Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung, Schreiben an das EDI

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 13. April 2011

489. Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über die soziale

Erwägungen

Krankenversicherung (Vernehmlassung) Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) hat die Kantons- regierungen und weitere Adressaten mit Schreiben vom 4. Februar 2011 eingeladen, sich zu einem Entwurf für ein neues Bundesgesetz betref- fend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (Krankenver- sicherungs-Aufsichtsgesetz, KVAG) vernehmen zu lassen. Das neue Gesetz regelt die Aufsicht des Bundes über Krankenkassen, Versiche- rungsgruppen, Rückversicherer und die gemeinsame Einrichtung. Es hat zum Ziel, die Grundprinzipien der sozialen Krankenversicherung weiterhin zu garantieren und die Aufsicht über die Krankenversicherer zu stärken. Von den Versicherern werden mehr Transparenz und eine zeitgemässe Geschäftsführung verlangt. Zudem ist vorgesehen, eine von der Bundesverwaltung unabhängige Aufsichtsbehörde zu schaffen. Das neue KVAG sieht folgende Eckwerte vor: – Prämien und Reserven: Die risikobasierte Reserveberechnung wird gesetzlich verankert. Zur Sicherung der Solvenz eines Versicherers soll die Aufsichtsbehörde neu die Prämien festlegen können. Falls sich Prämien der Krankenkassen im Nachhinein als unangemessen hoch erweisen, hat die Aufsichtsbehörde eine Rückerstattung der zu hohen Prämieneinnahmen zu verfügen. – Corporate Governance und Transparenz: Künftig sollen nur noch Aktiengesellschaften und Genossenschaften als Versicherer zugelassen werden. Krankenversicherern, die aufgrund dieser Bestimmungen ihre Rechtsform als Verein oder Stiftung anzu- passen haben, wird eine Übergangsfrist von fünf Jahren gewährt. Weiter sind besondere Anforderungen an den Verwaltungsrat und die Geschäfts- leitung vorgesehen. So müssen die Mitglieder über bestimmte beruf- liche Fähigkeiten verfügen und einen guten Ruf geniessen. Nicht mehr zugelassen sind Doppelmandate, bei der die Verwaltungsratspräsiden- tin oder der Verwaltungsratspräsident gleichzeitig Vorsitzende bzw. Vorsitzender der Geschäftsleitung ist. Verwaltungsrat und Geschäfts- leitung der Krankenkasse müssen die Gesamtsumme der Entschädi- gungen im Geschäftsbericht offenlegen.

– Aufsichtsrechtliche Massnahmen: In der Vergangenheit musste die Aufsichtsbehörde verschiedentlich Massnahmen zur Sicherung oder Rettung von Versicherern ergreifen, wozu ihr ausreichende gesetzliche Grundlagen fehlten. Diese gesetz- liche Grundlage soll nun geschaffen werden, damit die Aufsichtbehörde in Zukunft vorbeugende und sichernde Massnahmen ergreifen kann. – Strafbestimmungen: Aufsichtsrelevante Tatbestände werden neu stärker sanktioniert. Im Vergleich zum geltenden Recht werden die Bussen bis auf Fr. 500 000 angehoben. Diese betragen heute nur höchstens Fr. 5000. Für Vergehen und Zuwiderhandlungen bei der Durchführung der Krankenversiche- rung sind Freiheitsstrafen von bis zu drei Jahren vorgesehen. – Finanzierung der Aufsichtstätigkeit: Die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde soll kostendeckend finanziert werden. Die Kosten werden den Krankenversicherern und Rückversi- cherern belastet. – Aufsichtsbehörde: Die Aufsichtsbehörde soll spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten des KVAG in eine neue, eigenständige und von der Verwaltung unab- hängige Behörde analog der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) umgewandelt werden. Verschiedene Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG) wie beispielsweise jene über die gemeinsame Einrichtung der Krankenkassen werden im Wesentlichen unverändert in das neue KVAG überführt. Die Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirekto- rinnen und -direktoren (GDK) hat mit Schreiben vom 4. März 2011 an das Bundesamt für Gesundheit zum Gesetzesentwurf Stellung genom- men. Sie ist mit dem Gesetzesentwurf grundsätzlich einverstanden, will aber verschiedene Ergänzungs- bzw. Änderungsvorschläge einbringen. Zunächst wird festgehalten, dass der vorgeschlagene jährliche Aus- gleich zu hoher oder zu tiefer Prämienzahlungen nicht dazu führen dürfe, den geplanten nachträglichen Ausgleich zu hoher oder tiefer kal- kulatorischer Reserven der Versicherer zu annullieren. Vielmehr müss- ten die Fehlkalkulationen der vergangenen Jahre mit einer gesonderten Regelung den jeweiligen Versichertenkollektiven rückerstattet oder be- lastet werden. Sodann wird zwecks Verbesserung der Aufsicht und zur Vermeidung und Sanktionierung von Fehlverhalten der Versicherer beantragt, den Gesetzesentwurf im Wesentlichen in folgenden Punkten zu ergänzen: Verbesserung der Durchsetzung der Pflicht der Versiche- rer, jede in ihrem örtlichen Tätigkeitsbereich versicherungspflichtige Person aufzunehmen (Art. 4 Abs. 2 KVG); Erlass von Bestimmungen

gegen eine unbotmässige Segmentierung der Versicherten in sogenann- ten Billigkassen; institutionelle Trennung der Grund- und Zusatzversi- cherung, eventualiter Erlass von Regelungen um sicherzustellen, dass zwischen Grund- und Zusatzversicherung keine einseitige Zuweisung von Lasten und Gewinnen und keine Verschiebungen von Vermögens- werten möglich sind; Aufnahme einer Bestimmung, wonach Aktiven marktnah zu bewerten sind, falls keine entsprechende Regelung auf Verordnungsebene vorgesehen ist; gesetzliche Verankerung der vom Branchenverband santésuisse getroffenen Marktregelung betreffend Telefonwerbung und Courtagen; Prüfung einer Beschränkung der Ent- schädigung an die Direktion und den Verwaltungsrat zulasten der obli- gatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP). Der Schaffung einer von der Bundesverwaltung unabhängigen, als selbstständige Anstalt des öffentlichen Rechts ausgestalteten Aufsichtsbehörde wird zuge- stimmt, da die Aufsicht über die Krankenversicherung in erster Linie das Funktionieren der sozialen Krankenversicherung als System sicher- zustellen hat und deshalb eine Beaufsichtigung durch die unter ande- rem mit der Aufsicht über die Privatversicherungen beauftragte FINMA (mit welcher der Schutz der Versicherten vor Missbrauch und Insolvenz bezweckt wird) nicht als sachgerecht erachtet wurde. Weiter wird festgehalten, dass der Grundsatz, wonach die kantonalen Prämien den kantonalen Kosten entsprechen sollen, noch mit differenzierten Regelungen (Ausgleich nicht nur von zu hohen, sondern auch von zu tiefen kantonalen Prämien) im Gesetz verankert werden soll. Zwecks Gewährleistung der Unabhängigkeit der neu zu schaffenden Aufsichts- behörde von den zu beaufsichtigenden Institutionen wird beantragt, die Aufwendungen der Aufsichtsbehörde wie bis anhin über die Einnahmen des Bundes statt neu über Prämiengelder zu finanzieren. Zu streichen sei sodann die Bestimmung, wonach der Bundesrat bei Gefährdung des Krankenversicherungssystems die gesetzlichen Pflichtleistungen nach Art. 24–31 KVG durch eine Verordnung einschränken oder gar streichen könne (Art. 43 Abs. 1 lit. a KVAG-Entwurf). Schliesslich wird beantragt, die Regelung zur Äufnung des Insolvenzfonds (Art. 53 KVAG-Ent- wurf) zu präzisieren. Die neuen Bestimmungen betreffen den Kanton Zürich nicht unmittel- bar. Es sind vielmehr Regelungen, die hauptsächlich die Krankenver- sicherer berühren. Die vorgeschlagenen Regelungen gehen grundsätzlich in die richtige Richtung. Vor diesem Hintergrund kann in der Vernehm- lassung des Kantons Zürich grundsätzlich auf die inhaltlich zutreffende Stellungnahme der GDK verwiesen werden. Zudem sind ergänzende oder von der Vernehmlassung der GDK abweichende Standpunkte anzuführen.

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement des Innern (Zustell- adresse: Bundesamt für Gesundheit, Abteilung Kranken- und Unfall- versicherung, 3003 Bern [auch per E-Mail an: corinne.erne@bag. admin.ch]): Mit Schreiben vom 4. Februar 2011 haben Sie uns den Entwurf für ein neues Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über die soziale Kranken- versicherung (Krankenversicherungs-Aufsichtsgesetz, KVAG) samt erläuterndem Bericht zur Vernehmlassung unterbreitet. Wir danken für die Gelegenheit zur Stellungnahme. Grundsätzlich teilen wir die Haltung der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorin- nen und -direktoren (GDK), wie sie in der vom Vorstand der GDK zuhanden des BAG verabschiedeten Stellungnahme vom 4. März 2011 zum Ausdruck gebracht wird. In Ergänzung dazu halten wir noch Fol- gendes fest: Zu Art. 2 Abs. 2 KVAG-Entwurf (Krankenkassen) Nach dieser Bestimmung steht es den Krankenkassen frei, neben der sozialen Krankenversicherung nach KVG auch Zusatzversicherungen anzubieten. Mit der GDK beantragen wir, eine institutionelle Trennung zwischen Grund- und Zusatzversicherung vorzunehmen. Entsprechend wird von der GDK die Streichung von Abs. 2 verlangt. Im Sinne einer Klarstellung schlagen wir zudem vor, das Anbieten von Zusatzversiche- rungen durch Versicherer nach KVG ausdrücklich zu untersagen. Damit kann eine strenge Trennung zwischen Grund- und Zusatzversicherung sichergestellt werden. Zu Art. 12 KVAG-Entwurf (Risikobasierte Reserven) / Fehlende Vergangenheitsbewältigung / Angleichung der unterschiedlichen kantonalen Reservebestände Losgelöst vom KVAG, muss bezüglich Reserven dringend die Ver- gangenheit bewältigt werden: Die Grundversicherer verfügen neben den gemäss Art. 78 der Verordnung des EDI vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (KVV) notwendigen Sicherheitsreserven aus Prämienzahlungen im Kanton Zürich über zusätzliche Reserven von derzeit gegen 500 Mio. Franken; auch bei weiteren Kantonen haben sich übermässige Reserven angehäuft. Entsprechend beantragen wir, die unterschiedlichen kantonalen Reservebestände über die Prämienkalkula- tion für die kommenden Jahre, d. h. noch vor Inkraftsetzung des KVAG anzugleichen. Damit könnten die Unterschiede über denselben Weg,

wie sie entstanden sind, ausgeglichen werden. Erst nach erfolgter An- gleichung der kantonalen Reserven kann der in Art. 17 KVAG-Entwurf vorgesehene Korrekturmechanismus die gewünschte Wirkung entfalten. Vor diesem Hintergrund ist sodann – im Sinne des Grundsatzes, wo- nach die kantonalen Prämien den kantonalen Kosten zu entsprechen haben – Art. 12 dahingehend zu ergänzen bzw. zu präzisieren, dass die Reserven für jeden Kanton, in dem die Versicherer die obligatorische Krankenversicherung betreiben, separat zu bilden sind und nicht kal- kulatorisch auf die Reservenbestände für andere Kantone übertragen werden dürfen. Zu Art. 17 KVAG-Entwurf (Rückerstattung von übermässigen Prämieneinnahmen) Die Einführung eines Korrekturmechanismus für die Rückerstattung zu viel bezahlter Prämien ist sinnvoll und notwendig. Eine Nachzahlung zu wenig bezahlter Prämien ist im Gesetzesentwurf hingegen nicht vor- gesehen und muss ergänzt werden. Die Vergangenheit hat gezeigt, dass einzelne Versicherer aufgrund marktstrategischer Überlegungen in ein- zelnen Kantonen systematisch nicht kostendeckende Prämientarife angeboten haben. Kann diese unzulässige Praxis nicht bereits bei der Genehmigung unterbunden werden, ist der Ausgleich jedenfalls im Folgejahr vorzunehmen. Zu Art. 18 KVAG-Entwurf (Modalitäten der Rückerstattung) Im Sinne des fiskalischen Äquivalenzprinzips beantragen wir, dass die Rückerstattung zu hoher Prämieneinnahmen nur an jene Versicherte erfolgen soll, die am 31. Dezember des Jahres, dessen Prämien korrigiert werden, bei der betreffenden Krankenkasse versichert waren. Nur so kann sichergestellt werden, dass ausschliesslich das Kollektiv, das die Prämien entrichtet hat, Ausgleichszahlungen erhält. Würden auch Versicherte, die – wie im Entwurf vorgeschlagen – im folgenden Jahr bei der betreffenden Krankenkasse versichert sind, in den Genuss von Nachzahlungen kommen, würde der Anspruch des von den überhöhten Prämienzahlungen betroffenen Kollektivs geschmälert und damit der Wechsel zu einem anderen Grundversicherer «bestraft». Zu Art. 43 KVAG-Entwurf (Massnahmen bei Gefährdung des Krankenversicherungssystems) Nach Abs. 1 lit. a wird dem Bundesrat bei Gefährdung des Kran- kenversicherungssystems die Möglichkeit eingeräumt, die gesetzlichen Pflichtleistungen nach Art. 24–31 KVG durch eine Verordnung einzu- schränken oder gar zu streichen. Mit der GDK beantragen wir, diese Regelung zu streichen: Die ganz oder teilweise Aufhebung der grund-

sätzlichen Leistungspflicht der OKP auf dem Verordnungsweg er- scheint als fragwürdig bzw. zu weit gehend, zumal dem Bundesrat bzw. dem zuständigen Departement bereits heute mit der Krankenpflege- Leistungsverordnung (KLV) erhebliche Kompetenzen zur Bezeichnung von Pflichtleistungen zukommen. Mit Abs. 1 lit. b und c wird dem Bundesrat sodann die Kompetenz eingeräumt, sämtliche Tarifarten zu senken und die Kostenbeteiligung der Versicherten (höhere Franchise und Selbstbehalt) zu erhöhen, falls er das System der sozialen Krankenversicherung als gefährdet erachtet. Von einer Tarifsenkung wären sämtliche Tarife gemäss Art. 43 Abs. 2 KVG (Zeit-, Einzelleistungs- und Pauschaltarife) betroffen. Die für die Ergreifung solcher Massnahmen erforderlichen Kriterien sind nicht klar und sollten noch ausführlicher dargelegt werden. Gemäss erläuterndem Bericht (S. 47) führen die Massnahmen zu einer befristeten Kompetenz- verschiebung zulasten der Kantone hin zum Bund. Die von den Kantons- regierungen genehmigten Tarifverträge würden somit durch den Bundes- rat teilweise ausser Kraft gesetzt. Damit wären die Handlungs- und Steuermöglichkeiten der Kantone vorübergehend eingeschränkt. Ent- sprechend muss im Gesetz gewährleistet werden, dass die vom Bund veranlassten Tarifsenkungen nicht dazu führen, dass die Kantone zusätz- lich belastet werden. Klarzustellen ist sodann, wie der zusätzliche Finan- zierungsbedarf durch den Bund gedeckt werden kann. Weiter fehlen Angaben zu den finanziellen Auswirkungen auf die Beteiligten, insbe- sondere bezüglich des stationären Spitalbereichs. Unklar ist ferner, ob die Massnahmen vom Bundesrat nur dann ergriffen werden können, wenn die finanziellen Mittel des Insolvenzfonds nicht ausreichen. Vor diesem Hintergrund beantragten wir, die Kriterien für die Anwendung von Art. 43 KVAG-Entwurf im Detail festlegen. Zudem ist darzulegen, mit welchen finanziellen Folgen im Sanierungsfalle zu rechnen ist bzw. wie die Lasten zwischen den Beteiligten aufgeteilt würden (Modellrechnung). Freizügigkeit bei Kassenwechsel Analog der Freizügigkeit im Bereich der beruflichen Vorsorge und im Sinne der Genfer Standesinitiative vom 28. Mai 2010 (10.323) schlagen wir vor, die Einführung einer Bestimmung zu prüfen, die beim Wechsel einer versicherten Person zu einem anderen Versicherer die Übertrag- barkeit der Sicherheitsreserve vorsieht. Mit einer solchen Lösung könn- ten die bisher mit dem Aus- bzw. Eintritt von Versicherten erzielten «Rotationsgewinne bzw. -verluste» aus Reserven ausgeglichen und damit ein wesentlicher Nachteil des bisherigen Systems beseitigt werden.

Erlass von Übergangsbestimmungen Da verschiedene Bestimmung (Art. 12, 17 und 18 KVAG-Entwurf) Einfluss auf die Bildung der Reserven der Krankenkassen haben und wie erwähnt zuerst die kantonalen Reservebestände auszugleichen sind, ist in einer Übergangsbestimmung festzuhalten, dass die neuen Rege- lungen erst nach Abschluss der Angleichung der kantonalen Reserven in Kraft treten.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mit- glieder des Regierungsrates und die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi