COVID-19-Impfprojekt, gebundene Ausgabe

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 20. Januar 2021

45. Covid-19-Impfprojekt (Ausgabenbewilligung)

Erwägungen

1. Ausgangslage Seit über einem Jahr verbreitet sich das neue Coronavirus (SARS- CoV-2) weltweit. Es führt zu teilweise schweren Krankheitsverläufen und steht in Zusammenhang mit einer deutlichen Übersterblichkeit der Be- völkerung über 65 Jahren. Neben älteren Personen und schwangeren Frauen zählen Erwachsene mit definierten Vorerkrankungen zu den be- sonders gefährdeten Personen. Der hohe Anteil an schwer verlaufenden Covid-19-­Erkrankungen bei Erwachsenen und insbesondere die Erkran- kungen, die einer intensivmedizinischen Behandlung und teilweise auch Beatmung bedürfen, führen zu einer Überlastung des Gesundheitssys- tems. Die Behandlung von schwer verlaufenden Covid-19-Erkrankungen ist zeit- und ressourcenintensiv, was nicht nur die Infrastruktur, sondern vor allem auch das Gesundheitspersonal übermässig fordert. Derzeit stehen keine hoch wirksamen medikamentösen Behandlungen zur Verfügung, die schwere Verläufe oder eine Übertragung auf andere Personen wirksam verhindern könnten. Aus diesen Gründen kommt der Impfung als primäre Präventionsmassnahme für die gesundheitlichen wie auch anderen schwerwiegenden Folgen von Covid-19 grosse Bedeu- tung zu. Ziel der Impfung ist es, die negativen wirtschaftlichen, gesell- schaftlichen und sozialen Folgen der Covid-19-Pandemie zu verringern. Der Kanton Zürich ist jederzeit in der Lage, die ihm vom Bund zur Ver- fügung gestellten Impfdosen zu verimpfen.

2. Covid-19-Impfprojekt Bund und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Umsetzung der nationalen Programme, insbesondere in Bezug auf Imp- fungen (Art. 5 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 Epidemiengesetz [EpG, SR 818. 101]). Die Kantone sind für die Logistik und die Verabreichung an die Be- völkerung verantwortlich. Sie stellen sicher, dass bei Bedarf Massen- impfungen durchgeführt werden können, und stellen die dazu nötige Infra- struktur bereit (Art. 37 Epidemienverordnung [SR 818.101.1]). Die Kan- tone tragen die Kosten für Massnahmen gegenüber der Bevölkerung oder einzelnen Personen, soweit die Kosten nicht anderweitig gedeckt sind (Art. 71 Bst. a EpG). § 6 Abs. 2 der Vollzugsverordnung zur eidgenössi- schen Epidemiengesetzgebung (LS 818.11) sieht vor, dass der Kanton die

Kosten übernimmt, wenn im Rahmen von durch den Kantonsärztlichen Dienst angeordneten Impfkampagnen zum Schutz der Gesamtbevölke- rung oder von Teilen der Bevölkerung Reihenimpfungen durchzuführen sind. Vor diesem Hintergrund lancierte die Gesundheitsdirektion in Zusam- menarbeit mit externen Personen ein Projekt zur Impfung der Bevöl- kerung gegen Covid-19. Der gesamte dem Kanton Zürich bis Ende März zugeteilte Impfstoff von Pfizer/BioNTech sowie Moderna ist verplant. Am 4. Januar 2021 startete der Kanton wie geplant mit der Impfkampagne am Referenz-Impfzentrum des Instituts für Epidemiologie, Biostatistik und Prävention (EBPI) am Hirschengraben in Zürich. Seit dem 5. Januar 2021 impft auch das Universitätsspital Zürich seine Hochrisikopatientin- nen und -patienten. Am 12. Januar 2021 wurde mit der Impfung der Be- wohnerinnen und Bewohner der Alters- und Pflegezentren sowie IV-­ Einrichtungen mit Hochrisikopatientinnen und -patienten begonnen. Seit dem 18. Januar 2021 wird in allen Spitälern das Personal, das mit Covid- 19-­Patientinnen und -Patienten in Kontakt kommt, geimpft. Mit der Zu- lassung des einfach handhabbaren Impfstoffs von Moderna können nun auch Arztpraxen in die Impfstrategie miteinbezogen werden. Anfang Ap- ril sollen, sofern genügend Impfstoff zur Verfügung steht, zudem Apothe- ken mit dem Impfen starten können. Das Gros der Bevölkerung soll sich in regionalen, allenfalls auch lokalen Impfzentren impfen lassen können. Die Planung der Impfungen ist ausserordentlich dynamisch. Die gelie- ferte Menge an Impfstoff ist schwierig vorherzusehen, und die bereits zu- gelassenen Impfstoffe haben unterschiedliche Lagerungseigenschaften. Aus diesem Grund wird die Impfstrategie fortlaufend anzupassen sein.

3. Impfbedarf Der gegenwärtig verfügbare Impfstoff von Pfizer/BioNTech ist für Per- sonen ab 16 Jahren, jener von Moderna für Personen ab 18 Jahren zu- gelassen. Gemäss der Bevölkerungsstatistik 2019 leben im Kanton rund 1 026 000 Personen im Alter zwischen 16 und 64 Jahren. Die Zahl der Personen mit 65 oder mehr Jahren liegt bei rund 262 000. Es wird davon ausgegangen, dass die Impfbereitschaft der Personen zwischen 18 und 64 Jahren bei rund 70% liegt. Bei den älteren Personen wird aufgrund der höheren Gefährdung durch die Covid-19-Erkrankung eine höhere Impf- bereitschaft von rund 80% angenommen. Somit ist von rund 928 000 impf- willigen Personen im Kanton auszugehen. Dabei muss sich jede Person zweimal impfen lassen. Somit ist von rund 1 856 000 Impfvorgängen aus- zugehen.

4. Kosten des Impfprojekts

4.1 Durchführung der Impfung Die Covid-19-Impfung ist für alle Personen, die in der Schweiz eine obligatorische Krankenversicherung abgeschlossen haben, kostenlos. Ein Teil der Kosten wird von der obligatorischen Krankenversicherung über- nommen; der Rest wird vom Bund und von den Kantonen bezahlt. Aus den Offerten, die für den Aufbau und Betrieb der geplanten regio- nalen Impfzentren eingegangen sind, ergeben sich Gesamtkosten zwischen Fr. 31 und Fr. 36 pro Impfvorgang. Für die weiteren Berechnungen wird von durchschnittlichen Gesamtkosten von Fr. 33.50 pro Impfvorgang aus- gegangen. Gemäss dem zwischen der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren, der gemeinsa- men Einrichtung KVG und den Krankenversicherern abgeschlossenen Tarifvertrag vergüten die Krankenversicherer einen Impfvorgang mit Fr. 14.50. Die Kosten für den Impfstoff werden vom Bund und von den Krankenversicherern gemeinsam getragen. Es verbleiben Restkosten von Fr. 19 pro Impfvorgang, die vom Kanton zu tragen sind. Bei rund 1,9 Mio. Impfvorgängen ist mit Gesamtkosten von 36,1 Mio. Franken auszuge- hen. Angesichts der Ungenauigkeit bei der Schätzung der Anzahl der impf- willigen Personen (Annahme: ±10%) und der Höhe der nicht gedeckten Kosten (Annahme: ±20%) wird mit einer Unsicherheitsmarge von 15% gerechnet. Damit ist eine Ausgabenbewilligung für die Durchführung der Impfung von 41,5 Mio. Franken erforderlich. Die Impfungen der Patientinnen und Patienten in den Spitälern und Heimen ist zeitaufwendiger als in den Impfzentren. Diese Personen sind nicht oder nur eingeschränkt mobil. Meist liegen Vorerkrankungen vor, wodurch sich der Aufwand für die Vorabklärungen des Impfens und für die Überwachung vergrössert. Hingegen fallen in den Heimen keine oder wesentlich weniger Infrastrukturkosten an als in den Impfzentren. Die vorstehend genannte Vergütung für die Impfungen wird deshalb voraus- sichtlich ausreichen. Die Ärzteschaft geht von einem leicht höheren Aufwand für die Durch- führung der Impfungen aus. Umgekehrt rechnen die Apotheken mit tie- feren Impfkosten. Insgesamt dürften sich die Unterschiede gegenseitig ausgleichen, sodass auch hier mit keinen Zusatzkosten gerechnet werden muss. Personen, die nicht genügend mobil sind, müssen zu Hause geimpft wer- den. Es ist hier von 850 Personen und 1700 Impfvorgängen auszugehen. Die Mehrkosten sind mit Fr. 275 pro Impfvorgang zu veranschlagen, wo- durch sich der gesamte Aufwand um rund 0,5 Mio. Franken erhöht.

4.2 Logistik Der Bund beschafft die Impfstoffe und liefert diese den Kantonen tranchenweise entsprechend der Wohnbevölkerung aus. Für die Vertei- lung der Impfstoffe innerhalb des Kantons muss eine komplexe und leis- tungsfähige Logistikorganisation aufgebaut werden. Die Logistik muss auf die Priorisierung der einzelnen Zielgruppen abgestimmt sein. Wäh- rend des ganzen Prozesses müssen die Vorgaben des eidgenössischen Heil- mittelgesetzes zum Umgang mit Arzneimitteln und zu deren Lagerung eingehalten werden. Insbesondere müssen die Impfstoffe bei der jeweils vorgeschriebenen Kühltemperatur gelagert und transportiert werden. Der Transport und die Lagerung dürfen nur durch zertifizierte und von Swissmedic anerkannte Unternehmen erfolgen. Swissmedic verlangt zu- dem eine Bewilligung für den Transport von genveränderten Organis- men. Erschwerend kommt hinzu, dass der Impfstoff von Pfizer/BioNTech bei –75 °C gelagert werden muss. Eine weitere Herausforderung besteht darin, dass die Impfungen in Grosspackungen von 80 bis 975 Dosen gelie- fert werden. Die Kantonsapotheke übernimmt das gesamte Management der Verteilung, die notwendigen Kontrollen und das Bestellwesen. Für die Umsetzung der Verteilung werden spezialisierte und zertifizierte Unternehmen beigezogen. Zurzeit ist mit Logistikkosten von rund 2,6 Mio. Franken zu rechnen.

4.3 Patientenmanagement Für das Patientenmanagement ist ein IT-Tool notwendig, um die An- meldung für Impfungen, die Terminvereinbarung für die beiden Impfter- mine sowie die Ausstellung der Impfbestätigung zu ermöglichen. Der Bund stellte hierfür eine entsprechende, kostenpflichtige Software in Aus- sicht. Diese kann die Anforderungen in quantitativer und qualitativer Hinsicht jedoch nicht erfüllen, sodass eine eigene IT-Lösung entwickelt werden muss. Weitere Ausgaben stehen für ein IT-Modul an, das den elek- tronischen Impfpass erstellt. Die Anmeldung von Impfwilligen ohne Inter- netzugriff, die Beantwortung von Fragen und allenfalls auch Terminver- schiebungen erfolgen durch das Ärztefon. Verträge mit dem Ärztefon bestehen bereits ausserhalb des Impfprojekts, allerdings ist infolge der Impfungen von einem beträchtlichen Mehraufwand auszugehen. Gesamt- haft ist für das Patientenmanagement mit Kosten von 2,9 Mio. Franken zu rechnen.

4.4 Projektleitung Um das Impfprojekt zeitgerecht umsetzen zu können, beauftragte die Gesundheitsdirektion einen externen Projektleiter. Für dessen Dienst- leistungen ist mit Kosten von 0,5 Mio. Franken zu rechnen. Hinzu kom- men Kosten für die Leitungs- und Schulungskosten im Teilprojekt Imp- fen in Heimen im Betrag von 0,4 Mio. Franken aus. Insgesamt ist mit Pro- jektleitungskosten von 0,9 Mio. Franken zu rechnen.

4.5 Informationskampagne Gemäss Umfragen stehen 50% der Bevölkerung einer Impfung gegen Covid-19 skeptisch gegenüber. Für einen nachhaltigen Schutz der Bevöl- kerung braucht es eine Impfquote von mindestens 60% der Bevölke- rung. Aus diesem Grund wird ergänzend zur laufenden schweizweiten In- formationskampagne des Bundesamtes für Gesundheit eine kantonale Aktivierungskampagne vorbereitet, welche die im zweiten Quartal star- tende grossflächige Impfaktion begleiten soll. Die Kampagne soll sich an schwieriger zugängliche Zielgruppen richten. Damit die Kampagne er- folgreich ist, muss sie mehrsprachig und auf verschiedenen Kanälen (u. a. Print, Radio, Plakate, Social Media) veröffentlicht werden. Es wird mit Kosten von 2 Mio. Franken gerechnet.

5. Gesamtkosten Entsprechend den voranstehenden Ausführungen zu den einzelnen Bereichen des Covid-19-Impfprojekts fallen für die geplanten Massnah- men folgende Kosten an: Kosten in Mio. Franken Durchführung der Impfung 42,0 Logistik 2,6 Patientenmanagement 2,9 Projektleitung 0,9 Informationskampagne 2,0 Total 50,4 Bei den Kosten für das Covid-19-Impfprojekt von 50,4 Mio. Franken handelt es sich um eine gebundene Ausgabe gemäss § 37 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (CRG; LS 611): Die Bekämpfung von Covid-19 erfordert unmittelbare Massnahmen zur Ein- dämmung der Krankheit. Alternative Handlungsoptionen zur Impfung bestehen nicht. Wie einleitend erwähnt, tragen die Kantone die Kosten für Massnahmen gegenüber der Bevölkerung oder einzelnen Personen, soweit die Kosten nicht anderweitig gedeckt sind (Art. 71 EpG). Der Kan- ton kann an die Kosten, die Dritten durch ihre Mitwirkung beim Vollzug des Epidemiengesetzes entstehen, Subventionen bis zu 100% leisten, so- weit die Kosten nicht anderweitig gedeckt sind (§ 54 Abs. 3 Gesundheits- gesetz [LS 810]).

Die Kosten gehen zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 6200, Prävention und Gesundheitsförderung. Die erforderlichen Mit- tel sind im Budget 2021 nicht enthalten und können innerhalb der Leis- tungsgruppe nicht kompensiert werden. Die Voraussetzung für die Be- willigung der Kreditüberschreitung ist aufgrund der Dringlichkeit und der nachteiligen Folgen eines Aufschubs gegeben (§ 22 Abs. 1 lit. a CRG). Es ist nicht mit betrieblichen und personellen Folgekosten/-erträgen zu rechnen.

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Für die Durchführung des Covid-19-Impfprojekts wird eine gebun- dene Ausgabe von 50,4 Mio. Franken zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 6200, Prävention und Gesundheitsförderung, bewil- ligt.

II. Die Gesundheitsdirektion wird ermächtigt, die zur Umsetzung der Ausgabenbewilligung erforderlichen Verträge, insbesondere die Ver- gabe von Leistungsaufträgen an Dritte, abzuschliessen.

III. Dieser Beschluss ist bis zur Veröffentlichung der Zuschläge auf simap.ch nicht öffentlich.

IV. Mitteilung an die Finanzdirektion und die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli