Finanz- und Lastenausgleichsverordnung, Änderung, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 20. Mai 2015

546. Änderung der Finanz- und Lastenausgleichsverordnung (FiLaV) (Anhörung)

Erwägungen

1. Ausgangslage Die Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV) muss gemäss Art. 5 des Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) für die dritte Vierjahresperiode (2016–2019) angepasst werden, da die Alpha- und Betafaktoren gemäss Art. 13 bzw. Art. 19 FiLaV auf der Grundlage der Daten der vergangenen vier Jahre neu zu ermitteln sind. Der Alpha-Faktor beeinflusst die massgebenden Vermögen der natürli- chen Personen (vgl. Ziffer 2). Der Beta-Faktor ist für die Ermittlung der Bemessungsgrundlage der juristischen Personen mit kantonalem Status massgebend (vgl. Ziffer 3). Zusätzlich schlägt die Fachgruppe Qualitäts- sicherung, die gemäss Art. 44 FiLaV für die Qualitätssicherung der Be- rechnungsgrundlagen zuständig ist, Präzisierungen, Korrekturen und Ver- einfachungen in der FiLaV vor. Die meisten Änderungen der FiLaV haben ab dem Referenzjahr 2016 Einfluss auf die Dotierung des Ressourcenausgleichs sowie auf die Res- sourcenausgleichszahlungen der Kantone. Nur die Änderung des Armuts- indikators wird sich erst auf die Lastenausgleichsbeiträge ab dem Refe- renzjahr 2017 auswirken.

2. Antworten auf den Fragebogen der Eidgenössischen Finanzverwaltung Folgende Analysen und Anträge zur Änderung der FiLaV sind zu be- urteilen und gemäss Fragebogen des Bundes zu beantworten: 1) Definition der Bevölkerung (Art. 3, Anhänge 8.1 und 8.3 sowie 9.1 und 9.3) Die Bevölkerungsstatistik wurde als Folge der Umstellung der Volks- zählung geändert, die sich erstmals in den Berechnungsgrundlagen für die Ressourcenausgleichszahlungen 2015 auswirkte. Auf Empfehlung der Fachgruppe Qualitätssicherung beantragte die Finanzdirektorenkonfe- renz (FDK) im Rahmen der letztjährigen Anhörung zu den Finanzaus- gleichszahlungen 2015, die Bevölkerungsdefinition in Art. 3 FiLaV zu prä- zisieren. Der Begriff «mittlere Wohnbevölkerung» soll im Sinne von «mitt- lerer ständiger und nichtständiger Wohnbevölkerung» präzisiert werden, da die seit 2008 in den Berechnungen des Ressourcen- und Lastenaus-

gleichs verwendete Bevölkerungsdefinition ebenfalls die ständige und die nicht ständige Wohnbevölkerung enthielt. Neu wird im Unterschied zu früher jedoch der Mittelwert nicht aufgrund der Monatsendbestände, sondern aus dem Mittelwert des Jahresanfangs- und Jahresendbestandes ermittelt. Aus Sicht des Kantons Zürich ist die geforderte Präzisierung der Be- völkerungsdefinition unbestritten. Methodisch ist die vorgenommene Prä- zisierung jedoch fragwürdig. Für die NFA-Ausgleichszahlungen ist das Ressourcenpotenzial pro Kopf massgebend. Werden die Einkommen der Ende Jahr anwesenden Beschäftigten gewertet, wie wenn diese das ganze Jahr anwesend wären, wird dadurch das Ressourcenpotenzial der tou- ristischen Bergkantone pro Kopf zu niedrig ausgewiesen, wodurch sie mehr Mittel aus dem Ressourcenausgleich erhalten. Aus Sicht des Kan- tons Zürich ist es zwingend, dass die Berechnungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs das ausschöpfbare Steuerpotenzial pro Kopf möglichst wahrheitsgetreu erfassen. Die Frage der Definition der massgebenden Be- völkerung und der korrekten Ermittlung soll daher im Rahmen des nächs- ten Wirksamkeitsberichts detailliert untersucht und analysiert werden. 2) Faktor Alpha (Art. 13 und Anhang 4 FiLaV) Neben dem Einkommen der natürlichen Personen bildet auch das Ver- mögen Bestandteil der aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG) und damit des Ressourcenpotenzials der Kantone. Da das Einkommen eine Flussgrösse ist, das Vermögen jedoch eine Bestandesgrösse, bildet nicht der Vermögensstand, sondern die erwartete Vermögensrendite Be- standteil der ASG. Weil Zins- und Dividendeneinkünfte bereits in den Einkommen der natürlichen Personen enthalten sind, beschränkt sich die Vermögensrendite auf die Wertsteigerung des Vermögens, die mit einem für alle Kantone einheitlichen Faktor Alpha ermittelt wird. Grundlage für die Berechnung der dem Faktor Alpha zugrunde liegen- den Wertsteigerung auf Wertschriften und Immobilien wie auch für die Zusammensetzung der Vermögen auf die beiden Anlagekategorien bilden offizielle Statistiken der Schweizerischen Nationalbank und für die Be- rechnung der Dividendenrendite offizielle Börsen-Performance-Indices. Gemäss Art. 13 Abs. 4 ist der Faktor Alpha jeweils für eine Vierjahres- periode, gegenwärtig für die NFA-Referenzjahre 2016–2019, festzulegen. Er betrug für die erste Vierjahresperiode 2008–2011 1,2%, verminderte sich für die zweite Vierjahresperiode 2012–2015 auf 0,8% und erhöht sich für die dritte Vierjahresperiode auf 1,5%. Diese Erhöhung führt in allen Kantonen fast zu einer Verdoppelung des massgebenden Vermögens in der ASG und folglich auch zu einem entsprechenden Anstieg des Res- sourcenpotenzials. Sie wird auch die Einzahlungen des Kantons Zürich

in den Ressourcenausgleich erhöhen. Diese können aber wegen der Ab- hängigkeit von den Entwicklungen in den übrigen Geberkantonen erst bei Vorliegen der Grundlagen zur Anhörung der Kantone zu den Aus- gleichszahlungen des NFA-Referenzjahres 2016 gegen Ende Juni 2015 beziffert werden. Der Anteil des massgebenden Vermögens am Ressour- cenpotenzial des Kantons Zürich betrug im NFA-Referenzjahr 2015 aber nur 3,6%. Die Anpassung des Faktors Alpha wird zum Anlass genommen, zwei konzeptionelle Verbesserungen anzubringen: Wie bei Renditeberechnun- gen in der Finanzbranche üblich, wird die durchschnittliche Rendite nicht mehr nach dem arithmetischen, sondern nach dem geometrischen Mittel ermittelt. Ferner werden für die Berechnung der Immobilienren- dite neben den Einfamilienhäusern neu auch Eigentumswohnungen ein- bezogen. Die Berechnung des Faktors Alpha ist in der FiLaV klar geregelt. Die konzeptionellen Änderungen wurden von der Fachgruppe Qualitätssiche- rung (Art. 44 FiLaV) gutgeheissen. Den Änderungen kann aus der Sicht des Kantons Zürich zugestimmt werden. 3) Faktoren Beta (Anhang 6, Art. 19 und 20 FiLaV) Neben dem Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen sind auch die Gewinne der juristischen Personen Bestandteil der ASG und damit des Ressourcenpotenzials. Der geringeren Ausschöpfbarkeit der Gewinne von Gesellschaften, welche die Voraussetzungen der Besteue- rung als Holding-, Domizil- oder gemischte Gesellschaft erfüllen, wird mit den für alle Kantone gleichen Faktoren Beta Rechnung getragen. Gestützt auf Anhang 6 von Art. 19 und 20 FiLaV sind auch diese Faktoren jeweils in Vierjahresperioden auf der Grundlage der tatsächlichen Ausschöpfung anzupassen. Wie die Ausgleichszahlungen selbst können die Kantone die Ermittlung der Beta-Faktoren durch die eidgenössische Steuerverwal- tung nicht kontrollieren, da sie keine Kenntnis von der tatsächlichen Aus- schöpfung der übrigen Kantone haben. Im Gegensatz zum Faktor Alpha ist die zahlenmässige Anpassung nicht mit konzeptionellen Änderungen verbunden. Die Fachgruppe Qualitäts- sicherung hat die neuen Betafaktoren für die Vierjahresperiode 2016– 2019 zur Kenntnis genommen. Die Entwicklung der Beta-Faktoren stellt sich wie folgt dar: Vierjahresperiode 2008–2011 2012–2015 2016–2019 Holdinggesellschaft 2,4% 2,7% 2,6% Domizilgesellschaft 7,3% 8,8% 11,3% Gemischte Gesellschaft 17,0% 12,5% 12,3%

Da der Anteil der Gewinne von Holding-, Domizil- oder gemischten Gesellschaft am Ressourcenpotenzial des Kantons Zürich im NFA-Re- ferenzjahr 2015 nur 1,0% beträgt, dürfte die Auswirkung der Anpassung auf die Einzahlungen des Kantons Zürich in den Ressourcenausgleich, die auch von den Entwicklungen in den übrigen Geberkantonen ab- hängt, äusserst gering sein. 4) Provisorische Angaben (Art. 19 Abs. 5 und 6 und Aufhebung von Art. 54 FiLaV) Gemäss Art. 54 FiLaV können die Reingewinne von Holding-, Domi- zil- und gemischten Gesellschaften auch dann vermindert mit dem Fak- tor Beta gemeldet und in das Ressourcenpotenzial einbezogen werden, wenn die Veranlagungen noch nicht definitiv sind und die provisorischen Angaben im Vergleich zu den definitiven Veranlagungen in gleichwer- tiger Qualität vorhanden sind. Dies ist dann der Fall, wenn die Sparten- rechnung, mit der das inlands- und auslandsbezogene Ergebnis getrennt wird, auch in provisorischen Veranlagungen vorhanden ist. Andernfalls fliesst auch das auslandsbezogene Ergebnis zusammen mit dem inlands- bezogenen Ergebnis zu 100% in das Ressourcenpotenzial ein. Dadurch ist ein Anreiz gesetzt, qualitativ korrekte Daten zu liefern. Für den Kanton Zug war die definitive Veranlagung dieser Gesellschaf- ten innerhalb der gesetzten Meldefrist bei Einführung des Ressourcen- ausgleichs 2008 nur schwerlich zu verwirklichen. Deshalb wurde während einer Übergangsfrist bis zum NFA-Bemessungsjahr 2013 eine Ausnah- meregelung getroffen, die jedoch für alle Kantone gilt (vgl. Erläuternder Bericht zur Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich [FiLaV], Seite 12). Sie kommt in der Praxis heute noch für Gesellschaften zum Tragen, deren Veranlagungen wegen komplexer Verhältnisse im Zeit- punkt der Datenextraktion noch nicht abgeschlossen werden konnten. Die Fachgruppe Qualitätssicherung lässt sich jährlich über den Stand der Veranlagungen der Gesellschaften mit und ohne kantonalen Steuer- status und – wenn nötig – über die Gründe von Veranlagungsverzögerun- gen orientieren. Diese Regelung, die heute allgemein anerkannt ist und im zweiten Wirksamkeitsbericht vorgeschlagen worden ist, soll ins definitive Recht übergeführt werden. Sie ermöglicht auch dem Kanton Zürich, die aus- landsbezogenen Reingewinne in komplexen Fällen mit Veranlagungsver- zögerung mit dem Faktor Beta zu melden, wenn die Spartenrechnung im Meldezeitpunkt vorliegt.

5) Vereinfachung der Verordnung (Anhang 1.2, Anhang 11, Anhang 13.2 und Anhang 14.3) Die Vereinfachung betrifft die Streichung einzelner Datenanhänge in der Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV). Da die Datenanhänge auf der Internetseite der Eidgenössischen Finanzverwal- tung (EFV) einfach zugänglich sind, erscheint die Streichung verwaltungs- ökonomisch sinnvoll. Aus Sicht des Kantons Zürich kann der Streichung zugestimmt werden. 6) Armutsindikator (Art. 34 Abs. 2 und 3 und neuer Art. 34a) Das Bundesamt für Statistik hat im Sinne einer Qualitätsverbesse- rung Änderungen zur Ermittlung der Sozialhilfestatistik vorgeschlagen, die Auswirkungen auf den Armutsindikator haben. Mit dem Teilindika- tor «Armut» werden die Armutslasten der Kantone ermittelt, die für die Abgeltung der Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur aus dem sozio- demografischen Lastenausgleich massgebend sind. Im neuen Art. 34a FiLaV wird die Definition der Sozialhilfe präzisiert und harmonisiert. Dadurch soll die interkantonale Vergleichbarkeit ver- bessert und Fehlanreize vermieden werden. Massgebend bleiben unver- ändert die Leistungen der Sozialhilfe im weiteren Sinne, d. h. bedarfs- orientierte Geldleistungen, sofern sie personen- bzw. haushaltsbezogen gewährt werden und in der Statistik der Sozialhilfeempfängerinnen und Sozialhilfeempfänger gemäss Statistikerhebungsverordnung aufgeführt sind. Für die Messung der Armutslasten waren schon immer die Anzahl der mit Sozialleistungen unterstützten Personen und nicht die Ausgaben für Sozialleistungen massgebend. Dies verhindert, dass sozialpolitisch ineffiziente Ausgabensteigerungen mit dem Lastenausgleich abgegolten werden. Am Empfängerkonzept wird grundsätzlich festgehalten. Neu sollen gemäss Art. 34a Abs. 2 Kleinstleistungen an eine breit definierte Personengruppe, die den Armutsindikator erhöhen, mit einem tieferen Gewichtsfaktor berücksichtigt werden. Der Gewichtungsfaktor schwankt je nach Sozialleistung und hängt von einem finanziellen Grenzwert ab. Dies stellt sicher, dass eine finanzielle Überkompensation durch den SLA verhindert wird. Die vorgeschlagenen Änderungen am Armutsindikator sind in erster Linie technischer Art und wurden vom Vorstand der Konferenz der kan- tonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK) gutgeheis- sen. Die Änderungen werden sich erst auf die Lastenausgleichszahlun- gen ab 2017 auswirken.

Die Korrekturen verbessern die Berechnung des Armutsindikators zur korrekten Abgeltung der Sonderlasten, wodurch Fehlanreize bei der Ausgestaltung der bedarfsorientierten Sozialleistungen vermieden wer- den können, was zu begrüssen ist. Der Armutsindikator des Kantons Zürich steigt infolge der Korrektur für 2015 von 4,9% auf 5,3% und liegt dadurch leicht über dem Schweizer Durchschnitt von 5,2%. Der Kan- ton Zürich wird gemäss Simulationen des Bundes für das Referenzjahr 2015 leicht höhere Leistungen aus dem soziodemografischen Lastenaus- gleich gemäss Bevölkerungsstruktur erhalten. Die Zahlungen aus dem soziodemografischen Lastenausgleich gemäss Bevölkerungsstruktur neh- men in der Folge um gut 2 Mio. Franken auf fast 5 Mio. Franken zu. 7) Weitere Bemerkungen zur Anpassung der FiLaV für die dritte Vierjahresperiode 2016–2019 Der Kanton Zürich und die Konferenz der NFA-Geberkantone haben im Rahmen der Vernehmlassung zum Wirksamkeitsbericht Vorschläge zur Verbesserung der Berechnungen des Finanzausgleichssystems ein- gebracht, die nicht für die dritte Finanzierungsperiode berücksichtigt wurden. Aus Sicht des Kantons Zürich bleibt die Verbesserung des Finanzausgleichssystems zur korrekten und fairen Berechnung der Res- sourcenausgleichszahlungen bzw. der Abgeltung von Sonderlasten ein sehr wichtiges Anliegen und eine Daueraufgabe. Der Kanton Zürich er- wartet, dass Mängel am Finanzausgleichssystem im Rahmen des nächs- ten Wirksamkeitsberichts 2018 geprüft und Massnahmen zur Verbesse- rung in der vierten Finanzierungsperiode ab 2020 umgesetzt werden. Von besonderer Bedeutung sind – die Prüfung des alternativen Berechnungsmodells, das die bestehende Solidarhaftung unter der Gruppe der ressourcenstarken bzw. der res- sourcenschwachen Kantone mildern würde, – die im Vergleich zur tatsächlichen steuerlichen Ausschöpfbarkeit zu hohe Gewichtung der Gewinne der juristischen Personen ohne Sonder- status im Ressourcenpotenzial, – die Nichtberücksichtigung wichtiger Einnahmequellen im Ressourcen- potenzial wie beispielsweise die Wasserzinsen sowie – die Aufstockung des soziodemografischen Lastenausgleichs SLA, um die im Vergleich zu den geografisch-topografischen Sonderlasten un- genügende Abgeltung des SLA zu korrigieren.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (Zustelladresse: Eidgenössische Finanzverwaltung, Sektion Finanzausgleich, Monbijou- strasse 118, 3003 Bern; auch per E-Mail an [e-mail]): Mit Schreiben vom 23. April 2015 haben Sie uns eingeladen, zu den Änderungen der Finanz- und Lastenausgleichsverordnung (FiLaV) Stel- lung zu nehmen. Die dazu gestellten Fragen gemäss Fragebogen beant- worten wir wie folgt:

Fragen an die Kantone zu den Änderungen der Finanz- und Lastenausgleichsverordnung (FiLaV)

Per 1. Januar 2016 in Kraft tretende Änderungen

Definition der Bevölkerung Art. 3, Anhänge 8.1 und 8.3 sowie 9.1 und 9.3 1 Sind Sie mit der Präzisierung der Definition der Bevölkerung pro Kopf der Einwohnerinnen und Einwohner für die Berechnung des Ressour- cenpotenzials, für die Berechnung der Beiträge der ressourcenstar- ken Kantone und für die Berechnung der Beiträge an die ressourcen- schwachen Kantone einverstanden? Aus unserer Sicht ist die geforderte Präzisierung der Bevölkerungs- definition unbestritten. Methodisch ist die vorgenommene Präzisierung jedoch fragwürdig. Für die NFA-Ausgleichszahlungen ist das Ressour- cenpotenzial pro Kopf massgebend. Werden die Einkommen der Ende Jahr anwesenden Beschäftigten gewertet, als wenn diese das ganze Jahr anwesend wären, wird dadurch das Ressourcenpotenzial der touristischen Bergkantone pro Kopf zu niedrig ausgewiesen, wodurch sie mehr Mit- tel aus dem Ressourcenausgleich erhalten. Wir erachten es als zwingend, dass die Berechnungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs das aus- schöpfbare Steuerpotenzial pro Kopf möglichst wahrheitsgetreu erfassen. Die Frage der Definition der massgebenden Bevölkerung und der kor- rekten Ermittlung soll daher im Rahmen des nächsten Wirksamkeitsbe- richts detailliert untersucht und analysiert werden.

Faktor Alpha Art. 13 und sein Anhang 4 2 Haben Sie Bemerkungen zum Faktor Alpha für die Vierjahresperiode 2016–2019? Wir haben keine Bemerkungen zum Faktor Alpha für die Vierjahres- periode 2016–2019.

Faktoren Beta Anhang 6 (Art. 19 und 20) 3 Haben Sie Bemerkungen zu den Faktoren Beta für die Vierjahrespe- riode 2016–2019? Wir haben keine Bemerkungen zum Faktor Beta für die Vierjahres- periode 2016–2019.

Provisorische Angaben Art. 19 Abs. 5 und 6 und Aufhebung von Art. 54 4 Sind Sie mit der Überführung der Übergangsbestimmungen von Arti- kel 54 in definitives Recht in Artikel 19 Absätze 5 und 6 gemäss dem von den Kantonen, Parteien und interessierten Kreisen bei der Ver- nehmlassung zum zweiten Wirksamkeitsbericht begrüssten Vorschlag des Bundesrates einverstanden? Wir sind mit der Überführung der Übergangsbestimmungen von Art. 54 in definitives Recht einverstanden.

Vereinfachung der Verordnung Anhang 1.2, Anhang 11, Anhang 13.2 und Anhang 14.3 5 Sind Sie mit der Vereinfachung der Verordnung einverstanden, welche mit der Aufhebung der Anhänge 1.2, 11, 13.2 und 14.3 einhergeht? Ja. Da die Datenanhänge auf der Internetseite der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) einfach zugänglich sind, ist die Streichung ver- waltungsökonomisch sinnvoll.

Per 1. Januar 2017 in Kraft tretende Änderungen

Armutsindikator Art. 34 Abs. 2 und 3 und neuer Art. 34a 6 Sind Sie mit der vom Bundesamt für Statistik aufgrund der Empfeh- lungen der Eidg. Finanzkontrolle vorgeschlagenen Anpassung des Kon- zepts und der Berechnungsmethode für den Armutsindikator einver- standen? Ja. Die Korrekturen verbessern die Berechnung des Armutsindikators zur korrekten Abgeltung der Sonderlasten, wodurch Fehlanreize bei der Ausgestaltung der bedarfsorientierten Sozialleistungen vermieden wer- den können, was wir begrüssen.

Weitere Bemerkungen 7 Haben Sie weitere Bemerkungen zur Anpassung der FiLaV für die dritte Vierjahresperiode 2016–2019? Der Kanton Zürich und die Konferenz der NFA-Geberkantone haben im Rahmen der Vernehmlassung zum Wirksamkeitsbericht Vorschläge zur Verbesserung der Berechnungen des Finanzausgleichssystems einge- bracht, die nicht für die dritte Finanzierungsperiode berücksichtigt wur- den. Aus unserer Sicht bleibt die Verbesserung des Finanzausgleichssys- tems zur korrekten und fairen Berechnung der Ressourcenausgleichszah- lungen bzw. der Abgeltung von Sonderlasten ein sehr wichtiges Anliegen und eine Daueraufgabe. Wir erwarten, dass Mängel am Finanzausgleichs- system im Rahmen des nächsten Wirksamkeitsberichts 2018 geprüft und Massnahmen zur Verbesserung in der vierten Finanzierungsperiode ab 2020 umgesetzt werden. Von besonderer Bedeutung sind – die Prüfung des alternativen Berechnungsmodells, das die bestehende Solidarhaftung unter der Gruppe der ressourcenstarken bzw. der res- sourcenschwachen Kantone mildern würde, – die im Vergleich zur tatsächlichen steuerlichen Ausschöpfbarkeit zu hohe Gewichtung der Gewinne der juristischen Personen ohne Son- derstatus im Ressourcenpotenzial, – die Nichtberücksichtigung wichtiger Einnahmequellen im Ressourcen- potenzial wie beispielsweise die Wasserzinsen sowie – die Aufstockung des soziodemografischen Lastenausgleichs (SLA), um die im Vergleich zu den geografisch-topografischen Sonderlasten un- genügende Abgeltung des SLA zu korrigieren.

II. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi