Amt für Jugend und Berufsberatung, Stellenplan

A. Ausgangslage Die Jugendhilfestellen des Amtes für Jugend und Berufsberatung (AJB) erfüllen Arbeiten im Auftrag der Kindes- und Erwachsenen- schutzbehörden (KESB) und der Gerichte (§ 17 Abs. 1 lit. b und c Kin- der- und Jugendhilfegesetz vom 14. März 2011 [KJHG, LS 852.1]). Die 14 Kinder- und Jugendhilfezentren (kjz) und die vier Regionalen Rechts- dienste (RRD) sowie die Zentralstelle Mineurs non accompagnés (ZS MNA) übernehmen folgende Aufgaben: a) Abklärungen zum Kindeswohl im Rahmen des behördlichen Kindes- schutzes b) Mandate im Rahmen des behördlichen Kindesschutzes sowie Rechts- vertretung von Kindern in juristischen Verfahren c) Mandate für unbegleitete Minderjährige im Asylverfahren Der Inhalt dieser Tätigkeiten ist im Wesentlichen: – Kindeswohlabklärungen zur Einschätzung der Gefährdungssituation (Art. 446 Abs. 2 Zivilgesetzbuch [ZGB, SR 210]) – Erteilen von Weisungen an die Eltern (Art. 307 ZGB) – Erziehungsbeistandschaften zur Unterstützung der Eltern in ihrer Erziehungsaufgabe und Überwachung des Wohlergehens des Kindes (Art. 308 Abs. 1 und 2 ZGB) – Aufhebung des elterlichen Aufenthaltsbestimmungsrechts und Fremd- unterbringung des Kindes (Art. 310 ZGB) – Entziehung der elterlichen Sorge und (bei Fehlen beider Elternteile) Errichtung einer Vormundschaft (Art. 311 ZGB) – Kindesvermögensverwaltung (Art. 325 ZGB) – Rechtsvertretung von Kindern in juristischen Verfahren (Art. 308 Abs. 2 und Art. 306 Abs. 2 ZGB) – Vertretung aller dem Kanton Zürich zugewiesenen unbegleiteten Minderjährigen (Mineurs non accompagnés, MNA) aus dem Asyl- bereich sowie unbegleitete Minderjährige ohne geregelten Aufenthalt (nach Art. 306 Abs. 2 ZGB und § 17 Abs. 2 lit. f KJHG) Eingriffe in die Familie sind nur zulässig, sofern der Gefährdung des Kindes nicht auf andere Weise Abhilfe geschaffen werden kann (Subsi- diarität) und nur so intensiv wie notwendig, um die elterlichen Kompe- tenzen zu ergänzen (Komplementarität). Um diesen Grundsätzen gerecht

zu werden, erhält die Beiständin oder der Beistand einen von den KESB oder Gerichten genau definierten Auftrag mit den entsprechenden Kom- petenzen und gibt in der Regel alle zwei Jahre schriftlich Rechenschaft über die Auftragserfüllung. Gefährdet werden Kinder insbesondere durch körperliche und psychische Misshandlung, durch Vernachlässigung und durch sexuellen Missbrauch. Häufige Hintergründe auf Elternseite sind Suchterkrankungen, psychische Erkrankungen, eskalierende Tren- nungs- und Scheidungskonflikte, prekäre Lebenssituationen. Die sozial- arbeiterische Unterstützung hat zum Ziel, das Kindeswohl zu überwa- chen und sicherzustellen, die Eltern zu unterstützen und sie nach Mög- lichkeit zu befähigen, wieder mehr Verantwortung zu übernehmen. Mit Beschluss Nr. 546/2020 nahm der Regierungsrat eine Anpassung der Kinder- und Jugendhilfeverordnung vom 7. Dezember 2011 (LS 852.11) vor. Die Verordnung sieht einen uneingeschränkten Leistungskatalog des AJB hinsichtlich der Aufträge der KESB vor. Aufgrund dieser An- passungen wurde der Stellenplan des AJB im Bereich des behördlichen Kindesschutzes letztmals erweitert, um den KESB und Gerichten die für die Auftragserfüllung erforderlichen personellen Mittel zu gewähr- leisten. Für den Stellenbedarf stützte sich der Regierungsrat auf die damals gültigen Richtlinien der Konferenz für Kindes- und Erwachsenenschutz (KOKES) von 2012 ab. Die damals von der KOKES empfohlenen 26 Stunden pro Jahr und Kindesschutzmandat (durchgeführt in den kjz und der ZS MNA) wurden um zwei Stunden auf 24 reduziert, um den im nationalen Vergleich im Kanton Zürich gut ausgebauten Supportleis- tungen und der aufgrund der Grösse der Mandatszentren-Organisation im AJB zu erzielenden Skalierungseffekten Rechnung zu tragen. Für die Durchführung von Kindeswohlabklärungen wurde auf Erfahrungs- werte der Jugendhilfestellen abgestützt. Dafür wurden durchschnittlich 22 Stunden Sozialarbeit sowie 12 Stunden Erziehungsberatung, erbracht durch Psychologinnen und Psychologen, festgelegt. Der Regierungsrat legte fest, dass für 687 Kindeswohlabklärungen in den kjz insgesamt 9,45 Stellen für Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter sowie 5,15 Stel- len für Psychologinnen und Psychologen zur Verfügung stehen sollen; für 5822 in den kjz geführte Kindesschutzmandate insgesamt 87,33 Stel- len für Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter; für die in den vier RRD geführten 682 Mandate 6,82 Stellen für Juristinnen und Juristen. Für 400 geführte MNA-Mandate stehen schliesslich 6,0 Stellen für Sozialarbei- terinnen und Sozialarbeiter zur Verfügung. Zusammengefasst stehen für den behördlichen Kindeschutz 114,75 Stellen zur Verfügung (ohne Lei- tungs- und Supportstellen).

B. Fall- und Bevölkerungsentwicklung seit der Einführung der KESB Seit dem 1. Januar 2013 ist das neue Kindes- und Erwachsenenschutz- recht in Kraft. Dadurch wurden die neu geschaffenen KESB zu Auftrag- gebern für die von den Jugendhilfestellen geführten Kindeswohlabklä- rungen und Mandate. Sie lösten damit die früheren Vormundschafts- behörden ab. a) Kindeswohlabklärungen Für Kindeswohlabklärungen können die KESB die Jugendhilfestellen des AJB gemäss § 17 Abs. 1 lit. c KJHG beauftragen. Besonders in an- spruchsvollen Fällen, die eine umfassende Abklärung erfordern, über- nehmen seitdem die Jugendhilfestellen diese Aufgaben. Seit 2017 hat sich die Zahl der Abklärungsaufträge, die den Jugend- hilfestellen des AJB erteilt wurden, stetig erhöht. Tabelle 1: Entwicklung der Aufträge zur Kindswohlabklärung Abklärungsaufträge im Auftrag der KESB und Gerichte

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Abklärungsaufträge im Auftrag der KESB und Gerichte

Quelle: Datenerhebung AJB

b) Mandate Die Anzahl der im Auftrag der KESB und Gerichte durch die Jugend- hilfestellen geführten Mandate steigt seit der Einführung des neuen Kin- des- und Erwachsenenschutzrechts an. Seit 2019 nimmt auch die Präva- lenz bei der Bevölkerung unter 20 Jahren deutlich zu.

Tabelle 2: Entwicklung der im Auftrag der KESB und Gerichte ge- führten Mandate

Entwicklung der Mandate und Prävalenz je 1000 Einwohner/innen 7500 31.0

30.5 30.0

29.5

29.0

28.5

28.0 27.5

5000 27.0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Mandate im Auftrag der KESB und Gerichte Mandate Prävalenz je 1000 Einwohner/innen 0–19

Quelle: Datenerhebung AJB, Darstellung ohne Mandate der MNA

c) Mineurs non accompagnés Die Festlegung der personellen Mittel für die Inanspruchnahme der ZS MNA erfolgte mit RRB Nr. 546/2020 auf der Grundlage von 400 zu führenden Mandaten. Die Anzahl Mandate der MNA verhält sich un- stet, ist jedoch von unter 400 im Jahr 2014 auf über 1000 gestiegen. 2024 wurden bis Ende Oktober bereits über 1100 Mandate geführt.

C. Neue Empfehlungen der KOKES Die Empfehlungen der KOKES aus dem Jahr 2012, auf der die Stel- lenplanberechnungen von RRB Nr. 546/2020 beruhen, wurden durch die im Juni 2021 verabschiedeten Empfehlungen zur Organisation einer Berufsbeistandschaft (siehe kokes.ch/application/files/2716/2814/0146/ KOKES_Empfehlungen_Berufsbeistandschaften.pdf) ersetzt. Die neuen Empfehlungen wurden von der KOKES in Zusammenarbeit mit der Kon- ferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren, dem Schweizerischen Gemeindeverband und dem Schweizerischen Verband der Berufsbeistandspersonen erarbeitet. Die Empfehlungen der KOKES bezwecken, die Unterstützung für schutzbedürftige Personen zu ver- bessern, indem den Beistandspersonen die notwendigen Zeitbudgets zur Verfügung gestellt werden, um den Kindern und Eltern den gesetz- lich geforderten persönlichen Bezug zu gewährleisten. Neu werden 30– 36 jährliche Leistungsstunden pro Kindesschutzmandat empfohlen. Für den Kanton Zürich ist der mittlere Wert von 33 Stunden angemessen. Derzeit stehen dafür 24 Stunden zur Verfügung.

In Tabelle 3 ist der Zusammenhang zwischen dem Anstieg der Fall- zahlen und den personellen Mitteln dargestellt. Ebenso ist ersichtlich, wie hoch der Stellenbedarf seit 2014 gewesen wäre, wenn die Empfeh- lungen der KOKES (2012 bzw. 2021) im jeweiligen Jahr umgesetzt wor- den wären. Tabelle 3: Entwicklung der Aufträge der KESB und Gerichte, Stellen- bestand und Stellenbedarf gemäss KOKES Entwicklung der Aufträge, Stellen und Stellenbedarf

190.0

170.0

7600 150.0

130.0

110.0

90.0

6600 70.0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Aufträge im Auftrag der KESB und Gerichte Zur Verfügung gestandende Stellen Stellenbedarf gemäss KOKES

Quelle: Datenerhebung AJB, Darstellung ohne Leitungs- und Administrationsstellen und ohne Mandate der ZS MNA, KOKES-Richtwerte aus KOKES, Empfehlungen zur Organisation von Beistandschaften, 2021.

Die KOKES-Richtlinien geben keine Empfehlungen zu den Leis- tungsstunden für Kindeswohlabklärungen. Daher wird an dem mit RRB Nr. 546/2020 festgelegten Berechnungsschlüssel festgehalten, der auf den Erfahrungswerten der Jugendhilfestellen beruht. Als Grundlage für die Stellenberechnung wird somit bei Kindswohl- abklärungen nach wie vor mit einem jährlichen Stundenaufwand von 34 Stunden im Auftrag der KESB ausgegangen (22 Stunden Sozialarbeit, 12 Stunden Erziehungsberatung). Für die Führung eines Mandats im Auftrag der KESB und der Gerichte wird mit 33 Stunden jährlichem Aufwand gerechnet (kjz, RRD und ZS MNA).

D. Personelle Situation in den Mandatszentren des AJB Seit 2018 hat in allen Leistungsbereichen ein stetiges Wachstum der Inanspruchnahme stattgefunden, im Bereich der MNA gab es sogar eine Verdoppelung.

Die personellen Mittel der Jugendhilfestellen für den behördlichen Kindesschutz reichten bereits kurz nach der letzten Stellenplananpas- sung gemäss RRB Nr. 546/2020 nicht mehr aus. Aufgrund der sehr ho- hen Fallbelastung mussten die Leistungen häufig auf das Allernötigste beschränkt werden; weiter mussten die personellen Mittel in allen Ju- gendhilfestellen durch befristete Anstellungen und Aushilfen sowie durch eine erhebliche Inanspruchnahme von Dienstleistungen Dritter ergänzt werden. Standardisierte Prozesse und weitere Optimierungen dienten zudem der Steigerung der Produktivität. Schliesslich hat die Einführung der neuen Kinder- und Jugendheimgesetzgebung zu schlan- keren Abläufen beigetragen. Trotz dieser konzeptionellen, personellen und organisatorischen Massnahmen sind aufgrund des anhaltend hohen Fallaufkommens alle Jugendhilfestellen übermässig stark belastet und auf eine langfristige und nachhaltige Sicherstellung der personellen Mittel angewiesen, um die Aufträge der KESB und Gerichte rechtsge- nügend und zum Wohle der Kinder, Jugendlichen und Familien zu er- füllen.

E. Stellenbedarf für den behördlichen Kindesschutz a) Prognose der Fallentwicklung im behördlichen Kindesschutz Es ist davon auszugehen, dass die Aufträge der KESB und Gerichte auch in den nächsten Jahren weiter ansteigen werden. Auf der Grund- lage der Zahlen des AJB aus den vergangenen Jahren, der Bevölke- rungsprognosen und der beobachteten Entwicklung 2024 zeichnet sich weiterhin ein lineares Wachstum der Fallzahlen und damit eine zuneh- mende Inanspruchnahme der Jugendhilfestellen durch die KESB und Gerichte ab. Aufgrund der Entwicklung der Prävalenz gibt es keine we- sentlichen Anzeichen dafür, dass sich die angespannte Situation vieler Familien verändern wird. Für die kommenden Jahre ist deshalb mit einem jährlichen Wachstum von rund 4% bei den Kindeswohlabklärungen und von 2,5% bis 3% bei den Kindesschutzmandaten zu rechnen. Im MNA- Bereich ist aufgrund der gegenwärtigen politischen Entwicklung davon auszugehen, dass die Anzahl Mandate auch in den nächsten Jahren weiterhin volatil bleibt. Es wird deshalb mit einem neuen Sockelwert von jährlich 800 zu bearbeitenden Fällen in der nächsten Periode des Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF) gerechnet. Der Bedarf an personellen Mitteln für die MNA-Mandate soll wie bisher bis zum Sockelwert mit unbefristeten Stellen abgedeckt werden. Auf da- rüber hinausgehende Entwicklungen im MNA-Bereich soll mit befris- teten Anstellungen reagiert werden.

b) Stellenbedarf bis 2026 Die erforderlichen Stellen sollen gestaffelt geschaffen werden. Im ers- ten Schritt werden die mit Verfügung der Bildungsdirektion vom 30. Au- gust 2024 zur Bewältigung der hohen Fallbelastung bereits befristet ge- schaffenen 14,7 Stellen Sozialarbeiter/in mbA (LK 18) in den Jugend- hilfestellen auf den 1. Januar 2025 in unbefristete Stellen übergeführt. Weiter wurden mit Verfügung vom 26. Februar 2024 für die Bewältigung der stark angestiegenen Anzahl Mandate der ZS MNA insgesamt 21,0 befristete Stellen geschaffen. Auf der Grundlage des Stellenbedarfs für den Sockelwert von 800 Mandaten sind auf den 1. Januar 2025 ausgehend von derzeit 7,75 unbefristeten Stellen folgende befristete Stellen in un- befristete überzuführen: 11,6 Stellen Sozialarbeiter/in mbA (LK 18) und 2,1 Stellen Verwaltungssekretär/in (LK 12). In einem zweiten Schritt werden auf das Jahr 2026 in den kjz 22,0 zu- sätzliche Stellen geschaffen. Bei sämtlichen Stellen handelt es sich um Aufstockungen von im Stel- lenplan der Jugendhilfestellen bestehenden Stellen, weshalb sich eine Überprüfung der Einreihungen erübrigt.

F. Kosten Für den in Abschnitt E aufgezeigten Bedarf an zusätzlichen perso- nellen Mitteln fallen im Zeitraum von 2025 bis 2026 Gesamtkosten von rund 12,9 Mio. Franken an (einschliesslich Arbeitgeberbeiträge und In- frastrukturkosten). Der infolge zu leistende Gemeindebeitrag von 40% beträgt rund 5,2 Mio. Franken, was zu verbleibenden Kosten für den Kan- ton von rund 7,7 Mio. Franken führt. Die vom Kanton zu tragende jähr- liche Abgeltung der Stadt Zürich, die diese Leistung eigenständig er- bringt, entspricht gestützt auf § 39 Abs. 3 KJHG 40% der Kosten und beträgt rund 1,0 Mio. Franken. (Beträge in Mio. Franken) 2025 ab 2026 Personalkosten einschliesslich Arbeitgeberbeiträge 4,7 8,2 und Infrastrukturkosten Gemeindebeitrag 40% 1,9 3,3 Anteil Kanton 60% 2,8 4,9 Staatsbeitrag an die Stadt Zürich 0,4 0,6 Total Anteil Kanton 3,2 5,5 Die Kosten sind im Budget 2025 und im Planjahr 2026 des KEF 2025– 2028 nicht enthalten. Die Kosten sind in den Planjahren 2026 bis 2029 des KEF 2026–2029 in der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 7501, Kinder- und Jugendhilfe, neu einzustellen. 2025 können die Kosten in der Leistungsgruppe Nr. 7501, Kinder- und Jugendhilfe, kompensiert wer- den.