtlich geregelt sind, sondern lediglich die Prüfungen eidgenössisch anerkannt werden. Die Vorbereitungskurse für die eidgenössischen Berufs- und höheren Fachprüfungen sowie die

Prüfungen selber müssen jedoch im Rahmen der Spezialgesetzgebung über die Berufsbildung geklärt werden. Wir haben uns auch im Zusam- menhang mit der Vernehmlassung der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) zur Interkantonalen Verein- barung über die Beiträge an Bildungsgänge der Höheren Fachschulen (HFSV) für eine Gesamtkonzeption der Steuerung und Förderung der höheren Berufsbildung auf nationaler bzw. auf interkantonaler Ebene ausgesprochen. Diese Gesamtkonzeption ist aufgrund der hohen Mobi- lität der Studierenden und der häufigen, teilweise inhaltlichen Verbin- dung der Abschlüsse im Sinne einer Stärkung der höheren Berufsbil- dung (Tertiär B) auch im Vergleich zum Hochschulbereich (Tertiär A) nach wie vor nötig. Antrag: In Art. 1 Abs. 3 und Art. 10 Abs. 1 ist ausdrücklich festzu- halten, dass die Spezialgesetzgebung dem WeBiG vorgeht.

2. Im Einzelnen Art. 2 Geltungsbereich Da das WeBiG für den gesamten Bereich der Weiterbildung – von Freizeitkursen in strukturiertem Rahmen bis zu geregelten Weiterbil- dungsstudiengängen mit anerkannten Hochschulabschlüssen – gelten soll, wird den Verhältnissen der Weiterbildung auf Hochschulstufe nur ungenügend Rechnung getragen. Der Vorbehalt der Zuständigkeit der hochschulpolitischen Organe bezüglich einheitlicher Rahmenvorschrif- ten und Sicherstellung der Koordination im Hochschulbereich in Abs. 2 schafft in dieser Beziehung keine Abhilfe, da er ausdrücklich nur im Rahmen der Grundsätze des WeBiG gilt und damit zu eng ist. Antrag: Die hochschulgestützte Weiterbildung ist vollständig aus dem Geltungsbereich des WeBiG herauszunehmen. Art. 2 Abs. 2 ist in die- sem Sinne zu ändern. Als Eventualantrag, wenn das Gesetz im Sinne des vorgeschlagenen Geltungsbereichs weiterbearbeitet werden sollte, nehmen wir – was die Hochschule betrifft – im Folgenden dennoch zu einzelnen Artikeln des Vorentwurfs Stellung. Art. 3 Begriffe Die Legaldefinition der Weiterbildung als nicht formale Bildung, die sich auf der einen Seite gegenüber der formalen und auf der anderen Seite gegenüber der informellen Bildung abgrenzt, erscheint uns im Grundsatz richtig. Gemäss Art. 3 Abs. 3 ist der Begriff «nicht-formale Bildung» allerdings zu weit gefasst. In Abs. 2 wird impliziert, dass für

alle Arten «nicht-formaler» Weiterbildungsgänge keine anerkannten Abschlüsse vergeben werden bzw. keine staatlichen Anerkennungs- verfahren gelten können. Dies obwohl Abschlüsse im Weiterbildungs- bereich (wie etwa der international übliche Master of Advanced Studies, das Diploma of Advanced Studies und das Certificate of Advanced Studies im Hochschulbereich) aus der nationalen Praxis nicht mehr weg- zudenken sind. Um auf solche und zukünftige Entwicklungen, gerade auch im internationalen Umfeld der Weiterbildung reagieren zu kön- nen, darf die Möglichkeit einer staatlichen Regelung nicht von vorn- herein ausgeschlossen werden. Antrag: Die Begriffe gemäss Art. 3 sind zu überprüfen. Art. 6 Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung Der Erläuternde Bericht zu dieser Bestimmung (S. 31) legt den Schluss nahe, dass die Grundsätze gemäss Art. 6 (in Verbindung mit Art. 10 Abs. 1 Bst. d) nur für öffentlich-rechtliche Anbieter von Weiterbildung verbindlichen Charakter haben sollen, während bei privaten Anbietern bestenfalls auf indirekte Wirkung gesetzt wird. Dies erachten wir als nicht haltbar. Da laut Erläuterndem Bericht über 80% der Weiterbil- dungsangebote von privaten Trägerschaften bereitgestellt werden und die öffentlich-rechtlichen Anbieter im Weiterbildungsmarkt somit eine verhältnismässig kleine Minderheit bilden, stellt sich grundsätzlich die Frage nach der Wirkung von Art. 6 Abs. 2. In Bezug auf den Hochschulbereich halten wir zudem fest, dass das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie nicht die geeignete In- stanz für den Erlass von Richtlinien zur Qualitätssicherung und -ent- wicklung auf Hochschulstufe ist. Antrag: Art. 6 Abs. 2 und 3 weglassen. Art. 9 Vermeidung von Wettbewerbsverfälschungen Diese Bestimmung ist zu weit gefasst. Der Grundsatz, dass staatliche Angebote den Wettbewerb nicht verfälschen dürfen, ist grundsätzlich nachvollziehbar. Dieses Gebot ist dort gerechtfertigt, wo öffentliche Bildungsanbieter als Mitbewerber am freien Markt auftreten. Es gilt hingegen nicht für öffentliche oder öffentlich mitfinanzierte Bildungs- angebote im Rahmen des Service public. Hier ist die Preisgestaltung insbesondere auf die Erschwinglichkeit des Angebots für die bildungs- politisch anvisierte Zielgruppe auszurichten. Gerade die im öffentlichen Interesse liegende berufsorientierte Weiterbildung im gewerblichen Bereich ist ohne staatliche Unterstützung kaum durchführbar, weil die Zahl der Teilnehmenden zu klein ist oder weil ein Angebot für private Anbietende zu teuer ist.

Unverhältnismässig sind zudem einseitige Vorschriften zum betrieb- lichen Rechnungswesen. Abzulehnen ist deshalb das umfassende Ver- bot einer «Quersubventionierung» der staatlich durchgeführten und subventionierten Weiterbildungsangebote gemäss Abs. 3. Privaten An- bietern wäre weiterhin eine Quersubventionierung erlaubt, während staatliche und subventionierte Anbieter benachteiligt würden. Quer- subventionen sind für die Anschubfinanzierungen und Entwicklungs- kosten neuer Angebote nötig. Was den Hochschulbereich betrifft, genügen die Vorgaben in den Spezialgesetzgebungen vollumfänglich, so z. B. Art. 3 des Bundesgeset- zes über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich vom 30. September 2011 und Art. 11 BBG. Antrag: Art. 9 Abs. 2 und 3 weglassen. Sollte Abs. 2 bestehen bleiben, wäre Satz zwei durch die folgende Formulierung zu ersetzen: «Ausge- nommen sind Angebote, deren Führung oder Unterstützung durch den Staat gesetzlich geregelt sind.» Art. 10 Voraussetzungen für die Förderung durch den Bund Die in Art. 10 Abs. 2 angebrachte Einschränkung der Bundesförde- rung im Rahmen der Spezialgesetze mittels des Begriffs «nachfrage- orientiert» wäre eine Umkehrung der heutigen Praxis der angebots- orientierten Förderung über die Institutionen, die im Weiterbildungs- markt rasch und der Nachfrage entsprechend ihre Angebote à jour halten oder neue entwickeln. Diese Einschränkung kann dazu führen, dass Angebote, die aus verschiedenen Gründen hohe Kosten verur- sachen – z. B. aufgrund regionaler Abgeschiedenheit des Weiterbildungs- angebotes oder aber auch aufgrund besonderer didaktischer Anforde- rungen einer Gruppe von Weiterbildungsteilnehmenden –, nicht mehr ausreichend finanziert werden können, obwohl sie im öffentlichen Inte- resse sind. Für einen solchen Systemwechsel besteht keine Veranlas- sung; die Stärken und Wirksamkeit der angebotsorientierten Förderung sind nachgewiesen. Durch den angestrebten Systemwechsel bestünde ein grosses Risiko, dass Angebotsstrukturen ohne adäquaten Ersatz ver- schwinden würden. Antrag: Art. 10 Abs. 2 weglassen. Art. 11 Beiträge für Projekte Im Sinne der Chancengleichheit benötigt diese Bestimmung eine Er- gänzung, welche die Förderung des Zugangs zum lebenslangen Lernen im Sinne des unter Art. 4 Bst. b formulierten Ziels ermöglicht. Ein Zusatz, wie ihn das BBG in Art. 55 Abs. 3 kennt, eröffnet bessere Mög-

lichkeiten, um im öffentlichen Interesse auf veränderte Gegebenheiten zu reagieren und so schweizweit Massnahmen, wie z. B. zur Schliessung von Zugangslücken, zum Anstossen von Weiterentwicklungen oder für eine Kampagne in gewissen Bereichen, einzuleiten, die vom Weiterbil- dungsmonitoring ausgewiesen und von der Weiterbildungskonferenz bestätigt wurden. Als förderwürdig sollen auch innovative Projekte gel- ten, die sich mit den Lernformen und dem Kontext des Lernens aus- einandersetzen. Antrag: Abs. 2: Der Bundesrat legt die Leistungen im öffentlichen Interesse fest, für die Beiträge gewährt werden können. Art. 13 Begriffe Als einzigen Fördertatbestand bezieht das WeBiG den Erwerb und Erhalt von Grundkompetenzen Erwachsener mit ein. Dies ist gerecht- fertigt und sinnvoll: Der Fördertatbestand Illetrismus ist ausgewiesen, ein eigenes Spezialgesetz hierfür wäre jedoch unverhältnismässig. Die Grundkompetenzen sollen die Bereiche Lesen und Schreiben, Alltags- mathematik und die Anwendung von Informationstechnologien um- fassen. Bezüglich der Erweiterung des Katalogs um «Grundkenntnisse zu den wichtigsten Rechten und Pflichten» ist jedoch ein Vorbehalt an- zubringen. Zwar sind solche Kenntnisse im Bereich der Migration und Integration bedeutsam, doch scheinen sie nicht im selben Masse defi- nierbar wie die übrigen Grundkompetenzen. Zudem erscheinen sie im vorliegenden Zusammenhang als sachfremd. Je nach Umsetzung auf Verordnungsstufe könnte die Förderung der Grundkompetenzen gemäss WeBiG zu erheblichen Mehrkosten für die Kantone führen. Antrag: Art. 16 Abs. 1 erster Satz: Das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie leistet in Ergänzung zu Massnahmen der Spezialge- setzgebung Beiträge an die Kantone. Art. 15 Zuständigkeit und Koordination Es ist uns ein Anliegen, dass der Bund den Erwerb und den Erhalt der Grundkompetenzen Erwachsener in seinem Zuständigkeitsbereich selber koordiniert. Art. 21 Weiterbildungskonferenz Bei der Bestellung und in Bezug auf die Arbeiten der neuen Weiter- bildungskonferenz muss die Abstimmung mit bestehenden Gremien der EDK, insbesondere der Interkantonalen Konferenz für Weiterbil- dung (IKW) und der Schweizerischen Berufsbildungsämter-Konferenz

(SBBK), sichergestellt werden. Den Kantonen muss zudem ein tatsäch- liches Mitwirkungsrecht eingeräumt werden. Deshalb soll den Kantons- vertretungen innerhalb der IKW ein gesondertes Recht zur Stellung- nahme oder zur Antragstellung eingeräumt werden.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates und die Bildungsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi