Polizeigesetz, Teilrevision, Vernehmlassung, Ermächtigung

A. Ausgangslage Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit kennen keine geografischen Grenzen. Um sie erfolgreich abwehren zu können, sind die Sicherheits- behörden auf einen möglichst einfachen und unbürokratischen Infor- mationsaustausch untereinander angewiesen. Derzeit gibt es beim Bund und in den Kantonen eine Vielzahl von Datenbanken mit polizeilichen Informationen, die unterschiedlichen Bearbeitungszwecken dienen. Die Möglichkeiten der kantonalen Polizei- korps, untereinander auf diese Daten zugreifen zu können, sind jedoch eng begrenzt. Oftmals ist auch der Informationsaustausch mit den Polizei- behörden des Auslandes noch unzureichend. All dies behindert eine wirk- same Kriminalitätsbekämpfung über die Kantons- und Landesgrenzen hinweg. Vor diesem Hintergrund sind zahlreiche Bestrebungen im Gang, die verschiedenen polizeilichen Informationssysteme besser zu vernetzen, sei dies unter den Kantonen, zwischen Bund und Kantonen oder im Schengen-Raum. Die Teilnahme an dieser Vernetzung ermöglicht den Zürcher Polizeikorps eine effektivere und effizientere Bekämpfung ver- schiedener Deliktsarten, insbesondere im Bereich der seriellen Krimi- nalität (z. B. bei Einbruchserien, Bestellbetrug und Online-Anlagebe- trug). Von besonderer Bedeutung ist sie bei der Deliktsprävention, na- mentlich bei der Abwehr von Straf‌taten mit extremistischem Hintergrund und bei der Verhinderung von Terroranschlägen. Auf kantonaler Ebene fehlen die für den beabsichtigten Datenaus- tausch formell-gesetzlichen Grundlagen. Um sicherzustellen, dass die Polizeikorps des Kantons Zürich die korps- und kantonsübergreifenden Informationssysteme optimal nutzen bzw. betreiben und am Datenaus- tausch künftiger Systeme teilhaben können, müssen die erforderlichen Rechtsgrundlagen geschaffen werden. Rechtsetzungsbedarf besteht darüber hinaus insbesondere im Zusammenhang mit Instrumenten, die im Strassenverkehr zum Einsatz kommen. Vor diesem Hintergrund wurden die geltenden Rechtsgrundlagen überprüft. Sie sollen mit Blick auf die gegenwärtigen Entwicklungen angepasst werden.

B. Vernehmlassungsvorlage Die Gesetzgebungsarbeiten erfolgten unter der Leitung der Sicher- heitsdirektion. Die Datenschutzbeauftragte wurde schon früh in die Er- arbeitung des Entwurfs zur Änderung des Polizeigesetzes (PolG, LS 550.1) miteinbezogen. Sie ist mit der Vorlage grundsätzlich einverstanden. Mit § 54bis Abs. 4 E-PolG (Abrufverfahren) ist sie insoweit einverstanden, als sich das Abrufverfahren auf die heutige Praxis des polizeilichen Daten- austauschs bezieht bzw. eine Erweiterung derselben in einer Verordnung geregelt werden soll. Eine solche würde der Datenschutzbeauftragten vorgelegt. Die Vernehmlassungsvorlage umfasst folgende Themenbereiche: 1. Automatisierter Informationsaustausch und Abrufverfahren Die Polizeibehörden verkehren bereits heute standardmässig auf elektronischem Weg. Die Zusammenarbeit würde sich wesentlich effi- zienter gestalten, wenn Datenbearbeitungssysteme gemeinsam genutzt oder durch Schnittstellen miteinander verknüpft und Daten im Abruf- verfahren abgefragt werden könnten. Zu diesem Zweck laufen verschie- dene Arbeiten, welche die kantonalen Polizeidatenbanken vernetzen und damit allen Polizeikorps der Schweiz das direkte Abrufen polizeilicher Informationen aus den kantonalen, aber auch den miteinbezogenen na- tionalen Informationssystemen ermöglichen soll. Als Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands sollen auch die europäischen Informations- systeme verknüpft werden. Ferner sind verschiedene Kriminalanalyse- systeme im Aufbau, die eine kantonsübergreifende Datenbewirtschaftung und Datenanalyse zulassen sollen, so z. B. im Bereich der seriellen Ver- mögens- und Gewaltdelikte oder bei Seriendelikten im Bereich Cyber- crime. Diese ermöglichen das Erkennen von Serien, Mustern und Ten- denzen, was zu einer deutlich wirksameren Bekämpfung bestimmter Erscheinungsformen von Kriminalität führt. Ohne hinreichende Rechts- grundlage bliebe dem Kanton Zürich die Teilnahme an solchen Vorha- ben verwehrt. Mit § 54bis E-PolG soll für die Polizei eine allgemeine Grundlage für die elektronische Zusammenarbeit und den Datenaustausch im Abruf- verfahren mit anderen Behörden des Bundes, der Kantone und der Ge- meinden geschaffen werden. Dabei behalten die einzelnen Behörden die Hoheit über die in ihren Systemen bearbeiteten Personendaten und entscheiden weiterhin autonom darüber, wer darauf Zugriff erhält. Der Datenschutz bleibt dabei gewährleistet. Anwendbar ist das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (LS 170.4) samt dem dazugehörigen Verordnungsrecht.

2. Bildspeichersystem im Strassenverkehr Der öffentliche Raum, insbesondere der Strassenverkehr, soll grund- sätzlich weiterhin in der Weise mit Audio- und Videogeräten überwacht werden, dass Personen nicht identifiziert werden können (vgl. § 32a Abs. 1 PolG). Die Bilder von gestützt auf § 32a Abs. 1 PolG betriebenen Ver- kehrskameras werden zwar technisch in hoher Auf‌lösung aufgezeichnet, stehen aber zur Beobachtung und Steuerung des Verkehrsgeschehens sowie zur frühzeitigen Erkennung von Gefahren nur in einer Qualität zur Verfügung, die keine direkte Identifizierung von Personen oder Fahr- zeugen ermöglicht (vgl. auch § 32cbis Abs. 1 E-PolG). Nach bisherigem Recht ist eine weitergehende (identifikationsscharfe) Auswertung nur möglich zur Aufklärung bereits begangener Verbrechen oder Vergehen (vgl. § 32a Abs. 2 PolG). Neu soll die entsprechende Nutzung der (hochauf­ lösenden) Aufzeichnungen unter einschränkenden Bedingungen auch zu präventivpolizeilichen Zwecken für zulässig erklärt werden (vgl. § 32cbis Abs. 2 E-PolG). Dabei sollen u. a. die Bildaufzeichnungen aus dem Ver- kehrsmanagement- und Verkehrsüberwachungssystem des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) beigezogen werden können (vgl. § 32cbis Abs. 3 E-PolG). Mehrere Polizeikorps der Schweiz – so auch die Kantonspolizei Zürich – betreiben bereits seit rund 15 Jahren zusammen mit dem Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit ein sogenanntes automatisiertes Fahrzeug- fahndungs- und Verkehrsüberwachungssystem (AFV). Dabei werden die Kontrollschilder von Fahrzeugen mit einer Kamera erfasst, mittels Text- erkennung ausgelesen und automatisch mit einer oder mehreren Daten- banken abgeglichen. Das System dient vor allem dazu, in lokalen Daten- banken verzeichnete und im Polizeifahndungssystem RIPOL (z. B. wegen Diebstahls oder erloschenen Versicherungsschutzes) ausgeschriebene Fahrzeuge sowie Fahrzeuge von Halterinnen und Haltern mit einem Führerausweisentzug zu erkennen. Die bisherigen Erfahrungen in der Praxis haben gezeigt, dass das AFV insbesondere bei Fahndungen einen grossen Mehrwert darstellt. Da das Bundesgericht jedoch die rechtlichen Grundlagen für das AFV in den Kantonen Thurgau und Solothurn als unzureichend einstufte (vgl. BGE 146 I 11), verzichtet die Kantonspolizei heute darauf, dieses System im Kanton Zürich einzusetzen. Es ist mit einer hinreichend detaillierten Regelung im Polizeigesetz (§ 32cter E- PolG) sicherzustellen, dass das AFV-System im Kanton Zürich wieder eingesetzt werden kann. Auch hier soll u. a. das Bildmaterial aus dem vom ASTRA auf den Nationalstrassen betriebenen Verkehrsmanage- ment- und Verkehrsüberwachungssystem miteinbezogen werden können (§ 32cter Abs. 2 E-PolG).

3. Dienstleistungen zugunsten anderer Behörden Der Markt für spezifisch auf polizeiliche Bedürfnisse zugeschnittene Informatiklösungen ist klein. Viele Anwendungen entstehen deshalb in Eigenentwicklung. Weil die Verwendung einheitlicher Informations- und Kommunikationstechnologien die Zusammenarbeit und die ge- meinsame Aufgabenerfüllung vereinfacht, soll die Kantonspolizei an- deren Behörden derartige Produkte zur Verfügung stellen können. Die Ermächtigung dazu wird ausdrücklich im Polizeiorganisationsgesetz vom 29. November 2004 (POG, LS 551.1) verankert (vgl. § 29 Abs. 3 E- POG). 4. Einsatz von GPS-Geräten bei Observationen und Informationsbeschaffung im virtuellen Raum Mit weiteren Anpassungen (§ 32 Abs. 2bis und 4 E-PolG sowie § 32f E-PolG) soll der jüngsten Rechtsprechung des Bundesgerichts Rechnung getragen werden, das sich zu den Anforderungen der Rechtsgrundlagen für den Einsatz von GPS-Geräten bei polizeilichen Observationen und zur Informationsbeschaffung im virtuellen Raum geäussert hat (BGE 147 I 103 E. 17). GPS-Einsätze bei Observationen sind vor allem im Rahmen von Er- mittlungen zu bevorstehenden schweren Straf‌taten mit mobiler Täter- schaft von Bedeutung (z. B. bei Hinweisen auf Einbrechergruppierungen oder bei Erkenntnissen zu radikalisierten Personen mit terroristischen Absichten). Solche Observationen sind anspruchsvoll, weil sich die Täter- schaft oftmals konspirativ verhält und damit rechnet, beobachtet zu werden. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben muss die Polizei allgemein zugängliche Informationen im Internet beschaffen können. Falls es zur Erkennung und Abwehr bestimmter schwerer Rechtsgutverletzungen erforderlich ist, muss sie zudem mittels besonderer Informatikprogramme in zugriffs- geschützte Bereiche (sogenannte Closed User Groups) eindringen dürfen, um rechtzeitig die erforderlichen Gegenmassnahmen einleiten zu können. Dabei geht es insbesondere um Situationen, in denen schwerwiegende Straf‌taten auf Social-Media-Plattformen angekündigt werden (z. B. Bom- ben- und Amokdrohungen) und die Polizei die Verantwortlichen zeit- nah identifizieren muss. Für den Einsatz entsprechender Massnahmen und Systeme im polizei- rechtlichen Bereich werden überwiegend strafprozessuale Voraussetzun- gen analog für anwendbar erklärt.

5. Anpassungen aufgrund der Weiterentwicklung der Rechts- grundlagen der EU zum Schengener Informationssystem Gemäss dem neuen EU-Recht können schutzbedürftige Personen zu ihrem eigenen Schutz präventiv ausgeschrieben werden. Es handelt sich dabei um ein – vor allem im Zusammenhang mit Kindesentführungen – bedeutsames Sicherheitsanliegen, das im PolG nachvollzogen wird (vgl. § 44a E-PolG). 6. Weitere Themenbereiche Die vorliegende Teilrevision wird darüber hinaus zum Anlass ge- nommen, in einzelnen weiteren Punkten sinnvolle Änderungen und Ergänzungen im PolG vorzunehmen. Insbesondere soll mit einer neuen Bestimmung (§ 32h E-PolG) der Einsatz vertraulicher Quellen auf ein solides rechtliches Fundament gestellt werden, da dieser für die Polizei- arbeit unverzichtbar ist und sich in der polizeilichen Praxis etabliert hat. Mit einer Ergänzung von § 43 PolG soll eine Rechtsgrundlage zur Er- hebung einer Gebühr für polizeiliche Dienstleistungen im Zusammen- hang mit Personensicherheitsprüfungen geschaffen werden. Die Rech- nungstellungen an Private erfolgen bereits heute, allerdings auf vertrag- licher Basis (z. B. gegenüber der Flughafen Zürich AG).

C. Finanzielle Auswirkungen und Regulierungsfolgeabschätzung Die Vorlage selbst bringt keine neuen Verpflichtungen mit sich und verursacht keine Kosten. Solche können allerdings im Zusammenhang mit der Teilnahme der Kantonspolizei an Systemen zum Datenaustausch mit anderen Behörden bzw. mit dem Betrieb entsprechender Systeme entstehen. Zum voraussichtlichen Umfang dieser Kosten lassen sich noch keine konkreten Aussagen machen. Eine Regulierungsfolgeabschätzung im Sinne des Gesetzes zur admi- nistrativen Entlastung der Unternehmen vom 5. Januar 2009 [LS 930.1] ist vorliegend nicht nötig, da die Vorlage keine direkten administrativen Mehrbelastungen von Unternehmen zur Folge hat.

D. Weiteres Vorgehen In einem nächsten Schritt ist bei den betroffenen Behörden und Stellen das Vernehmlassungsverfahren durchzuführen, wozu die Sicherheits- direktion zu ermächtigen ist.