RRB Nr. 538/2021
Gemeindewesen, Stadt Zürich, Gemeindeordnung, Änderung, Genehmigung
19. Mai 2021Deutsch7 min
Source zh.ch
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 19. Mai 2021
538. Gemeindeordnung (Stadt Zürich)
Erwägungen
1. Gemäss Art. 89 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV, LS 101) regeln die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden ihre Organisation und die Zuständigkeit ihrer Organe in der Gemeindeordnung (GO). Die Gemeindeordnung bedarf der Genehmigung des Regierungsrates. Er prüft sie auf ihre Rechtmässigkeit (Art. 89 Abs. 3 KV). Diese Genehmi- gung hat konstitutive Wirkung, d. h., das Inkrafttreten der Gemeindeord- nung setzt die Genehmigung des Regierungsrates voraus (vgl. § 4 Abs. 1 Gemeindegesetz [GG, LS 131.1]). Allfällige Mängel werden durch die Genehmigung nicht geheilt.
2. Die Stimmberechtigten der Stadt Zürich haben anlässlich der Urnenabstimmung vom 27. September 2020 mit der Zustimmung zur kommunalen Volksinitiative «Sichere Velorouten für Zürich» mit einer Mehrheit von 70,5% der Stimmen eine Änderung der Gemeindeordnung der Stadt Zürich beschlossen. Die Änderung umfasst eine Ergänzung von Art. 2quinquies GO, welche die Förderung eines durchgehenden Velorou- tennetzes mit der Schaffung von Veloschnellrouten vorsieht, die gegen- über dem motorisierten Individualverkehr bevorzugt sein sollen. Weiter wurde ein neuer Art. 126 in die Gemeindeordnung eingefügt, der die Ziele für die Umsetzung der Volksinitiative bestimmt. Weder gegen den Beschluss des Stadtrates von Zürich vom 20. Juni 2018 über die Gültigkeit der Volksinitiative noch gegen das im Amtsblatt der Stadt Zürich vom 7. Oktober 2020 veröffentlichte Ergebnis der Volks- abstimmung über die Volksinitiative wurde ein Rekurs erhoben (vgl. Amts- blatt Ausgabe 40/2020 vom 7. Oktober 2020). Entsprechend bestätigte der Bezirksrat Zürich am 16. November 2020 die Rechtskraft des Er- gebnisses der Volksabstimmung.
3. Mit Eingabe vom 16. Dezember 2020 unterbreitete der Gewerbever- band der Stadt Zürich dem Regierungsrat das Gesuch, die vorstehende Änderung der Gemeindeordnung der Stadt Zürich nicht zu genehmigen, die Änderung mit dem übergeordnetem Recht nicht vereinbar sei. Die Eingabe des Gewerbeverbands wurde der Stadt Zürich zur Vernehmlas- sung zugestellt. Die Stadt Zürich hielt mit Eingabe vom 26. Februar 2021 an ihrem Antrag zur Genehmigung der geänderten Gemeindeordnung fest. Zur Begründung führte sie an, dass das Kriterium der Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht ohne Weiteres erfüllt sei.
4. Beim Verfahren zur Genehmigung der Gemeindeordnung handelt es sich um ein präventives Aufsichtsverfahren zwischen der betreffenden Gemeinde und dem Regierungsrat, das zur Durchführung einer abs- trakten Normenkontrolle führt. Der Gewerbeverband der Stadt Zürich nimmt in diesem Verfahren keine Parteistellung ein. Vielmehr ist seine Eingabe als aufsichtsrechtliche Anzeige und damit als formloser Rechts- behelf zu betrachten. Entsprechend hat der Gewerbeverband keinen Anspruch auf die Behandlung seiner einzelnen Vorbringen, und es be- steht grundsätzlich kein Anspruch auf einen förmlichen Entscheid über die Anzeige. Ein solcher ist weder im Verwaltungsrechtspflegegesetz (LS 175.2) vorgesehen noch ergibt er sich aus dem höherrangigen Recht (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwal- tungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl., Zürich/ Basel/Genf 2014, Vorbem. zu §§ 19–28a, N. 61 ff.; Tobias Jaag / Markus Rüssli, Staats. und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. Aufl., Zü- rich/Basel/Genf 2019, N. 2026). Dennoch rechtfertigt es sich vorliegend, im Sinne einer Klärung der Rechtslage auf die Vorbringen des Gewerbe- verbands kurz einzugehen.
5. a) Der Gewerbeverband der Stadt Zürich rügt mit seiner Eingabe, dass die mit der Volksinitiative «Sichere Velorouten für Zürich» beschlos- sene Änderung der Gemeindeordnung aufgrund des klaren Wortlauts der Bestimmungen keine Auslegung zulasse, die sich mit dem überge- ordneten Recht vereinbaren liesse. So könnten die vortrittsberechtig- ten Veloschnellrouten angesichts der übergeordneten Vorgaben, die ins- besondere in Bezug auf Durchgangsstrassen und Fahrverbote im Stras- senverkehrsrecht des Bundes und im kantonalen Strassen- und Raum- planungsrecht bestehen, nicht in dem von der Volksinitiative geforderten Umfang geschaffen werden. Die Stadt Zürich führt demgegenüber an, dass keine Vorschriften des übergeordneten Rechts ersichtlich seien, die Velorouten der geforderten Art und Ausgestaltung verbieten würden. Die geänderten Bestimmungen in der Gemeindeordnung liessen abge- sehen von Fahrverboten eine Vielzahl von Umsetzungsmöglichkeiten zu, die mit dem übergeordneten Recht vereinbar und umsetzbar seien. Ausser- dem seien die geänderten Bestimmungen der Gemeindeordnung auf- grund ihres programmatischen Charakters nicht direkt anwendbar. b) Gemäss langjähriger Praxis des Regierungsrates erfolgt die Nicht- genehmigung einer Bestimmung bzw. einer Vorschrift in der Gemeinde- ordnung nur mit Zurückhaltung. Der Regierungsrat verweigert die Ge- nehmigung, wenn eine Bestimmung überhaupt nicht rechtskonform aus- gelegt werden kann. Lässt sich eine Bestimmung jedoch rechtskonform auslegen, ist sie zu genehmigen, auch wenn ihre Umsetzung aufgrund des übergeordneten Rechs allenfalls erheblich eingeschränkt wird. An die Voraussetzung einer Nichtgenehmigung sind noch höhere Anforderungen zu stellen, wenn es um Ziel- und Programmnormen geht. Weiter weist der
Regierungsrat in seinen Genehmigungsbeschlüssen stets darauf hin, dass allfällige Mängel durch die Genehmigung nicht geheilt werden. Das Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat kann die Überprüfung einer strittigen Bestimmung mit einem Rechtsmittel nicht ersetzen. Wie vorstehend in Erwägung 2 ausgeführt, sind sowohl der Beschluss des Stadtrates von Zürich über die Gültigkeit der Volksinitiative als auch das im Amtsblatt der Stadt Zürich veröffentlichte Ergebnis der Volksab- stimmung über die Volksinitiative vom 27. September 2020 rechtskräftig. Das vorliegende Genehmigungsverfahren kann nicht genutzt werden, um versäumte Handlungen nachzuholen. Vielmehr hätte der Gewerbe- verband der Stadt Zürich die entsprechenden Beschlüsse innert gesetz- licher Frist mit einem Rechtsmittel anfechten müssen, was er offensicht- lich versäumt hat.
6. a) Gemeindeordnungen sind die obersten Erlasse der Gemeinden und werden in der Praxis auch als «Gemeindeverfassungen» bezeichnet. Gemäss § 4 Abs. 1 GG enthalten sie die Regelungen zu den Grundzü- gen der Organisation und zu den Zuständigkeiten der Organe der Ge- meinden. Im Regelfall enthalten Gemeindeordnungen kaum oder nur wenige materiell-rechtliche Vorschriften. In der Gemeindeordnung der Stadt Zürich finden sich indessen verschiedene materiell-rechtliche Ziel- und Programmnormen, die insbesondere in den Art. 2 ff. GO verankert sind. Ziel- und Programmnormen haben die Bedeutung eines rechts- normativen Sollens. Sie legen nicht die Rechtsfolgen für eine Vielzahl von Fällen, sondern fundamentale und richtungsweisende Entscheidungen fest. Normative Funktion kommt ihnen zu, indem sie als Anleitung für die Konkretisierung und Umsetzung eines Erlasses dienen oder den im Rechtsetzungsverfahren erreichten Konsens festschreiben und damit integrierend wirken. Letztlich bringen die Ziel- und Programmnormen die in der Gesellschaft herrschenden Wertvorstellungen zum Ausdruck (vgl. Georg Müller / Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre,
3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 305). Darüber hinaus sind bei der Auslegung von Normen auf Verfassungsstufe aufgrund ihrer Funktion und Eigenart, sich auf das Grundsätzliche zu beschränken, Besonderheiten zu beach- ten (vgl. Ulrich Häfelin / Walter Haller / Helen Keller / Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/Basel 2020, Rz. 77). b) Die Ergänzungen von Art. 2quinquies und Art. 126 GO sind program- matischer Natur und nicht unmittelbar durchsetzbar: Neu sollen ge- mäss Art. 2quinquies GO Veloschnellrouten, die in der Regel vortrittsbe- rechtigt und grundsätzlich frei vom motorisierten Individualverkehr sein sollen, das Veloroutennetz ergänzen. Auch die in Art. 126 GO enthal- tenen Umsetzungsvorgaben, wonach die Stadt Zürich bis spätestens zehn Jahre nach Inkrafttreten dieser Bestimmungen ein Netz aus sternför-
migen sowie tangentialen Veloschnellrouten von insgesamt mindestens 50 Kilometern realisieren soll, sind nicht direkt anwendbar. Die beiden Vorschriften geben richtungsweisende Entscheidungen vor und bedür- fen der weiteren Regelung in Richtplänen sowie der Umsetzung in Stras- senbauprojekten und funktionellen Verkehrsanordnungen, gegen die jeweils ordentliche Rechtsmittel zur Verfügung stehen. Ausserdem be- steht trotz Grundsatzentscheid ein Ermessenpielraum für die Umset- zung, selbst wenn das übergeordnete Recht beachtliche Schranken auf- weist. Die Ergänzungen von Art. 2quinquies und Art. 126 GO können so- mit rechtskonform ausgelegt werden.
7. Demzufolge ist die von den Stimmberechtigten der Stadt Zürich an- lässlich der Urnenabstimmung vom 27. September 2020 mit der Zustim- mung zur Volksinitiative «Sichere Velorouten für Zürich» beschlossene Änderung der Gemeindeordnung der Stadt Zürich zu genehmigen.
8. Nach diesem Verfahrensausgang ist der Anzeige des Gewerbever- bands der Stadt Zürich keine Folge zu leisten. Auf die Erhebung von Kos- ten und die beantragte Ausrichtung einer Parteientschädigung ist zu verzichten.
Dispositiv
Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:
I. Die von den Stimmberechtigten der Stadt Zürich am 27. September 2020 beschlossene Änderung der Gemeindeordnung wird genehmigt.
II. Der Anzeige des Gewerbeverbands der Stadt Zürich vom 16. De- zember 2020 wird keine Folge geleistet. Es werden keine Verfahrenskos- ten erhoben. Eine Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet.
III. Mitteilung an den Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, Stadt- haus, 8001 Zürich, Rechtsanwalt Prof. Dr. Urs Saxer, Steinbrüchel Hüssy Rechtsanwälte, Grossmünsterplatz 8, 8001 Zürich (zuhanden des Ge- werbeverbands der Stadt Zürich als Anzeigeerstatter), den Bezirksrat Zürich, Löwenstrasse 17, 8001 Zürich, und die Direktion der Justiz und des Innern.
Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:
Kathrin Arioli