Totalrevision des Verwaltungsstrafrechts, Vernehmlassung

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, 3003 Bern (Zustellung auch per E Mail als PDF- und Word-Version an info.strafrecht@bj.admin.ch): Mit Schreiben vom 21. Januar 2024 haben Sie uns eingeladen, zum Vor- entwurf der Totalrevision des Verwaltungsstrafrechts Stellung zu neh- men. Wir danken Ihnen für diese Gelegenheit und äussern uns wie folgt:

A. Grundsätzliche Bemerkungen

1. Allgemeines Wir begrüssen grundsätzlich die mit dem Vorentwurf der Totalrevi- sion angestrebte Modernisierung des Verwaltungsstrafrechts des Bundes. Die Angleichung an die Regelungen der Strafprozessordnung (StPO, SR 312.0) erscheint sinnvoll, ebenso wie der Verweis auf die Geltung des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0). Die Gesetzes- revision soll aus unserer Sicht zudem dazu genutzt werden, um die Zu- ständigkeiten zwischen den Behörden des Bundes und der Kantone zu entflechten. Beim Verwaltungsstrafrecht des Bundes geht es um Verfah- ren, die sich auf Bundesrecht stützen und die von den Bundesbehörden durchgeführt werden. Daher vertreten wir die Meinung, dass die Bun- desbehörden für alle Verfahrensschritte zuständig sind. Namentlich leh- nen wir eine Zuständigkeit kantonaler Gerichte, insbesondere im Be- reich der Zwangsmassnahmen, ab. Bei einer entsprechenden Entflech- tung wäre auch die Frage der Entschädigung für Leistungen kantonaler Behörden hinfällig. Ohnehin macht der erläuternde Bericht zu den fi- nanziellen Auswirkungen der Vorlage auf die Kantone keine konkreten Aussagen (vgl. Art. 300 VE-VStrR und erläuternder Bericht, S. 194). Wir laden daher den Bund mit Nachdruck ein, dazu eine Abschätzung vor- zunehmen. Was die Kantone anbelangt, ist unter anderem auch aufgrund der Ausdehnung des Anwendungsgebietes geheimer Überwachungsmass- nahmen mit einem erhöhten Personalbedarf und steigenden Kosten zu rechnen.

2. Vorbemerkungen zu Einzelpunkten Es ist zu begrüssen, dass die Zuständigkeit für die Verfolgung und Be- urteilung von Straftaten grundsätzlich bei den Verwaltungseinheiten des Bundes belassen wird. Richtig erscheint, dass die Verwaltungseinheiten allein die Anklage vor Gericht vertreten und auf eine Zuständigkeit der Bundesanwaltschaft und der kantonalen Staatsanwaltschaften verzich- tet werden soll. Das dürfte bei den kantonalen Staatsanwaltschaften zumindest zu einer kleinen Entlastung führen; aus dem bisherigen Durch- lauf war tatsächlich kein Mehrwert erkennbar. Wir begrüssen ebenfalls, dass die Verwaltungseinheiten bei der Straf- verfolgung künftig (neu) auf die Dienste der Bundeskriminalpolizei zu- rückgreifen können. Auch dies bedarf aber einer Klärung der Kompe- tenzen, soweit die Möglichkeit der rechtshilfeweisen Unterstützung durch die Kantonspolizei beibehalten wird. Bei konsequenter Entflechtung der Aufgaben wäre zu fordern, dass grundsätzlich die Bundeskriminal- polizei zuständig ist.

Neu sollen die kantonalen Zwangsmassnahmengerichte für verwal- tungsstrafrechtliche Fälle, einschliesslich Entsiegelungsfälle, die nach geltendem Recht vom Bundestrafgericht behandelt werden, als Zwangs- massnahmengerichte des Bundes dienen. Dies würde für die kantonalen Strafbehörden einen beträchtlichen Mehraufwand bedeuten, der in erster Linie bei den bereits überlasteten kantonalen Staatsanwaltschaften an- fallen würde. Wir lehnen diese Neuerung daher ab und fordern die Schaf- fung eines Zwangsmassnahmengerichts auf Bundesebene. Sollte darauf wider Erwarten verzichtet werden, wäre zumindest auf den im VE-VStrR vorgesehenen Zuständigkeitswechsel zu verzichten: die Beschwerdekam- mer des Bundesstrafgerichts müsste weiterhin für das Siegelungsrecht zuständig bleiben und die Entsiegelungskompetenz beibehalten. Im Sinne der Entflechtung der Zuständigkeiten lehnen wir ebenfalls ab, dass die kantonalen Strafgerichte bei Verwaltungsstrafverfahren des Bundes zur Beurteilung von Straf- oder Einziehungsentscheide zustän- dig sein sollen. Wenn bereits das Verwaltungsstrafverfahren von den Bun- desbehörden geführt und für Beschwerden gegen die Urteile ohnehin letztinstanzlich das Bundesgericht zuständig ist, ist es nur konsequent, wenn auch hier das Bundesstrafgericht das erstinstanzliche Urteil fällt.

B. Zu einzelnen Bestimmungen der Vernehmlassungsvorlage

1. Verwaltungsstrafrecht Art. 38 VE-VStrR Einbeziehung einer anderen Verwaltungs­ einheit, Art. 57 VE-VStrR Unterstützung und Art. 59 Abs. 1 VE-VStrR Kosten Sollte an der verstärkten Unterstützungspflicht der kantonalen Polizei- korps festgehalten werden, beantragen wir, dass auf Art. 59 Abs. 1 VE- VStrR verzichtet bzw. klargestellt wird, dass die tatsächlichen Kosten der kantonalen Polizeibehörden, die durch sämtliche Unterstützungsleis- tungen im Sinne von Art. 57 VE-VStrR entstehen, von den zuständigen Verwaltungseinheiten übernommen werden: Gemäss Art. 38 VE-VStrR sollen Verwaltungseinheiten des Bundes Kosten für Untersuchungshand- lungen, die besondere technische Mittel voraussetzen und die sie für eine andere Einheit der Bundesverwaltung erbringen, in Rechnung stellen dürfen. Die Inanspruchnahme der kantonalen Polizeikorps durch die Bundesbehörden soll hingegen unentgeltlich erfolgen (vgl. Art. 59 Abs. 1 VE-VStrR und erläuternder Bericht, S. 54, 3. Absatz). Entgegen dem An- schein von Art. 59 Abs. 2 VE-VStrR liegt nach dem erläuternden Bericht (S. 70, 1. Absatz) nämlich der Schluss nahe, dass den Kantonen nur Leis- tungen im Sinne von Art. 57 Abs. 1 und 2 VE-VStrR, nicht aber solche im

Sinne von Art. 57 Abs. 3 und 4 VE-VStrR vergütet werden sollen. Obwohl im erläuternden Bericht festgehalten wird, dass die Polizeibehörden der Kantone bereits hinlänglich mit eigenen Verfahren ausgelastet seien und die Ressourcen von fedpol allenfalls aufgestockt werden müssten, würde damit unter dem Titel der «nationalen Rechtshilfe» eine Aufwandüber- wälzung an die Kantone festgelegt. Als Begründung wird angefügt, dass den Verwaltungsstrafbehörden sowohl die Infrastruktur als auch die Kenntnisse für aufwendige Verfahren im Bereich der Informatik und der Telekommunikation wie auch bei geheimen Überwachungsmassnahmen fehle, weshalb sie auf die Unterstützung der kantonalen Polizeikorps an- gewiesen seien (vgl. erläuternder Bericht, S. 69). Eine solche Abwälzung des Aufwands, dazu noch unentgeltlich, ist stossend, verkennt die Natur der strafprozessualen Rechtshilfe und wird daher abgelehnt. Sofern an der Unterstützungspflicht festgehalten wird, wäre Art. 59 Abs. 1 VE-VStrR wie folgt zu formulieren: «Die kantonalen Polizeibehörden stellen der zuständigen Verwaltungseinheit ihre tatsächlichen Kosten für Unterstüt- zungsleistungen im Sinne von Art. 57 in Rechnung.» Art. 41 VE-VStrR Sachliche Zuständigkeit der beurteilenden Behörde Art. 41 Abs. 1 VE-VStrR präzisiert gegenüber dem geltenden Art. 21 Abs. 1 VStrR, dass für die Beurteilung einer Verwaltungsstrafsache das Gericht eines Kantons zuständig sei, wenn die Voraussetzungen einer Freiheitsstrafe, einer freiheitsentziehenden Massnahme oder einer Lan- desverweisung gegeben sind. Dies lehnen wir ab. Mittlerweile besteht eine vollständige Bundesgerichtsbarkeit. Sinnvoll erscheint daher die Übertragung der Zuständigkeit an das Bundesstrafgericht. Die notwen- digen verwaltungsrechtlichen Fachkenntnisse können so auch auf Ge- richtsebene konzentriert werden. Dass eine solche Lösung Anpassungen auf organisatorischer und finanzieller Ebene erfordert (erläuternder Be- richt, S. 56), ist kein schlagkräftiges Argument dagegen. Art. 42 VE-VStrR Örtliche Zuständigkeit der beurteilenden Behörde Wenn für die gerichtliche Beurteilung der Straf- und Einziehungsver- fügung sowie die Anklage der Verwaltungseinheit das Bundesstrafgericht zuständig ist, entfallen auch die komplizierten Regelungen zum Gerichts- stand gemäss Abs. 2 und 3 und es entstehen keine Gerichtsstandskon- flikte.

Art. 43 Abs. 1 VE-VStrR Sachliche Zuständigkeit des Zwangs- massnahmengerichts Kantonale Gerichte sollen alle Befugnisse ausüben, die der VE-VStrR dem Zwangsmassnahmengericht zuweist (erläuternder Bericht, S. 58). Dies überzeugt nicht. Der erläuternde Bericht (a. a. O.) räumt denn auch ein, dass eine Alternative sein könnte, ein Bundeszwangsmassnahmen- gericht zu schaffen, das möglicherweise dem Bundesstrafgericht angeglie- dert wäre. Wenn dagegen angeführt wird, dass die kantonalen Zwangs- massnahmengerichte eine grössere Nähe zu den am Verfahren Beteilig- ten haben, wird verkannt, dass viele Verfahren vor dem Zwangsmassnah- mengericht schriftlich sind und mit den neuen digitalen Instrumenten der Sitz der Behörden für den Prozess zukünftig nur noch eine relativ unter- geordnete Rolle spielen wird. Auch Anhörungen von beschuldigten Per- sonen in Untersuchungs- oder Sicherheitshaft können zukünftig einfa- cher und häufiger per Videokonferenz stattfinden. Auch wird das heutige System lediglich als «zufriedenstellend» bezeichnet. Es erscheint daher umso mehr eine Zuständigkeit des Bundesstrafgerichts angebracht. Da- mit würde sich auch die konfliktanfällige Bestimmung der örtlich zu- ständigen kantonalen Behörde erübrigen. Art. 45 VE-VStrR Verfahren gegen Jugendliche Nach Art. 23 Abs. 1 VStrR werden strafbare Handlungen Jugendlicher heute grundsätzlich durch die Verwaltung und nicht durch die für Jugend- liche zuständige Strafbehörde untersucht und beurteilt. Künftig soll bei Straftaten Jugendlicher nur noch Letztere zuständig sein (Art. 45 VE- VStrR). Dieser neue Ansatz wird grundsätzlich begrüsst. Zu bedenken ist allerdings, dass es sich bei den verwaltungsstrafrechtlichen Tatbestän- den um eine Materie handelt, die fundiertes Wissen in ganz unterschied- lichen Bereichen erfordert, weshalb die verwaltungsstrafrechtliche Ver- folgung von erwachsenen Täterinnen und Tätern bei der Verwaltung belassen wird. Aufgrund der vorgesehenen Änderung bei Straftaten Jugendlicher wird jedenfalls bei den Jugendanwaltschaften ein Mehrauf- wand entstehen, auch wenn nicht mit einer allzu grossen Anzahl solcher Fälle zu rechnen ist. Art. 155 VE-VStrR Zuständigkeit Mit dieser Bestimmung wird vorgesehen, dass die Polizei in den gesetz- lich vorgesehenen Fällen Zwangsmassnahmen anordnen kann. Allerdings verpasst es die Vorlage, der Polizei analog Art. 251a StPO eine Kompe- tenz zuzuweisen, gewisse Untersuchungen zur Feststellung des Blutalko- holgehalts bzw. des Substanzenmissbrauchs selbstständig anordnen und durchführen zu können. Wir beantragen daher die Aufnahme des Wort- lauts von bzw. die Verweisung auf Art. 251a StPO im VStrR.

Art. 240 Abs. 3 VE-VStrR Anforderungen an die eingesetzten Personen Zwar übernimmt Art. 240 Abs. 3 VE-VStrR den Wortlaut der StPO, aber vernachlässigt die inzwischen entwickelte Lehre und Praxis. Aus- ländische Führungspersonen nehmen im Strafverfahren keine Führungs- aufgaben im Sinne der StPO wahr. Vielmehr handeln sie als administ- rative Betreuungspersonen und Verbindungsbeamtinnen und -beamte zwischen der ausländischen und den hiesigen Polizeistellen. Die Leitung des gesamten Einsatzes und damit auch die Führung ausländischer ver- deckter Ermittlerinnen und Ermittler obliegt ausschliesslich den ein- heimischen Führungspersonen, was beispielsweise auch in Art. 17 Abs. 2 des Schweizerisch-deutschen Polizeivertrages ausdrücklich so vorgesehen ist. Nur eine lokale Führungsperson kann die Einhaltung der Rahmen- bedingungen der eigenen StPO und der schweizerischen Standards sicher- stellen. Wir beantragen daher folgende Formulierung für Art. 240 Abs. 3 VE- VStrR: «Werden Angehörige eines Polizeikorps des Auslands eingesetzt, ob- liegt die Leitung der Einsätze einer Führungsperson eines schweizeri- schen Polizeikorps.» Art. 254 Abs. 1 VE-VStrR Anforderungen an die eingesetzten Personen und Durchführung Die Verweisung auf Art. 255 VE-VStrR ist falsch, korrekt wäre eine Verweisung auf Art. 240 VE-VStrR. In Art. 254 Abs. 2 VE-VStrR wird betreffend Stellung, Aufgaben und Pflichten der verdeckten Fahnderin- nen und Fahnder und von deren Führungspersonen auf die Bestimmun- gen zur verdeckten Ermittlung verwiesen, wenn die verdeckte Fahndung durch Angehörige der Polizei durchgeführt wird. Deshalb müsste die Verweisung auf die Bestimmungen zur verdeckten Ermittlung entspre- chend ergänzt werden, sodass sie auch für deren Stellung, Aufgaben und Pflichten gilt. Wir beantragen daher folgende Formulierung von Art. 254 Abs. 1 VE- VStrR: «Wird die verdeckte Fahndung durch Angehörige der Polizei ausge- führt, so gilt für die Anforderungen an die eingesetzten Personen gilt Art. 225 Art. 240 sinngemäss.» Art. 283 VE-VStrR Berufung Gemäss Art. 283 Abs. 1 VE-VStrR können Entscheide der erstinstanz- lichen Gerichte mit Berufung gemäss Art. 398–409 StPO angefochten werden. Bei dieser Regelung kann es – wenn auch in eher seltenen Fällen

– dazu kommen, dass das Berufungsgericht für Rechtsmittel zuständig wird, für die ein Berufungsverfahren gänzlich ungeeignet und nicht sach- gerecht ist sowie auch in keiner Weise der Konzeption der Berufung ge- mäss StPO entspricht. Zu denken ist dabei etwa an Rechtsmittel gegen eine Einstellung des Verfahrens im Sinne von Art. 282 Abs. 3 VE-VStrR, eine Erledigung des Verfahrens in Anwendung von Art. 281 Abs. 4 VE- VStrR oder eine Rückweisung der Anklage in Anwendung von Art. 329 Abs. 2 StPO, der über Art. 281 Abs. 3 VE-VStrR einschlägig ist. Grund- sätzlich geht es um alle Entscheide, die nicht als Urteil in der Sache er- gehen. Wir ersuchen Sie deshalb, zu prüfen, ob das Rechtsmittelsystem nicht analog der StPO etwa in dem Sinne zu regeln ist, als die Beschwerdein- stanz neben den «über die ihr nach diesem Gesetz zugewiesenen Beschwer- den» auch für Beschwerden gegen Entscheide zuständig ist, die nicht der Berufung unterliegen. Dazu wäre dann Art. 283 VE-VStrR dahin- gehend anzupassen, dass nur Urteile der erstinstanzlichen Gerichte mit Berufung angefochten werden können. Hinsichtlich der Beschwerde wäre im Sinne der entsprechenden Regelung in der StPO zu ergänzen, dass eine Beschwerde überdies zulässig ist gegen Verfügungen und Be- schlüsse sowie Verfahrenshandlungen der erstinstanzlichen Gerichte, aus- genommen verfahrensleitende Entscheide (Art. 393 Abs. 1 Bst. b StPO).

2. Änderungen anderer Erlasse Bundesgesetz vom 3. Oktober 1975 über die Binnenschifffahrt (BSG) Art. 54 Abs. 2 und Art. 55 Abs. 2 BSG sind aufzuheben, da sie sich auf Art. 49 BSG beziehen, der seit 1. Januar 2020 aufgehoben ist. Strafprozessordnung (StPO) Wir begrüssen das im neuen Art. 282 Abs. 3 E-StPO vorgesehene be- willigungsfreie taktische Setzen von Ortungsgeräten an Fahrzeugen. Dies erleichtert die polizeiliche Arbeit deutlich und schont die ohnehin knappen personellen Mittel in diesem Bereich. Heilmittelgesetz vom 15. Dezember 2000 (HMG) Gemäss dem erläuternden Bericht, S. 185, soll Art. 87 Abs. 6 HMG aufgehoben werden, insbesondere mit der Begründung, dass Art. 29 VE- VStrR allgemein – mithin auch im kantonalen Strafverfahren – anwend- bar sei. Dies trifft unseres Erachtens nicht zu, weshalb Art. 87 Abs. 6 HMG zu belassen ist. Wenig durchdacht erscheint uns auch die Aufhe- bung von Art. 89 HMG, insbesondere von dessen Abs. 2. Wir schlagen

deshalb in Anlehnung an Art. 28 Abs. 2 VE-BetmG und Art. 65 VE-LMG vor, die Verweisung in Art. 89 HMG anzupassen, damit Art. 6 und 7 VE-VStrR auch bei der Strafverfolgung durch die kantonalen Behörden Geltung haben.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli