Sachplan Fruchtfolgeflächen, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 17. April 2019

381. Sachplan Fruchtfolgeflächen, Überarbeitung (Anhörung)

Erwägungen

Mit Schreiben vom 20. Dezember 2018 eröffneten die Eidgenössischen De- partemente für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation sowie für Wirtschaft, Bildung und Forschung die Anhörung und öffentliche Mit- wirkung bezüglich des Sachplans Fruchtfolgeflächen (FFF) nach Art. 19 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1). Die Konzepte und Sachpläne nach Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (SR 700) stellen die wichtigsten Raumplanungsinstru- mente des Bundes dar. Diese ermöglichen dem Bund, seiner Planungs- und Abstimmungspflicht im Bereich der raumwirksamen Tätigkeiten um- fassend nachzukommen, und dienen als Hilfestellung, um den immer komplexeren räumlichen Problemstellungen bei der Erfüllung seiner raumwirksamen Aufgaben gerecht zu werden. Der Bund zeigt in den Konzepten und Sachplänen, wie er seine raumwirksamen Aufgaben in einem bestimmten Sach- oder Themenbereich wahrnimmt, welche Ziele er verfolgt und in Berücksichtigung welcher Anforderungen und Vor- gaben er zu handeln gedenkt. In enger partnerschaftlicher Zusammen- arbeit zwischen den Bundesstellen und den Kantonen erarbeitet, unter- stützen die Konzepte und Sachpläne die raumplanerischen Bestrebungen der Behörden aller Stufen. Im Sachplan FFF nach Art. 26 ff. RPV werden im Gegensatz zu den anderen Sachplänen des Bundes keine Vorhaben ge- plant; vielmehr wird der schweizweite Mindestumfang an FFF und seine Aufteilung auf die Kantone sowie der raumplanerische Umgang mit den FFF festgelegt. Das Hauptziel des Sachplans FFF ist es, die ausreichende Versorgungs- basis des Landes mit Nahrungsmitteln in schweren Mangellagen zu sichern. Gleichzeitig trägt der Sachplan FFF zur Verwirklichung weiterer raum- ordnungspolitischer Grundanliegen bei, insbesondere der Freihaltung von Offenland und somit dem Grundsatz eines haushälterischen Umgangs mit dem Boden und der Siedlungsentwicklung nach innen. Der Sachplan FFF wurde am 8. April 1992 vom Bundesrat in Kraft gesetzt (BBl 1992 II 1649). Der Sachplan hält den schweizweiten Mindestumfang an FFF von 438 460 ha fest und definiert mit den kantonalen Kontingenten des- sen Verteilung auf die Kantone. Die Kantone sorgen dafür, dass der Min- destumfang der FFF jederzeit garantiert ist. Bei der Überarbeitung des Sachplans FFF mit Stand 2018 handelt es sich um eine Erweiterung und Stärkung des bisherigen Sachplans von 1992. Der Umgang mit den FFF wird genauer und umfassender geregelt. So werden Grundsätze zu ein-

heitlicheren und verlässlichen Grundlagen sowie zur Kompensation von verbrauchten FFF aufgenommen und der Schutz der FFF gestärkt. Die kantonalen Mindestumfänge an FFF bleiben unverändert. Im Wesentlichen werden die Inhalte und Grundsätze des überarbei- teten Sachplans unterstützt. Die Überarbeitung bewirkt durch konkre- tere und umfassendere Festlegungen eine Stärkung des Schutzes der FFF. Die kantonalen Kontingente sind unter allen Umständen einzuhalten und verbrauchte FFF sind mit quantitativ und qualitativ mindestens gleich- wertigen Flächen zu kompensieren. Zudem setzt die Beanspruchung von FFF für andere Zwecke voraus, dass diese Flächen «optimal genutzt» werden. Die Stärkung des Schutzes der FFF entspricht dem Grundsatz eines haushälterischen Umgangs mit dem Boden. Deshalb begrüsst der Kanton Zürich die Überarbeitung des Sachplans FFF. Der Sachplan FFF umfasst neu konkrete und umfassende Festlegun- gen bezüglich der Erhebung von Bodendaten, Klassierung und Anrechen- barkeit von FFF sowie Festlegungen betreffend die digitale Aufbereitung. Es sollen verlässliche und vergleichbarere Grundlagen erarbeitet und die FFF neu ausgeschieden werden. Genaue und verlässliche Daten sind für die Planung und Sicherung der FFF wesentlich. Der Kanton Zürich führte die Erhebung und Bewertung der FFF gemäss den nun vorge- schriebenen Standards bereits 2009 durch, weshalb bezüglich dieser Grund- sätze keine direkte Betroffenheit besteht. Der Kanton Zürich begrüsst jedoch, dass ein Mindeststandard festgelegt wird und alle Kantone ver- pflichtet werden, verlässliche Bodendaten zu erheben und die FFF ent- sprechend festzulegen. Der Druck auf die offene Landschaft und somit auch auf FFF wird in Zukunft weiter zunehmen. Schon heute erfüllen einige Kantone – dar- unter mit noch rund 100 ha Spielraum auch der Kanton Zürich – das vor- gegebene kantonale Kontingent an FFF nur noch knapp. Der Kanton Zürich hat aus diesem Grund bereits eine Kompensationspflicht für FFF eingeführt, die hauptsächlich durch Rekultivierungen oder Auszonungen umgesetzt wird. Zukünftig werden Kompensationen von FFF auch in anderen Kantonen an Bedeutung gewinnen und bedürfen dementspre- chend frühzeitig einer Regelung. Die Aufnahme von Grundsätzen zur Kompensation von FFF wird daher grundsätzlich begrüsst. Ganz beson- ders zu begrüssen ist die Selbstverpflichtung des Bundes, bei seinen Vor- haben grundsätzlich alle FFF zu kompensieren, auch wenn die kanto- nalen Kontingente nicht unterschritten werden. Der Bund übernimmt damit eine Vorbildfunktion und unterstreicht den Stellenwert der FFF. Er trägt dadurch auch zur Bewahrung des Spielraums der Kantone bei und wertschätzt die Bestrebungen, jeglichem Verlust an FFF entgegen- zuwirken.

Dennoch bestehen einige Vorbehalte bezüglich der Bestimmungen zur Kompensation. Die Bestimmungen für die Kantone sollten im Sinne der Gleichbehandlung von Bund und Kantonen auch denselben Spiel- raum erlauben wie diejenigen betreffend den Bund. Bei einer kantons- übergreifenden Kompensation von FFF bei Bundesvorhaben ist zudem auf die Verhältnismässigkeit zu achten. Eine kantonsübergreifende Kom- pensation sollte sodann auch für Projekte von nationalem Interesse mög- lich sein (z. B. Flughafen). Die Fondslösung ist im Vollzug nicht prakti- kabel, weshalb die Möglichkeit eines käuflichen Erwerbs von FFF bevor- zugt wird. Diese Lösung hat sich im Kanton Zürich bewährt. Weitere Vor- behalte bestehen ausserdem bezüglich der Qualitätskriterien für die Ausscheidung der FFF. Die vorgeschlagenen Qualitätskriterien sind zu einschränkend. Würde die FFF-Erhebung im Kanton Zürich mit den vom Bund 2014 geneh- migten Kriterien mit den nun vorgeschlagenen neuen Kriterien wieder- holt, würde das FFF-Kontingent nur noch zu 75% erfüllt. Zudem soll den Interessen des Natur-, Heimat- und Landschaftsschutzes im Sachplan FFF sichtbarer Rechnung getragen werden. Insbesondere sind im Sach- plan FFF die Anforderungen der Biodiversitätsförderung gemäss Kon- zept Biodiversität des Bundes, des Landschaftsschutzes und der Archäo- logie zu berücksichtigen.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (einschliesslich Tabelle; Zustelladresse: Bundesamt für Raumentwicklung, Sachplan Fruchtfolgeflächen, 3003 Bern; Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an aem- [e-mail]): Wir danken Ihnen für die Einladung vom 20. Dezember 2018, zum Ent- wurf des überarbeiteten Sachplans Fruchtfolgeflächen Stellung zu neh- men, und äussern uns wie folgt:

Allgemeine Bemerkungen Im Sinne des haushälterischen Umgangs mit Boden, der Sicherung der Versorgungsbasis sowie der Freihaltung von Offenland hat der Kanton Zürich bereits eine Kompensationspflicht für FFF eingeführt und im kantonalen Richtplan von 2014 verankert. Die Inhalte und Grundsätze des überarbeiteten Sachplans FFF werden daher grundsätzlich unter- stützt. Die Überarbeitung bewirkt durch konkretere und umfassendere

Festlegungen eine Stärkung des Schutzes der FFF. Die kantonalen Kon- tingente sind unter allen Umständen einzuhalten und verbrauchte FFF sind mit quantitativ und qualitativ mindestens gleichwertigen Flächen zu kompensieren. Die Stärkung des Schutzes der FFF entspricht dem Grundsatz eines haushälterischen Umgangs mit dem Boden. Der Sach- plan umfasst neu konkrete und umfassende Festlegungen bezüglich Er- hebung von Bodendaten, Klassierung und Anrechenbarkeit von FFF sowie Festlegungen betreffend die digitale Aufbereitung. Genaue und verlässliche Daten sind für die Planung und Sicherung der FFF wesent- lich. Der Kanton Zürich führte die Erhebung und Bewertung der FFF gemäss den nun vorgeschriebenen Standards bereits 2009 durch, weshalb bezüglich dieser Grundsätze keine direkte Betroffenheit besteht. Wir begrüssen jedoch, dass ein Mindeststandard festgelegt wird und alle Kan- tone verpflichtet werden, verlässliche Bodendaten zu erheben und die FFF entsprechend festzulegen. Der Druck auf die offene Landschaft und somit auch auf FFF wird in Zukunft weiter zunehmen. Schon heute erfüllen einige Kantone – da- runter mit noch rund 100 ha Spielraum auch der Kanton Zürich – das vor- gegebene kantonale Kontingent an FFF nur noch knapp. Der Kanton Zü- rich hat aus diesem Grund bereits eine Kompensationspflicht für FFF eingeführt, die hauptsächlich durch Rekultivierungen oder Auszonungen umgesetzt wird. Zukünftig werden Kompensationen von FFF auch in anderen Kantonen an Bedeutung gewinnen und bedürfen dementspre- chend frühzeitig einer Regelung. Die Aufnahme von Grundsätzen zur Kompensation von FFF wird daher grundsätzlich begrüsst. Ganz be- sonders begrüssen wir die Selbstverpflichtung des Bundes, bei seinen Vorhaben grundsätzlich alle FFF zu kompensieren, auch wenn die kanto- nalen Kontingente nicht unterschritten werden. Der Bund übernimmt damit eine Vorbildfunktion und unterstreicht den Stellenwert der FFF. Er trägt dadurch auch zur Bewahrung des Spielraums der Kantone bei und wertschätzt die Bestrebungen, jeglichem Verlust an FFF entgegen- zuwirken. Dennoch haben wir einige Vorbehalte bezüglich der Bestimmungen zur Kompensation. Die Bestimmungen für die Kantone sollten im Sinne der Gleichbehandlung von Bund und Kantonen auch denselben Spiel- raum erlauben wie diejenigen betreffend den Bund. Bei einer kantons- übergreifenden Kompensation von FFF bei Bundesvorhaben ist zudem auf die Verhältnismässigkeit zu achten. Eine kantonsübergreifende Kompensation sollte sodann auch für Projekte von nationalem Interesse möglich sein (z. B. Flughafen). Die Fondslösung erachten wir als im Voll- zug nicht praktikabel, weshalb die Möglichkeit eines käuflichen Erwerbs von FFF bevorzugt wird. Diese Lösung hat sich im Kanton Zürich be-

währt. Weitere Vorbehalte bestehen ausserdem bezüglich der Qualitäts- kriterien für die Ausscheidung der FFF. Die vorgeschlagenen Qualitäts- kriterien beurteilen wir als zu einschränkend. Würde die FFF-Erhe- bung im Kanton Zürich mit den vom Bund 2014 genehmigten Kriterien mit den nun vorgeschlagenen neuen Kriterien wiederholt, würde das FFF-­ Kontingent nur noch zu 75% erfüllt. Zudem soll den Interessen des Na- tur-, Heimat- und Landschaftsschutzes im Sachplan FFF sichtbarer Rech- nung getragen werden. Insbesondere sind im Sachplan FFF die Anforde- rungen der Biodiversitätsförderung gemäss Konzept Biodiversität des Bundes, des Landschaftsschutzes und der Archäologie zu berücksichtigen.

Bemerkungen zu den einzelnen Kapiteln im Sachplan FFF und Erläuterungsbericht FFF Die Bemerkungen zu den einzelnen Kapiteln im Sachplan FFF und Er- läuterungsbericht FFF sind wie gewünscht in der beiliegenden Tabelle erfasst worden.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Bau- direktion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli