Umsetzung der neuen Kantonsverfassung, Schlussbericht

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 13. April 2011

482. Umsetzung der neuen Kantonsverfassung (Schlussbericht)

Erwägungen

A. Einleitung

A. Am 1. Januar 2006 trat die neue Kantonsverfassung (LS 101) in Kraft. Gemäss Art. 136 KV haben die rechtsetzenden und die rechts- anwendenden Behörden die Verfassung ohne Verzug umzusetzen. Die Behörden treffen bis Ende 2010 Vorkehrungen, um die Grundrechte gemäss Art. 11 Abs. 4 KV (Anspruch von Menschen mit Behinderungen auf Zugang zu öffentlichen Bauten, Anlagen, Einrichtungen und Leis- tungen), Art. 14 KV (Recht auf Bildung) und Art. 17 KV (Zugang zu amtlichen Dokumenten) zu gewährleisten. Innert dieser Frist ist auch das Rechtspflegeverfahren an die Vorgaben gemäss Art. 76 KV (Zivil- und Strafrechtspflege), Art. 77 KV (Verwaltungsrechtspflege) und Art. 79 Abs. 2 KV (abstrakte Normenkontrolle) anzupassen. Mit Beschluss Nr. 897/2005 setzte der Regierungsrat das Konzept zur Umsetzung der neuen Kantonsverfassung fest. Er beauftragte die Direktionen und die Staatskanzlei, in ihrem Zuständigkeitsbereich den gesetzgeberischen Anpassungsbedarf zu ermitteln. Die Sichtung der Erlasse ergab, dass für die Umsetzungsarbeiten hauptsächlich das Fach- wissen der einzelnen Direktionen und der Staatskanzlei erforderlich ist. Nur in einzelnen Bereichen konnte ein direktionsübergreifender Anpassungsbedarf festgestellt werden. Der Regierungsrat beauftragte deshalb mit Beschluss Nr. 1870/2005 die Direktionen und die Staats- kanzlei, die Umsetzungsarbeiten selbstständig an die Hand zu nehmen. Der Direktion der Justiz und des Innern übertrug er zudem die Erar- beitung von Konzepten für die direktionsübergreifenden Teilprojekte «Überprüfung Rechtsmittelverfahren der Verwaltungsrechtspflege» und «Gesetzesvorbehalt und formellgesetzliche Grundlage für Abgaben». In den folgenden Monaten und Jahren wurde der Regierungsrat peri- odisch über den Stand der Umsetzungsarbeiten in Kenntnis gesetzt (vgl. RRB Nrn. 1396/2006, 159/2007, 1115/2007, 131/2008, 1092/2008, 184/2009 und 567/2010).

B. Stand der Arbeiten 1. Nach dem letzten Statusbericht vom 15. März 2010 (RRB NR. 567/ 2010) trieben die Direktionen die noch verbliebenen Projekte zur Verfas- sungsumsetzung weiter voran. Inzwischen liegen folgende Anträge auf Gesetzesänderung vor: – Planungs- und Baugesetz. Mit Beschluss Nr. 270/2011 beantragte der Regierungsrat eine Änderung des Planungs- und Baugesetzes (LS 700.1), mit der unter anderem der Rechtsmittelzug im Bereich des öffentlichen Baurechts den Vorgaben von Art. 77 Abs. 1 KV (Regelinstanzenzug) angepasst werden soll (Vorlage 4777). – Planungs- und Baugesetz. Gemäss Art. 11 Abs. 4 KV haben Menschen mit Behinderungen Anspruch auf Zugang zu öffentlichen Bauten, Anlagen, Einrichtungen und Leistungen; entsprechende Massnahmen müssen wirtschaftlich zumutbar sein. Am 30. März 2011 hat der Re- gierungsrat dem Kantonsrat eine weitere Änderung des Planungs- und Baugesetzes beantragt, mit der die Vorgabe von Art. 11 Abs. 4 KV umgesetzt werden soll (Vorlage 4791). – Kantonsratsgesetz. Der Regierungsrat informiert die zuständige Kommission des Kantonsrates laufend und umfassend über Vor- haben der interkantonalen und internationalen Zusammenarbeit (Art. 69 Abs. 2 KV). Mit Beschluss vom 13. April 2011 hat der Regie- rungsrat dem Kantonsrat eine Änderung des Kantonsratsgesetzes beantragt, welche die verfassungsrechtliche Vorgabe auf Gesetzesstufe umsetzen soll (Vorlage 4793). 2. Weiterhin hängig sind folgende Projekte: – Neues Gemeindegesetz. Die neue Kantonsverfassung enthält zahl- reiche Regelungen, welche die Gemeinden betreffen (vgl. Art. 83–93 KV), unter ihnen auch solche, die eine Anpassung des geltenden Rechts erfordern, so z. B. Art. 86 KV (Volksrechte in der Gemeinde) oder Art. 88 KV (Quartiere und Ortsteile). Auch vor diesem Hinter- grund wurde eine Totalrevision des Gemeindegesetzes (LS 131.1) an die Hand genommen. Das Vernehmlassungsverfahren wird Ende April 2011 abgeschlossen sein. – Wasserwirtschaftsgesetz. Nach Art. 105 Abs. 3 KV sorgen Kanton und Gemeinden für den Schutz vor Hochwasser und anderen Natur- gefahren; sie fördern die Renaturierung der Gewässer. Insbesondere die zweite Aufgabe verlangt eine Revision des Wasserwirtschafts- gesetzes (WWG, LS 724.11). Mit Beschluss Nr. 344/2010 erteilte der Regierungsrat den Auftrag, die Regelungen des Wasserwirtschafts- gesetzes und des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz in einer Gesetzesvorlage zur Revision des kantonalen Wasserrechts

zusammenzufassen und inhaltlich zu vereinheitlichen. Dabei werden namentlich auch die neuen Vorgaben des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer zu berücksichtigen sein (Änderung vom 11. De- zember 2009; vgl. BBl 2010, 355). Im Winter 2011/12 soll das Vernehm- lassungsverfahren durchgeführt werden. Der Gesetzesentwurf soll im Sommer 2012 zuhanden des Kantonsrats verabschiedet werden. – Zuständigkeit für erstinstanzliche Entscheidungen. Mit Beschluss Nr. 1566/2007 hat der Regierungsrat bestimmt, dass erstinstanzliche Anordnungen grundsätzlich auf Amtsstufe ergehen sollen. Das hat zur Folge, dass Rekurse vermehrt von den Direktionen statt vom Regie- rungsrat zu entscheiden sind. Mit dieser Massnahme wollte sich der Regierungsrat von seiner umfangreichen Rekurstätigkeit in Streitig- keiten von manchmal untergeordneter Bedeutung entlasten. Da die sachlich zuständigen Verwaltungseinheiten nach heutiger Recht- setzungspraxis nicht auf Gesetzes-, sondern auf Verordnungsstufe bezeichnet werden, waren sämtliche Verordnungen des kantonalen Rechts daraufhin zu überprüfen, ob sie dem genannten Grundsatz des Regierungsrates entsprachen bzw. ob Abweichungen davon gerechtfertigt waren. Der Grossteil der Anpassungsarbeiten konnte inzwischen abgeschlossen werden. Noch ausstehend sind die Verord- nungsänderungen aus dem Zuständigkeitsbereich der Baudirektion und der Bildungsdirektion. Gemäss Zeitplan soll die Bereinigung dieser Verordnungen im Sommer 2011 abgeschlossen werden können.

C. Übersicht über die Umsetzungsprojekte In der nachfolgenden Tabelle sind die wichtigsten Projekte zur Umsetzung der neuen Kantonsverfassung übersichtsmässig dargestellt. In der dritten Spalte sind mit «a» die abgeschlossenen Projekte bezeich- net (aus der Sicht des Regierungsrates gilt ein Projekt dann als abge- schlossen, wenn er dem Kantonsrat die betreffende Gesetzesänderung beantragt oder die Verordnungsänderung beschlossen hat, vgl. RRB Nr. 567/2010, Erw. I. C). Die übrigen, noch pendenten Geschäfte sind mit «p» bezeichnet.

Thema Massgebende Verfassungsgrundlagen; Umsetzung wesentliche Neuerungen (a: abgeschlossen; p: pendent) Nachhaltigkeit Art. 6 KV a Erster Nachhaltigkeitsbericht vom 20. April 2007 – Sorge für Erhaltung der Lebensgrundlagen Rechtsgleichheit Art. 11 Abs. 4 KV a Planungs- und Baugesetz (LS 700.1): Änderungsantrag des Regierungsrates für Menschen mit – Anspruch von Menschen mit Behinderungen vom 30. März 2011 Behinderungen auf Zugang zu öffentlichen Bauten usw. Information und Art. 17 und 49 KV a – Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 Datenschutz – Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (LS 170.4) – Informationsverwaltung (Transparenz) – Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 (LS 170.41) Bürgerrecht Art. 20 und 21 KV a Bürgerrechtsgesetz vom 22. November 2010 (ABl 2010 2601) Voraussetzungen und Zuständigkeit für die Gegenvorschlag von Stimmberechtigten hängig Erteilung des Bürgerrechts Volksrechte Art. 22௅37 KV a Gesetz über die politischen Rechte (LS 161): –4– – Senkung Unterschriftenzahl für Volks- Änderung vom 14. September 2009 initiative und Volksreferendum – Fristen zur Behandlung von Initiativen und Referenden – Referendum mit Gegenvorschlag von Stimmberechtigten – obligatorisches Gesetzesreferendum bei neuen Steuern – fakultatives Finanzreferendum bei 6 Mio. Franken und bei Fr. 600 000 – Gemeindereferendum – Möglichkeit der dringlichen Inkraftsetzung

Thema Massgebende Verfassungsgrundlagen; Umsetzung wesentliche Neuerungen (a: abgeschlossen; p: pendent) Gesetzesvorbehalt Art. 38 Abs. 1 KV a RRB Nr. 246/2011: Verbindlicherklärung der Orientierungshilfe der JI zum – Wichtige Regelungen auf Gesetzesstufe Legalitätsprinzip im Abgaberecht

Staatshaftung Art. 46 Abs. 2 KV a Haftungsgesetz (LS 170.1): Änderung vom 11. Februar 2008 (neu § 4a) – Kausalhaftung Privater, die öffentliche Aufgaben erfüllen – subsidiäre Haftung der auftraggebenden Stellen Planung Art. 55 KV a Strassengesetz (LS 822.1): Änderungsantrag des RR vom 31. März 2010 – KR nimmt zu grundlegenden Plänen staatlicher Tätigkeit Stellung. – KR beschliesst über Grundzüge der räumlichen Entwicklung. Stellung des Art. 60௅72 KV a – Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen –5– Regierungsrates – Betonung der Führungsfunktion Verwaltung vom 6. Juni 2005 (LS 172.2) mit Ausführungsverordnungen im Gefüge der – Gesetz über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 Staatsgewalten – Aufgaben und Kompetenzen bei der Planung, der Rechtsetzung, im Finanz- (LS 611) mit Ausführungsverordnungen bereich einschliesslich Ausgaben, bei p/a – RRB Nr. 1566/2007: Delegation der erstinstanzlichen Entscheidkompetenz der interkantonalen Zusammenarbeit, von der Direktions- auf die Amtsstufe (ĺ Rekurs an Direktion statt an bei Notständen Regierungsrat) ĺ Änderung einer sehr grossen Zahl von Verordnungen abgeschlossen ĺ Sammelvorlagen der Baudirektion und der Bildungsdirektion noch pendent

Thema Massgebende Verfassungsgrundlagen; Umsetzung wesentliche Neuerungen (a: abgeschlossen; p: pendent) Rechtspflege Art. 73௅79 KV a – Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts – Selbstverwaltung der Gerichte unter Leitung vom 26. März 2010 (OS 65, 390; Rahmenerlass mit Änderung von rund der obersten Gerichte 40 Gesetzen) – Wahl der Mitglieder der für das Kantons- – Gesetz über die Anpassung der kantonalen Behördenorganisation und des gebiet zuständigen Gerichte durch den kantonalen Prozessrechts in Zivil- und Strafsachen an die neuen Prozess- Kantonsrat gesetze des Bundes vom 10. Mai 2010 (OS 65, 520; Rahmenerlass: Gerichtsorganisationsgesetz; Änderung von rund 30 Gesetzen; Aufhebung – Rechtsmittelzug im Verwaltungsrecht: i. d. R. GVG, ZPO/ZH und StPO/ZH) ein Rekurs und eine Beschwerde an ein Gericht – Gesetz über die Unterstellung der Steuerrekurskommissionen und der Baurekurskommissionen unter das Verwaltungsgericht vom 13. September – Möglichkeit der abstrakten Normenkontrolle 2010 (OS 65, 953); Revision der Organisations-, Geschäftsverkehrs-, aller Verordnungen Finanz- und Personalordnungen von VGr, StRG und BRG. – Planungs- und Baugesetz (LS 700.1): Änderungsantrag vom 9. März 2011 Ombudsperson Art. 81 Abs. 3 KV a – Verwaltungsverfahrensgesetz (LS 175.2): Änderung vom 9. Juli 2007 – Zuständigkeit auch für Gemeinden, wenn (§§ 87 ff. VRG) –6– die Gemeindeordnung dies vorsieht – Gebührenordnung: Antrag der GL des KR vom 3. März 2011 (KR-Nr. 231a/2011) Gemeinden Art. 83௅93 KV p Neues Gemeindegesetz: Vorentwurf vom 6. Oktober 2010. Vernehmlassungs- – Betonung der Gemeindeautonomie verfahren endet am 31. März 2011. – Regelung der interkommunalen Zusammen- arbeit – Ausbau der Volksrechte – Stärkung der Selbstständigkeit von Quartieren/Ortsteilen – Abschaffung Zivilgemeinden

Thema Massgebende Verfassungsgrundlagen; Umsetzung wesentliche Neuerungen (a: abgeschlossen; p: pendent) Öffentliche Aufgaben: – Vereinbarkeit Art. 107 Abs. 2 KV a – Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 (LS 412.100): Inkraftsetzung von Beruf/Familie – Förderung der Vereinbarkeit von Erwerbs- § 27 Abs. 2 (Blockzeitenunterricht) auf 20. August 2007 arbeit und Betreuungsaufgaben – Kinder- und Jugendhilfegesetz vom 14. März 2011: Referendumsfrist läuft; Familienergänzende Betreuung im Vorschulbereich (§ 18)

– Wasser Art. 105 Abs. 3 KV p Umfassende Revision des kantonalen Wasserrechts: Vorarbeiten laufend. – Schutz vor Hochwasser und andern Natur- Vernehmlassung für Winter 2011/12 vorgesehen. gefahren – Renaturierung der Gewässer – Energie Art. 106 Abs. 3 KV a – Energiegesetz (LS 730.1): Änderung vom 20. September 2010 – Sorge für sichere und wirtschaftliche (ABl 2010 1927; Anpassung an das Stromversorgungsgesetz des Bundes) Elektrizitätsversorgung – Energiegesetz (LS 730.1): Änderungsantrag des RR vom 3. März 2010 –7– (Vorlage 4667) Finanz- und Art. 127 und 128 KV a Finanzausgleichsgesetz vom 12. Juli 2010 (ABl 2010 1599): Gegenvorschlag Lastenausgleich – Sicherstellung, dass Gemeinden die von Stimmberechtigten hängig; Volksabstimmung am 15. Mai 2011 notwendigen Aufgaben erfüllen können – Vermeidung wesentlicher Abweichungen der Gemeindesteuerfüsse untereinander – Ausgleich besonderer Leistungen/Lasten einer Gemeinde Finanzkontrolle Art. 129 KV a Finanzkontrollgesetz (LS 614): Änderung vom 30. Juni 2008 – Berichterstattung gegenüber KR und RR – Wahl der Leitung der Finanzkontrolle durch KR

Thema Massgebende Verfassungsgrundlagen; Umsetzung wesentliche Neuerungen (a: abgeschlossen; p: pendent) Kirchen und Art. 130 und 131 KV a – Kirchengesetz vom 9. Juli 2007 (LS 180.1) andere Religions- – Anerkennung von kirchlichen Körper- – Gesetz über die anerkannten jüdischen Gemeinden vom 9. Juli 2007 gemeinschafWen schaften; weitgehende Autonomie (LS 184.1) – Anerkennung weiterer Religions- – Verordnung zum Kirchengesetz und zum Gesetz über die anerkannten gemeinschaften jüdischen Gemeinden vom 8. Juli 2009 (LS 180.11)

D. Weiteres Vorgehen Die vorstehende Übersicht zeigt, dass die Umsetzung der neuen Kan- tonsverfassung auf Gesetzesstufe zu einem Grossteil abgeschlossen ist, weshalb das Gesamtprojekt «Umsetzung der neuen Kantonsverfassung» abgeschlossen werden kann. Was die laufenden Teilprojekte betrifft, sind die Direktionen zu verpflichten, diese voranzutreiben und möglichst bald abzuschliessen.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Das Rahmenprojekt «Umsetzung der neuen Kantonsverfassung» wird abgeschlossen.

II. Die Direktionen werden verpflichtet, die in Erwägung B.2 auf- geführten, noch hängigen Teilprojekte voranzutreiben und zügig zu einem Abschluss zu bringen.

III. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates, die Staats- kanzlei, die Geschäftsleitung des Kantonsrates, das Kassationsgericht, das Obergericht, das Sozialversicherungsgericht, das Verwaltungsgericht, die Vereinigung der Bezirksräte des Kantons Zürich, das Kollegium der Bezirksratsschreiber/innen, die Gemeinden des Kantons Zürich, den Gemeindepräsidentenverband des Kantons Zürich, den Verein Zürche- rischer Gemeindeschreiber/innen und Verwaltungsfachleute, die Evan- gelisch-reformierte Landeskirche, die Römisch-katholische Körperschaft, die Christkatholische Kirchgemeinde, die Israelitische Cultusgemeinde, die Jüdische Liberale Gemeinde, die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich, die Gebäudeversicherung des Kantons Zürich, die Sozialver- sicherungsanstalt des Kantons Zürich, die Universität Zürich, die Zür- cher Hochschule für Angewandte Wissenschaften, die Zürcher Hoch- schule der Künste, die Pädagogische Hochschule Zürich, die Zürcher Kantonalbank, das Universitätsspital Zürich und das Kantonsspital Winterthur.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi