Eigenmittelverordnung, Gone-concern-Kapital, Beteiligungsabzug, weitere Anpassungen, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 23. Mai 2018

479. Eigenmittelverordnung (Gone-concern-Kapital, Beteiligungs- abzug und weitere Anpassungen), Änderung (Vernehmlassung) Das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) hat am 23. Februar 2018 die Vernehmlassung zur Änderung der Eigenmittelverordnung (ERV) eröffnet.

Erwägungen

1. Ausgangslage 2012 wurden die Too-big-to-fail-Bestimmungen (TBTF) im Bundesge- setz über die Banken und Sparkassen (BankG) in Kraft gesetzt. Sie sol- len verhindern, dass systemrelevante Banken, Finanzgruppen oder bank- dominierte Finanzkonglomerate (nachfolgend Banken) im Krisenfall durch den Bund unterstützt werden müssen. Als Folge wurden die Anfor- derungen an die Ausstattung mit Eigenkapital dieser Banken erhöht. Systemrelevante Banken (SIB) sollen über ausreichend Kapital zur Weiterführung ihrer Geschäftstätigkeit verfügen (Going-concern-Kapi- tal). Damit soll erreicht werden, dass in einer Stresssituation weder eine finanzielle Unterstützung durch den Bund noch eine Sanierung oder ein Insolvenzverfahren erforderlich sind. Von den Going-concern-Kapital- anforderungen sind alle Schweizer Banken betroffen. Mit den am 1. Juli 2016 in Kraft getretenen und ab Ende 2019 in vollem Umfang geltenden Bestimmungen der ERV müssen die beiden international tätigen SIB UBS und Credit Suisse ergänzend zu den Going-concern-Anforderungen zusätzliches verlustabsorbierendes Kapital (Gone-concern-Kapital) hal- ten. Damit soll eine Sanierung eigenständig umgesetzt werden oder aber die systemrelevanten Bereiche in einer funktionsfähigen Einheit weiter- geführt und die übrigen Einheiten abgewickelt werden können. Im Bericht zu den systemrelevanten Banken vom 28. Juni 2017 kommt der Bundesrat zum Schluss, dass der Schweizer Ansatz zur Entschärfung der Problematik der SIB im internationalen Vergleich positiv zu beurtei- len sei. Hingegen ist es aus seiner Sicht notwendig, dass die Gone-concern-­ Kapitalanforderungen zusätzlich auf die drei inlandorientierten SIB PostFinance, Raiffeisen und Zürcher Kantonalbank (ZKB) ausgedehnt werden. Erfahrungen zeigen, dass selbst eine hohe Going-concern-Kapi- talisierung eine Sanierung oder eine Abwicklung nicht in jedem Fall ver- hindern können. Die derzeitigen Going-concern-Kapitalanforderungen der inlandorientierten SIB liegen nur unwesentlich über denjenigen, die

für die grössten nicht systemrelevanten Banken gelten. Im Gegensatz zu diesen ist die Bedeutung der inlandorientierten SIB für die Finanzsta- bilität jedoch deutlich grösser. Im Weiteren sind in der Europäischen Union Gone-concern-Kapitalanforderungen grundsätzlich für alle Ban- ken vorgesehen. Grossbritannien hat diese Anforderungen bereits 2016 konkretisiert und eine entsprechende Gesetzesvorlage zur Konsulta- tion eingeleitet.

2. Einschätzungen der betroffenen Banken Die drei inlandorientierten SIB haben im Vorfeld des Berichts des Bundesrates zu den Gone-concern-Kapitalanforderungen Stellung ge- nommen und sich für deutlich geringere Anforderungen im Vergleich zu den international tätigen SIB ausgesprochen. Sie wiesen darauf hin, dass sie sich durch eine bedeutend geringere organisatorische Komplexität und weniger starke internationale und finanzielle Verflechtung als die beiden international tätigen SIB auszeichnen. Die ZKB machte zusätzlich gel- tend, dass aufgrund von Art. 109 der Kantonsverfassung (Instituts- und Bestandesgarantie) und § 6 des Kantonalbankgesetzes (Ausfallgarantie) die Gone-concern-­Anforderungen bereits zu 100% mit der Staatsgaran- tie abgedeckt werden. Die Erfüllung der Gone-concern-Kapitalanforde- rungen mit Bail-in-Bonds (im Sanierungsfall Umwandlung der Forde- rung in Eigenkapital) ist aufgrund der rechtlichen Gegebenheiten im Ver- gleich zu einer Aktiengesellschaft für die ZKB als öffentlich-rechtliche Anstalt nicht möglich. Sogenannte Write-off-Bonds (Anleihen mit For- derungsverzicht im Sanierungsfall) sind im Vergleich zu Bail-in-Bonds we- sentlich teurer und daher keine sinnvolle Alternative zur Erfüllung der Gone-concern-Anforderungen.

3. Vernehmlassungsvorlage Der Bundesrat schlägt folgende Änderungen in der ERV vor: – Inlandorientierte SIB müssen dauernd zusätzliche verlustabsorbie- rende Mittel (Gone-concern-Kapital) im Umfang von 40% des Going-­ concern-­Kapitals halten, um eine Sanierung oder Abwicklung sicher- zustellen. Dies gilt sowohl für die risikogewichtete Kapitalquote (ba- sierend auf risikogewichteten Aktiven, RWA) als auch für die nicht risikogewichtete Leverage Ratio (LR). Die im Verhältnis zu den inter- national tätigen SIB geringere Anforderung wird mit dem geringeren Grad an Systemrelevanz und internationaler Verflechtung begrün- det. Bei der ZKB betragen die Going-concern-Anforderungen 12,9% (RWA) bzw. 4,5% (LR). Somit betragen die neuen Gone-concern-­ Anforderungen 5,2% (RWA) bzw. 1,8% (LR).

– Es besteht die Möglichkeit, die Gone-concern-Anforderungen mit Kernkapital (Tier-1-Kapital), das nicht zur Erfüllung der Going-con- cern-Kapitalanforderungen erforderlich ist, zu erfüllen. Verfügt eine inlandorientierte SIB zudem über eine ausdrückliche kantonale Staats- garantie, kann diese zu 50% an die Gone-concern-Anforderungen an- gerechnet werden. Mit dem vorhandenen Tier-1-Kapitalüberschuss und der bestehenden Staatsgarantie könnte die ZKB zurzeit die Gone-con­ cern-­A nforderungen vollumfänglich erfüllen, allerdings müsste das entsprechende Kapital ausschliesslich dafür reserviert werden. – Nur bei Erfüllung zusätzlicher Voraussetzungen könnte die Staatsgaran- tie zu 100% angerechnet werden. Erforderlich dazu wäre, dass die ent- sprechenden Mittel der FINMA unwiderruflich und gemäss dem er- läuternden Bericht innert 48 Stunden zur Verfügung stehen müssten. Gemäss Berechnungen der ZKB müsste der Kanton Zürich in diesem Fall rund 3,3 Mrd. Franken an liquiden Mitteln bereithalten (Referenz- jahr 2017). – Eine weitere Änderung betrifft die Behandlung von Beteiligungen an im Finanzbereich tätigen, zu konsolidierenden Tochtergesellschaften. Zudem soll präzisiert werden, welche Einheiten innerhalb einer Fi- nanzgruppe die Anforderungen für SIB erfüllen müssen. Die ZKB ist gemäss erläuterndem Bericht von diesen Änderungen kaum betroffen.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement, Staatssekreta- riat für internationale Finanzfragen, Bundesgasse 3, 3003 Bern (auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an [e-mail]): Wir danken Ihnen für die Einladung vom 23. Februar 2018, zur Ände- rung der Eigenmittelverordnung (Gone-concern-Kapital, Beteiligungs- abzug und weitere Anpassungen) Stellung zu nehmen, und äussern uns wie folgt:

Allgemeine Bemerkungen Der Kanton Zürich ist als bedeutender Finanzplatz von Banken- und Finanzmarktkrisen überdurchschnittlich betroffen. Da sich solche Krisen auf die ganze Wirtschaft und auf die Steuererträge auswirken können, liegen Massnahmen für einen stabileren und weniger krisenanfälligen Bankensektor im Interesse des Kantons Zürich. Die Einführung von Gone-concern-Anforderungen für inlandorientierte SIB vermindert das finanzielle Risiko für den Kanton Zürich als Eigner der Zürcher Kanto- nalbank (ZKB), sofern diese die Gone-concern-Kapitalanforderungen aus eigener Kraft mit Tier-1-Kapital erfüllt.

Die im Vorfeld der Vernehmlassungsvorlage geäusserten Bedenken der inlandorientierten SIB sind in den vorliegenden Entwurf teilweise ein- geflossen. Die Gewährung einer angemessenen Übergangsfrist von sieben Jahren lässt den betroffenen Banken genügend Zeit, um die Gone-con- cern-Anforderungen erfüllen zu können. Wir unterstützen grundsätzlich die Einführung von Gone-concern-Anforderungen für inlandorientierte SIB. Der Ausbau der Eigenmittelvorschriften und Regulationsanforde- rungen führt jedoch zu hohen Kosten und sinkender Produktivität in der Finanzbranche. Als Folge davon dürfte sich deren Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu anderen Finanzzentren zumindest kurzfristig schwächen. Die Auswirkungen solcher Massnahmen müssen deshalb in einem vertret- baren Verhältnis zum erzielten Nutzen stehen. Sie dürfen insbesondere nicht zu einer übermässigen Benachteiligung der Schweiz als Branchen- standort führen. Im Weiteren trägt der Entwurf der ERV den tatsächlichen, rechtlichen und finanziellen Gegebenheiten der ZKB und des Kantons Zürich als de- ren Eigentümer zu wenig Rechnung: – Aufgrund der Eigentümerstruktur sowie der verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Verankerung der ZKB stellt die bestehende ausdrück- liche Staatsgarantie einen mindestens gleichwertigen Ersatz für die Gone-concern-Anforderungen dar. Dies ist in der ERV zu berücksich- tigen, indem die Staatsgarantie in der heute bestehenden Form nicht nur zu 50%, sondern zu 100% angerechnet werden soll. – Die Anrechnung der Staatsgarantie an die Gone-concern-Anforderun- gen gemäss den Bestimmungen der ERV darf nicht dadurch infrage gestellt werden, dass die FINMA zusätzliche in der ERV nicht enthal- tene Anforderungen aufstellt. Dies gilt insbesondere auch für die Be- rücksichtigung der Staatsgarantie gemäss Art. 132a E-ERV. Dies ist aus Gründen der Rechtssicherheit klarzustellen. – Die «kurze Frist» gemäss Art. 132a Bst. b E-ERV wird im erläutern- den Bericht als maximal 48 Stunden («über das Wochenende») um- schrieben. Die sachliche Notwendigkeit dieser Vorgabe wird im erläu- ternden Bericht nicht dargelegt und ist im Fall der ZKB nicht gege- ben. Die Anforderung ist in dieser starren Form unverhältnismässig und schränkt die Möglichkeiten zur Anrechnung der Staatsgarantie unnötig stark ein. Auf die Vorgabe ist daher zu verzichten. Dies gilt umso mehr, da dafür keine gesetzliche Grundlage ersichtlich ist und eine solche Regel – ohne im Entwurf des Verordnungstextes erwähnt zu sein – nicht im erläuternden Bericht festgeschrieben werden kann.

Zu einzelnen Artikeln E-ERV haben wir folgende Bemerkungen: Art. 132 E-ERV Grundsatz Der Artikel legt für die international tätigen und neu auch für die in- landorientierten SIB die Gone-concern-Kapitalanforderungen fest. Dass inlandorientierte SIB geringere Gone-concern-Anforderungen zu erfül- len haben (40% statt 100%), ist aufgrund des geringeren Grads an System- relevanz und internationaler Verflechtung nachvollziehbar. Die 40%- Spiegelung der Going-concern-Anforderungen ist jedoch als Obergren- ze zu betrachten. Gemäss Abs. 4 E-ERV können die Gone-concern-Kapitalanforderun- gen mit überschüssigem Kernkapital (Tier-1-Kapital) reduziert werden. Die maximale Reduktion der Anforderungen beträgt aber nur einen Drittel. Diese Beschränkung, die nicht begründet wird, können wir nicht nachvollziehen. Überschüssiges Tier-1-Kapital soll aufgrund seiner sehr hohen Qualität ohne Einschränkung zu 100% an die Gone-concern-An- forderungen angerechnet werden können. Wir empfehlen zudem, die Aus- führungen im erläuternden Bericht mit Abs. 4 E-ERV besser abzustim- men, um die Lesbarkeit des Berichts zu verbessern. Der erste Satz in Abs. 5 E-ERV ist wie folgt anzupassen: «Hält eine in­ ternational tätige systemrelevante Bank nach Abs. 4, so (…).» Nach Rück- sprache mit dem Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) bezieht sich die Verweisung auf Abs. 4 statt auf Abs. 5 E-ERV. Art. 132a E-ERV Banken mit Staatsgarantie oder ähnlichem Mechanismus Gemäss §§ 1 und 4a des Kantonalbankgesetzes (LS 951.1) ist der Kan- ton Zürich Alleineigentümer der ZKB. Er gewährt der Zürcher Kantonal- bank (ZKB) mit Art. 109 der Kantonsverfassung (LS 101) eine Instituts- und Bestandesgarantie und mit § 6 Abs. 1 ZKBG eine Ausfallgarantie. Der Kanton ist verpflichtet, im Falle einer drohenden Insolvenz die nötigen Eigenmittel zur Rekapitalisierung der ZKB bereitzustellen. Die Funk- tion des Gone-concern-Kapitals zur Weiterführung der systemrelevanten Funktionen im Krisenfall wird bei der ZKB somit bereits durch die poten- zielle Sanierungsleistung des Kantons wahrgenommen. Die Staatsgaran- tie des Kantons für die ZKB ist daher zu 100% an die Gone-­concern-An­ forderungen anzurechnen. Gemäss Art. 132a Bst. b E-ERV erfordert eine 100-prozentige Anrech- nung der Staatsgarantie, dass die zur Sanierung erforderlichen Mittel der FINMA unwiderruflich und innert kurzer Frist zur Verfügung stehen müssen. Der erläuternde Bericht stellt hinsichtlich der ohnehin schon restriktiven Anforderung der kurzen Frist ohne Begründung und zusätz- lich einschränkend die Vorgabe auf, die Mittel müssten innert lediglich

48 Stunden ab Abruf durch die FINMA zur Verfügung stehen. Eine der- art restriktive und starre, von realistischen Szenarien losgelöste Rege- lung ist aus unserer Sicht materiell nicht nachvollziehbar. Eine Krise, die eine Beanspruchung der Staatsgarantie auslösen könnte, tritt nicht von einem Tag auf den anderen ein. Ein mögliches Insolvenzszenario für die ZKB wäre allenfalls eine lang anhaltende Immobilien- und Wirtschafts- krise. Dieses Szenario lässt aber aufgrund der bestehenden Kapitalaus- stattung der ZKB genügend Vorbereitungszeit für eine Rekapitalisie- rung durch den Kanton. Die Anforderung einer kurzen Frist bzw. noch weiter einschränkend einer 48-Stunden-Regel erscheint damit zur Ge- währleistung des Gläubiger- und Systemschutzes nicht erforderlich und damit unverhältnismässig. Die Anrechnung der Staatsgarantie an die Gone-concern-Anforderun- gen muss aufgrund der Planbarkeit und Rechtssicherheit ohne weitere in der ERV nicht vorgesehene Voraussetzungen zum Tragen kommen. Sie darf insbesondere nicht abhängig von zusätzlichen Voraussetzungen oder Bedingungen sein, die nicht ausdrücklich in der ERV für die Frage der Anrechnung der Staatsgarantie festgehalten sind, wie etwa einer Be- urteilung durch die FINMA gestützt auf Art. 61 der Bankenverordnung. Schliesslich ist bei der Ausgestaltung der Anforderungen zur Anrechnung der Staatsgarantie sicherzustellen, dass der Kanton Zürich als Eigner der ZKB nicht durch zusätzliche bzw. strengere Anforderungen gegenüber dem Bund als Eigner der PostFinance benachteiligt wird. Wir beantragen, Art. 132a E-ERV wie folgt zu ändern: «Verfügt eine nicht international tätige Bank über eine ausdrückliche kantonale Staatsgarantie oder über einen ähnlichen Mechanismus, so gilt die Anforderung nach Artikel 132 Absatz 2 Buchstabe b als vollumfäng- lich erfüllt.» Bst. a und b sind ersatzlos wegzulassen. Diese Anpassungen sind auch im erläuternden Bericht zu berücksichtigen.

Abschliessende Bemerkung Die Änderungen der Risikogewichtung beim Beteiligungsabzug ge- mäss Art. 32 Bst. j E-ERV führen dazu, dass die Beteiligungen nicht mehr vom Eigenkapital abgezogen werden müssen und neu risikogewichtet be- handelt werden. Als Folge steigt der Anteil an Kernkapital bei Banken mit Beteiligungen an Tochtergesellschaften. Die betroffenen Banken kön- nen auf die erleichterten Kapitalanforderungen mit zusätzlichen Dividen- denausschüttungen oder mit einer zusätzlichen Risikoerhöhung ihrer Ge- schäftsmodelle reagieren. Wir gehen gemäss dem erläuternden Bericht davon aus, dass die ZKB nicht betroffen ist.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli