Amt für Raumentwicklung, Stellenplan

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 17. April 2019

392. Amt für Raumentwicklung (Stellenplan)

Erwägungen

A. Ausgangslage Die Revision vom 15. Juni 2012 des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) und die Änderung vom 2. April 2014 der dazugehörigen Verord- nung traten am 1. Mai 2014 in Kraft. Teil der Revision bildet die Erneue- rung des bisherigen Gesetzgebungsauftrags über den Ausgleich planungs- bedingter Mehr- und Minderwerte (Art. 5 Abs. 1 RPG) sowie die Er- gänzung mit Mindestvorgaben (Art. 5 Abs. 1bis –1sexies RPG). Durch Pla- nungsmassnahmen des Gemeinwesens entstehen für die betroffenen Grundeigentümerschaften als Nebenfolgen zwangsläufig Vor- oder Nach- teile. Bei positiver Wirkung spricht man von planungsbedingten Vortei- len oder kurz von Planungsvorteilen, bei negativer Wirkung von planungs- bedingten Nachteilen. Bei Planungsvorteilen handelt es sich in der Re- gel um Mehrwerte, also um eine Zunahme der Grundstückwerte. Mit Beschluss vom 7. Februar 2018 beantragte der Regierungsrat dem Kantonsrat ein Mehrwertausgleichsgesetz (E-MAG, Vorlage 5434). Am 27. März 2018 nahm die zuständige Kommission für Planung und Bau des Kantonsrates die Beratungen auf. Diese sind immer noch im Gang, ein Abschluss ist jedoch absehbar.

B. Neue Aufgaben im Überblick Bemessung des Mehrwerts Damit ein Mehrwert zu einem bestimmten Anteil mittels einer Ab- gabe ausgeglichen werden kann, ist dieser vorgängig zu bemessen. Ge- mäss § 3 Abs. 1 E-MAG entspricht der Mehrwert, auf dem eine Abgabe erhoben wird, dem Verkehrswert des betroffenen Grundstücks ohne und mit Planungsmassnahme. Es ist vorgesehen, das Bemessungsverfahren und die Zuständigkeiten in einer Verordnung zu regeln und für die gleich- mässige Bemessung auf eine schematische, formelmässige Bewertung abzustellen (§ 3 Abs. 4 E-MAG). Festsetzung der Abgabe Nach § 7 Abs. 1 E-MAG ist die Höhe der Mehrwertabgabe und die oder der Abgabepflichtige nach dem Inkrafttreten der Planungsmass- nahme mittels Verfügung zu bestimmen. In diesem Zusammenhang sind auch Rechtsmittelverfahren zu erwarten. So ist gegen eine Festsetzungs-

verfügung der Rekurs ans Baurekursgericht vorgesehen (§ 24 Abs. 1 E-MAG). Schliesslich soll aus Gründen der Rechtssicherheit die Mehr- wertabgabe nach Eintritt der Rechtskraft im Grundbuch angemerkt werden (§ 7 Abs. 3 E-MAG). Bezug der Abgabe Nach Eintritt der Fälligkeit ist die Mehrwertabgabe mittels Verfügung in Rechnung zu stellen (§ 12 Abs. 1 E-MAG). Auch gegen die Rechnung- stellung steht der Rechtsmittelweg offen (§ 24 Abs. 1 E-MAG), da in der Rechnungstellungsverfügung nicht nur über bezugsrechtliche Fragen, sondern auch über materiell-rechtliche Fragen wie das Vorliegen einer Überbauung oder einer Veräusserung zu entscheiden ist, welche die Fäl- ligkeit der Abgabe auslösen. Fondsverwaltung Die durch den Mehrwertausgleich anfallenden Mittel sind gemäss den bundesrechtlichen Vorgaben zweckgebunden zu verwenden (Art. 5 Abs. 1ter RPG, umgesetzt in §§ 16 Abs. 1 und 22 Abs. 1 E-MAG). Die ver- einnahmten Mehrwertabgaben werden deshalb nach ihrer Bezahlung einem entsprechenden Mehrwertausgleichsfonds zugewiesen (§§ 14 bzw. 22 Abs. 1 E-MAG). Die Erträge aus der kantonalen Mehrwertabgabe sind in erster Linie für Beiträge an Entschädigungen für Auszonungen zuhanden der Gemeinden vorgesehen (§ 16 Abs. 1 lit. a E-MAG). Ent- sprechende Beiträge können von den politischen Gemeinden mittels Gesuch an den Kanton beantragt werden. Sodann und nach Massgabe der vorhandenen Fondsmittel können raumplanerische Massnahmen nach Art. 3 RPG unterstützt werden (§ 16 Abs. 1 lit. b E-MAG). Das jeweilige Interesse ist mittels Gesuch an den Fonds begründet darzulegen. Der kantonale Mehrwertausgleichsfonds mit den entsprechenden Mittelzu- und -abflüssen ist zu verwalten (§ 15 E-MAG).

C. Vollzugsaufgaben beim Kanton Neue Vollzugsaufgaben Nach den bundesrechtlichen Vorgaben haben die Kantone mindestens einen Mehrwertausgleich bei Einzonungen einzuführen (Art. 5 Abs. 1bis RPG). Weil Ein- und Auszonungen in der Regel nicht in derselben Ge- meinde stattfinden, ist ein gemeindeübergreifender und deshalb kanto- naler Ausgleich erforderlich. Dem Kanton obliegt der Vollzug dieses kan- tonalen Mehrwertausgleichs, und es entstehen damit vollständig neue Aufgaben. Namentlich ist der Kanton für die Bemessung des Mehrwerts bei Einzonungen (§ 3 E-MAG), die Festsetzung (§ 7 E-MAG) und den Bezug (§ 12 E-MAG) der kantonalen Mehrwertabgabe sowie die Fonds-

verwaltung (§ 15 E-MAG) und die Ausrichtung von Beiträgen aus dem Fonds (§ 16 E-MAG) zuständig. Zudem wird der Kanton Beratungs- und Unterstützungsaufgaben für die Gemeinden zu leisten haben, die ihrer- seits einen kommunalen Mehrwertausgleich bei Auf- und Umzonungen einführen. Diese Aufgaben umfassen die Beratung beim Erlass der ent- sprechenden Bestimmungen in der Bau- und Zonenordnung, die Unter- stützung bei komplexen Bemessungen, Schulungen usw. Zuständigkeitsregelung Gemäss Anhang 1 der Verordnung über die Organisation des Regie- rungsrates und der kantonalen Verwaltung (VOG RR, LS 172.11) ist der Vollzug des Mehrwertausgleichs und die diesbezügliche Aufsicht dem Bereich «Raumplanung» (Ziff. 11) der Baudirektion zuzuordnen. Der definitiven Zuständigkeitsregelung für die Vollzugsaufgaben in- nerhalb der Baudirektion ist an dieser Stelle nicht vorzugreifen. Bis zur Aufnahme der Vollzugstätigkeit nach Inkrafttreten des Mehrwertaus- gleichsgesetzes sollen die Vollzugsaufgaben im Zusammenhang mit dem kantonalen Mehrwertausgleich durch das Amt für Raumentwicklung betreut bzw. vorbreitet werden (vgl. dazu den nachfolgenden Abschnitt).

D. Einführungskonzept: Aufgaben und Organisation Bisherige Organisation Für den Kanton Zürich bestehen bisher keine rechtlichen Grundlagen für einen Mehrwertausgleich. Es galt deshalb, unter Berücksichtigung der spezifischen raumplanerischen Rahmenbedingungen des Kantons ein ganzheitliches Konzept für die Umsetzung der Aufträge des Bundes zu entwerfen. Für die Umsetzungsarbeiten wurde im September 2013 eine verwaltungsinterne interdisziplinäre und direktionsübergreifende Arbeitsgruppe eingesetzt. Diese war beauftragt, gestützt auf umfang- reiche Grundlagen ein neues Gesetz zu entwerfen, das Vernehmlas- sungsverfahren durchzuführen und zuhanden des Regierungsrates den Gesetzesentwurf auszuarbeiten. Seit März 2018 unterstützt die Arbeits- gruppe die Beratungen im Kantonsrat. Übergang von Rechtsetzung in Vollzug Nach dem bevorstehenden Beschluss des Kantonsrates für ein Mehr- wertausgleichsgesetz sind zu dessen Konkretisierung Regelungen auf Verordnungsstufe erforderlich. Der Regierungsrat hat einerseits Rege- lungen zum Vollzug des Gesetzes – insbesondere über Zuständigkeiten und Verfahren – zu erlassen. Anderseits wird dem Regierungsrat an ver- schiedenen Stellen im Gesetz die Aufgabe zugewiesen, die Einzelheiten zu regeln und somit gesetzesvertretende Verordnungsbestimmungen zu

erlassen (vgl. §§ 3 Abs. 4, 12 Abs. 2 und 17 Abs. 2 E-MAG). Für diese Mehrwertausgleichsverordnung (MAV) wird ein Vernehmlassungsver- fahren durchzuführen sein. Zudem stellen sich zunehmend anspruchsvolle Vollzugsfragen, insbe- sondere im Zuständigkeitsbereich des Kantons. Im Zusammenhang mit dem Mehrwertausgleich wird die kantonale Verwaltung mit mehreren neuen Aufgaben betraut, deren Vollzug vorzubereiten ist. Es sind dies die drei vorstehend dargestellten Aufgabenbereiche Bemessung, Festset- zung und Fondsverwaltung. Für diese Aufgabenfelder sind interne Ab- läufe zu entwerfen, Schnittstellen zum Informationsaustausch festzule- gen und die entsprechenden technischen Hilfsmittel zu beschaffen. Wei- ter sind Arbeitshilfen für die Gemeinden erforderlich, die von Muster- bestimmungen für die kommunalen Bau- und Zonenordnungen, über Instrumente zur Bemessung bis zum Beitragsgesuch an den Fonds rei- chen. Sämtliche Abläufe und Verfahrensschritte sollen elektronisch ab- gewickelt werden können. Dieser Zuwachs an neuen, anspruchsvollen Aufgaben kann nur mit zusätzlichen Stellen bewältigt werden. Es ist vorgesehen, die Besetzung eines Teils dieser zusätzlichen Stellen frühzeitig vorzunehmen, um den Vollzug im Hinblick auf das Inkrafttreten des Mehrwertausgleichsge- setzes vorzubereiten. Aufbauorganisation Für die Aufbauphase soll erstens eine vorübergehende Aufbauorgani- sation bestehend aus drei Stellen (1 Adjunkt/in, 2 juristische Sekretärin- nen bzw. Sekretäre) eingesetzt werden. Zweitens sollen mit einer externen Unterstützung die Aufbauphasen entworfen und vorbereitet werden, so- dass die in der Aufbauphase wahrzunehmenden Aufgabenpakete mög- lichst konkret festgelegt sind. Die Aufbauorganisation soll ihre Aufgaben so schnell als möglich ausführen können. Zu den Aufbauarbeiten gehört auch die Erarbeitung der bereits erwähnten Mehrwertausgleichsverord- nung. Danach könnten zwei der Stellen in andere Verwaltungseinheiten über- führt werden. Dieses Vorgehen erlaubt den Aufbau der zukünftigen Voll- zugsorganisation in engem Kontakt mit den Beteiligten des bisherigen Rechtsetzungssetzungsprojekts und somit einen bestmöglichen Wissens- transfer. Der weitere Stellenbedarf ist nach Aufnahme des Vollzugs zu bestim- men. Aus den Erfahrungen anderer Kantone ist abzuleiten, dass sich mittelfristig der Aufwand für den kantonalen Mehrwertausgleich in den Bereichen Bemessung, Festsetzung und Fondsverwaltung mit fünf bis sieben Vollzeitstellen bewältigen lässt.

Fachapplikation «Mehrwert» Im Interesse eines beförderlichen Vollzugs und einer gleichmässigen Bemessung kann gemäss § 3 Abs. 4 E-MAG auf eine schematische, for- melmässige Bewertung abgestellt werden. Vorgesehen ist eine Mehr- wertberechnung mithilfe hedonischer Modelle, die auf den statistisch er- hobenen Transaktionspreisen für Bauland beruhen und die massgebli- chen Zonenarten berücksichtigen. Zu diesem Zweck soll nun die Fach- applikation «Mehrwert» entwickelt werden. Je nach Leistungserbringer dieser Fachapplikation müssen von der Baudirektion zusätzliche Grundlagendaten zur Bauzonenstatistik be- reitgestellt und aufbereitet werden.

E. Personalaufwand und Finanzierung Personalbedarf und Kosten Die Anzahl Geschäftsfälle für Ein- und Auszonungen dürfte mehrere Dutzend pro Jahr umfassen. Hinzu kommen die Gesuche an den Fonds, die zu Beginn – mangels Mittel im Fonds – in ihrer Anzahl gering sein dürften und anschliessend voraussichtlich deutlich ansteigen werden. Die zu Beginn noch eher geringe Anzahl Geschäftsfälle bei der Fonds- verwaltung wird durch den relativ hohen Aufwand zur Einführung der neuen Vollzugsaufgaben kompensiert. Mangels vorhandener Rechtspre- chung in diesem sensiblen Bereich des Grundeigentums sind zudem einige Rechtsmittelverfahren zu erwarten. Insgesamt ergibt sich zur Ein- führung des kantonalen Mehrwertausgleichs folgender Stellenbedarf: Stellen Richtposition Klasse VVO 1,0 Adjunkt/in mbA 22 2,0 Juristische/r Sekretär/in 20 Die Stelle des/der Adjunkt/in mbA ist für das Aufgabenfeld Bemes- sung, die Stellen der juristischen Sekretärinnen bzw. Sekretäre für die Aufgabenfelder Festsetzung und Fondsverwaltung bestimmt. Die Einreihung der Stellen wurde vom Personalamt geprüft und ge- nehmigt. Die jährlich wiederkehrenden Kosten für diese Stellen belaufen sich auf rund Fr. 515 000, einschliesslich Sozialleistungen und Infrastruktur. Für 2019 belaufen sich die Kosten auf rund Fr. 186 000. Die weiteren Investitionsausgaben (Fachapplikation «Mehrwert», Aus- gaben für die Datenaufbereitung und den Betrieb usw.) belaufen sich auf Fr. 750 000 und werden mittels Direktionsverfügung bewilligt (§ 39 Finanzcontrollingverordnung, LS 611.2).

Die erforderlichen finanziellen Mittel für die Umsetzung dieses bun- desrechtlich vorgegebenen Auftrags sind weder im Budget 2019 noch im Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF) 2019–2022 ent- halten. Sie sind in den KEF 2020–2023 aufzunehmen. Zukünftige Finanzierung Sobald das Mehrwertausgleichsgesetz in Kraft getreten ist, besteht die rechtliche Grundlage für die Einrichtung des kantonalen Mehrwertaus- gleichsfonds. Diesem sollen die unmittelbar durch die Anwendung des Mehrwertausgleichsgesetzes entstehenden Kosten vollumfänglich be- lastet werden, sodass die Umsetzung des Mehrwertausgleichs für den Kanton saldoneutral erfolgt. Dazu gehören vor allem die Gesamtkosten einschliesslich Personalkosten (Vollkosten) für Bemessung und Erhe- bung der Mehrwertabgabe sowie für die Verwaltung der Fondsmittel. Im Gesetz ist dazu eine vorübergehende Verschuldung des Fonds vorgese- hen (§ 15 Abs. 2 E-MAG).

F. Dringlichkeit Zur Durchsetzung des Auftrags an die Kantone, einen Mehrwert- ausgleich nach Art. 5 RPG einzuführen, enthalten die Übergangsbestim- mungen in Art. 38a RPG eine Frist (Abs. 4) und eine Sanktion (Abs. 5). Verfügt ein Kanton bis fünf Jahre nach Inkrafttreten des revidierten RPG nicht über einen entsprechenden Mehrwertausgleich, ist das Aus- scheiden neuer Bauzonen verboten. Da der Kanton Zürich gegenwärtig und auch in kurzfristiger Sicht nicht über einen angemessenen Ausgleich verfügt, hat der Bundesrat auf den 1. Mai 2019 ein Einzonungsverbot verfügt. Obwohl Einzonungen im Kanton Zürich die Ausnahme darstellen, soll das Mehrwertausgleichsgesetz möglichst bald in Kraft gesetzt werden können, damit das erwähnte Einzonungsverbot wieder aufgehoben wer- den kann. Dem Wirtschaftsstandort Zürich soll nach dem Einzonungs- verbot im Zusammenhang mit der Kulturlandinitiative kein langdauern- des Verbot zugemutet werden. Verzögerungen von Investitionen sollen möglichst vermieden werden.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Baudirektion wird beauftragt, die Vollzugsorganisation für den kantonalen Mehrwertausgleich aufzubauen und zur Unterstützung die Fachapplikation «Mehrwert» zu schaffen.

II. Sämtliche Kosten, die unmittelbar durch die Anwendung des Mehr- wertausgleichsgesetzes entstehen, werden dem Mehrwertausgleichsfonds belastet.

III. Im Stellenplan des Amts für Raumentwicklung der Baudirektion werden mit Wirkung ab 1. Juli 2019 folgende Stellen neu geschaffen: Stellen Richtposition Klasse VVO 1,0 Adjunkt/in mbA 22 2,0 Juristische/r Sekretär/in 20

IV. Mitteilung an die Finanzdirektion und die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli