Entwurf einer Verfassungsbestimmung für ein Klima- und Energielenkungssystem, Schreiben an das EFD und an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 3. Juni 2015

592. Entwurf einer Verfassungsbestimmung für ein Klima-

Erwägungen

und Energielenkungssystem (Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 16. März 2015 haben das Eidgenössische Finanzde- partement (EFD) und das Eidgenössische Departement für Umwelt, Ver- kehr, Energie und Kommunikation (UVEK) den Entwurf einer Verfas- sungsbestimmung für ein Klima- und Energielenkungssystem mit erläu- terndem Bericht und Fragenkatalog zur Vernehmlassung unterbreitet. Der Bundesrat hat im September 2013 entschieden, im Rahmen der Energiestrategie 2050 ein Klima- und Energielenkungssystem zu konzi- pieren. Dabei soll ein schrittweise einzuführendes Lenkungssystem mit Klima- und Stromabgaben das heutige Fördersystem ab 2021 ablösen. Zum Fördersystem gehören heute hauptsächlich das aus der CO2-Ab- gabe auf Brennstoffen mitfinanzierte Gebäudeprogramm von Bund und Kantonen und die aus den Zuschlägen auf die Übertragungskosten der Hochspannungsnetze (Netzzuschlag) finanzierte kostendeckende Ein- speisevergütung (KEV). Bereits Ende 2013 hat das EFD zur Diskussion der grundsätzlichen Stossrichtung für das zukünftige Lenkungssystem eine öffentliche Kon- sultation zu möglichen Varianten eines Klima- und Energielenkungs- systems durchgeführt. Der Regierungsrat hat dazu im Dezember 2013 Stellung genommen (RRB Nr. 1378/2013). Im Auftrag des Bundesrates haben das EFD und das UVEK gestützt auf die Konsultationsergebnisse eine Vernehmlassungsvorlage für die Einführung eines Klima- und Ener- gielenkungssystems mit Verankerung auf Verfassungsstufe ausgearbeitet. Nach einer Annahme der Verfassungsgrundlage durch Volk und Stände sollen die Details eines Lenkungssystems auf der Gesetzesstufe geregelt werden. Gemäss erläuterndem Bericht soll der vorgeschlagene Verfassungs- artikel die Grundlage bilden, um in der Klima- und Energiepolitik von einem Förder- zu einem Lenkungssystem überzugehen. Das Lenkungs- system soll der Erreichung der Klima- und Energieziele des Bundesrates für die Zeit nach 2020 dienen und den klimaschonenden, schrittweisen Ausstieg aus der Atomenergie ermöglichen. Die Klimaabgabe soll auf Brenn- und allenfalls auf Treibstoffen, die Stromabgabe auf elektrischer Energie erhoben werden können. Diese beiden Abgaben sollen zur Ver- minderung von Treibhausgasemissionen und zum sparsamen und effizien- ten Energieverbrauch beitragen. Die Klimaabgabe soll die heutige CO2-

Abgabe auf Brennstoffen mit ihren Teilzweckbindungen ersetzen, die Stromabgabe den Zuschlag auf die Übertragungskosten der Hochspan- nungsnetze zur Finanzierung u. a. der kostendeckenden Einspeisevergü- tung (KEV). Für Unternehmen, die durch die Erhebung der Abgaben unzumutbar belastet würden, werden Erleichterungen oder Ausnahmen vorgesehen. Es geht namentlich um energie- und treibhausgasintensive Unternehmen, deren internationale Wettbewerbsfähigkeit durch die Abgaben erheblich beeinträchtigt würde. Das Lenkungssystem soll gemäss erläuterndem Bericht für die öffent- liche Hand haushaltsneutral ausgestaltet werden. Damit auch die Belas- tung für die privaten Haushalte und die Unternehmen insgesamt nicht ansteigt, sollen die Erträge der Lenkungsabgaben an diese rückverteilt werden. Weiter ist vorgesehen, dass die Erträge der Abgaben bei der Entrichtung anderer Bundesabgaben oder von Sozialversicherungsbei- trägen angerechnet werden können. Aufgrund einer Übergangsbestimmung der Bundesverfassung soll in einer Übergangszeit die Möglichkeit bestehen, die Erträge der Klima- und Stromabgaben für die bisherigen Förderzwecke zu verwenden. Die mit den Teilzweckbindungen der heutigen CO2-Abgabe finanzierten För- derungen sollen ab 2021 schrittweise abgebaut werden und im Jahr 2025 auslaufen. Dies betrifft das Gebäudeprogramm und die Einlagen in den Technologiefonds. Die aus dem gegenwärtigen Netzzuschlag finanzierten Fördermassnahmen (kostendeckende Einspeisevergütung, Einmalver- gütung für kleine Fotovoltaikanlagen, wettbewerbliche Ausschreibun- gen, Risikogarantien für Geothermieprojekte und Gewässersanierungs- massnahmen) sollen ebenfalls abgebaut werden. Förderzusagen für Neu- anlagen sollen spätestens bis 2030 erteilt werden dürfen und sind auf eine Laufzeit bis 2045 zu beschränken. Darüber hinausgehende oder an- dere Fördermassnahmen sollen nicht aus Erträgen der Klima- und Stromabgaben finanziert werden dürfen. Die Vorteile der Lenkungsabgaben gegenüber Förder- und regulato- rischen Massnahmen werden insbesondere in den tieferen volkswirtschaft- lichen Kosten, in der grösseren Entscheidungsfreiheit der Haushalte und Unternehmen, im Bewirken von dynamischen Innovationsanreizen, im Ausschalten von Mitnahmeeffekten und im weniger aufwendigen Voll- zug gesehen. Weiter bestehe bei Lenkungsabgaben die Möglichkeit der Kompensation von regressiven Effekten durch eine Pro-Kopf-Rückver- teilung der Erträge an die Bevölkerung. Durch die Regelung auf Verfassungsstufe soll gemäss erläuterndem Bericht insbesondere die grosse Veränderung in der institutionellen und fiskalischen Ordnung durch den Übergang vom Förder- zum Lenkungs- system mit Klima- und Stromabgaben demokratisch legitimiert werden.

Die Erhebung einer Abgabe nicht im Hinblick auf Steuereinnahmen, sondern um Haushalte und Unternehmen zu einem umweltfreundlichen Verhalten anzuhalten, sei mit einem Paradigmenwechsel beim gegen- wärtigen Steuersystem verbunden. Weiter sollen durch die Verfassungs- bestimmung klare Voraussetzungen für den Übergang vom Förder- zum Lenkungssystem geschaffen werden, indem sie bestehende Zweckbin- dungen befristet und die Schaffung neuer Fördertatbestände durch die Verwendung der Klima- und Stromabgabeerträge ausschliesst.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement und an das Eid- genössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommuni- kation (auch per E-Mail als PDF- und als Word-Dokument an kels@efv. admin.ch): Wir beziehen uns auf Ihr Schreiben vom 16. März 2015, mit dem Sie uns den Entwurf einer Verfassungsbestimmung für ein Klima- und Ener- gielenkungssystem mit erläuterndem Bericht und Fragenkatalog zur Ver- nehmlassung unterbreitet haben. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt: Wir äussern unsere grundsätzliche Haltung betreffend Klima- und Energielenkungssystem bereits mit Schreiben vom 30. Januar 2013 an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kom- munikation zur Energiestrategie 2050 (RRB Nr. 99/2013) und zum Über- gang vom Förder- zum Lenkungssystem mit Schreiben vom 4. Dezem- ber 2013 an das Eidgenössische Finanzdepartement (RRB Nr. 1378/2013). Wir begrüssen grundsätzlich den Übergang von einem Förder- zu einem Lenkungssystem mit Energieabgabe zur Erreichung der Energie- und Klimaziele. Weiter befürworten wir die Schaffung einer Verfassungsbe- stimmung als Rechtsgrundlage der Lenkungsabgaben. Folgende Punkte sind für uns bei der Ausgestaltung des Lenkungssystems von zentraler Bedeutung: – Das Lenkungssystem soll für Kanton und Gemeinden haushaltsneu- tral ausgestaltet sein. – Die Erträge der Lenkungsabgaben sind an die Bevölkerung und die Wirtschaft zurückzuverteilen. – Im Hinblick auf die Planbarkeit und Investitionssicherheit ist den Unternehmen und Haushaltungen genügend Zeit zur Anpassung zu gewähren.

– Die Lenkungsabgaben sollen möglichst einfach und umfassend aus- gestaltet werden. Der Kreis der von den Abgaben ausgenommenen oder rückerstattungsberechtigten Unternehmen ist deshalb restriktiv festzulegen. – Der administrative Aufwand für Staat und Private ist möglichst klein zu halten. Eine Rückverteilung der Energieabgaben in Form von Steuergutschriften bei der direkten Bundessteuer oder der kantona- len Einkommenssteuer wird daher abgelehnt.

Die einzelnen Vernehmlassungsfragen beantworten wir wie folgt:

Teil I: Gesamtbeurteilung Frage 1: Stimmen Sie dem Übergang von einem Förder- zu einem Klima- und Energielenkungssystem grundsätzlich zu (ja/nein)? Ein einfaches, staatsquotenneutrales Lenkungssystem ist einem kom- plexen und teuren Fördersystem vorzuziehen. Langfristig zu gewährende Subventionen verzerren den Wettbewerb. Eine Steuerung über eine staats- quotenneutrale Energieabgabe mit einer Rückerstattung an Bevölke- rung und Wirtschaft ist dem heutigen Fördersystem vorzuziehen. Die Lenkungsabgaben sind so hoch festzusetzen, dass sie die Lenkungswirkung im angestrebten Umfang erzielen.

Teil II: Verfassungsartikel im Einzelnen Frage 2: Welche Bemessungsgrundlage im vorgeschlagenen Verfassungs- artikel befürworten Sie (Brennstoffe, Treibstoffe, Strom; mehrere Antwor- ten möglich)? [Art. 131a Abs. 1]. Die Klimaabgabe sollte sowohl auf Brenn- als auch auf Treibstoffen erhoben werden, abhängig vom spezifischen CO2-Potenzial der Energie- träger. Eine zusätzliche Stromabgabe zur Förderung eines sparsamen und effizienten Energieverbrauchs sollte einheitlich auf den gesamten Strom- verbrauch erhoben werden, unabhängig von der Erzeugungsquelle des Stroms. Die Erhebung der Klimaabgabe auf Treibstoffen kann zu Minderein- nahmen bei der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA) füh- ren. Die Kantone sind davon direkt betroffen, da diese einen Drittel der Einnahmen aus der Schwerverkehrsabgabe erhalten. Art. 131a Abs. 5 der Vorlage sieht eine Teilkompensation der Ertragsausfälle vor. Aller- dings werden rückläufige Einnahmen der LSVA aufgrund des Minder- verkehrs nicht kompensiert. Indirekt sind die Kantone auch von gerin- geren Einnahmen aus der Mineralölsteuer betroffen.

Frage 3: Sind Sie für eine Ausnahmeregelung für Unternehmen, die durch die Erhebung der Abgaben unzumutbar belastet würden (ja, nein)? Ja. Zum Erhalt der Konkurrenzfähigkeit mit dem Ausland sind Aus- nahmen für einzelne Unternehmen denkbar. Frage 4: Der vorgeschlagene Verfassungsartikel sieht langfristig eine vollständige Rückverteilung der Erträge der Lenkungsabgaben an Bevöl- kerung und Wirtschaft vor. Bevorzugen Sie (i) eine vollständige Rückver- teilung oder (ii) eine oder mehrere Teilzweckbindung(en) eines geringen Teils der Einnahmen aus den Klimaabgaben? [Art. 131a Abs. 4]. Die Einnahmen sollen grundsätzlich vollständig zurückerstattet wer- den. Nur ein staatsquoten-neutrales Lenkungssystem ist transparent und mehrheitsfähig. Finanzielle Mittel für die erwähnten Zwecke (Erwerb von Kohlenstoffzertifikaten im Ausland, Technologiefonds, Förderung bestimmter Technologien, globaler Umweltfonds) sollen bei Bedarf im Rahmen einzelner Vorlagen beschlossen werden. Frage 5: Sind Sie für die Möglichkeit, die Erträge aus den Lenkungsab- gaben künftig über eine Anrechnung an die Steuern oder an die Sozialver- sicherungsbeiträge proportional zu der zu begleichenden Summe rück- zuverteilen (ja, nein)? [Art. 131a Abs. 4]. Nein. Die Rückverteilung an die Haushalte soll gleichmässig (pro Kopf) analog der heutigen CO2-Abgabe erfolgen. Bei den Unternehmen ist der Schlüssel für die Rückverteilung noch zu entwickeln. Profitieren sollen im Sinne des angestrebten Lenkungseffekts jene, die wenig Brennstoffe, Treibstoffe bzw. Strom verbrauchen. Der administrative Aufwand für die Kantone ist möglichst klein zu halten. Eine Rückverteilung der Klima- und Stromabgabe in Form von Steuergutschriften führt zu einem erheb- lichen administrativen Mehraufwand bei den Kantonen und ist abzuleh- nen. Das Steuerveranlagungs- und Steuerbezugsverfahren zeichnet sich durch eine grosse Komplexität und unterschiedlich lang dauernde Ver- fahren aus und eignet sich daher schlecht für die Rückverteilung von Len- kungsabgaben. Wir verweisen hierzu auf die Beantwortung der Frage 9 im Schreiben vom 4. Dezember 2013 an das Eidgenössische Finanzde- partement zum Übergang vom Förder- zum Lenkungssystem (RRB Nr. 1378/2013).

Frage 6: Befürworten Sie im Hinblick auf den Übergang von einem Förder- zu einem Lenkungssystem die Abschaffung von Förderzusagen, namentlich: Das Ende des Gebäudeprogramms (ja, nein)? [Übergangsbest. Art. 197 Ziff. 6 Abs. 3]. Ja (vgl. Beantwortung der Frage 4). Das Ende der KEV-Gesuche (ja, nein)? [Übergangsbest. Art. 197 Ziff. 6 Abs. 4]. Ja (vgl. Beantwortung der Frage 4). Frage 7: Halten Sie eine Änderung von Artikel 89 BV zur Energiepoli- tik im Hinblick auf eine moderate Kompetenzerweiterung des Bundes im Energiebereich parallel zu dieser Vorlage für sinnvoll (ja, nein)? Nein. Eine Neuordnung der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen hat sich am Subsidiaritätsprinzip (stufengerechte Zuweisung der Aufgabe) und am Prinzip der fiskalischen Äquivalenz («Wer zahlt, befiehlt») auszurichten. Als zusätzliches Kriterium für die Aufgaben- zuweisung gelten das Gebot der Wirtschaftlichkeit und das Gebot der Zweckmässigkeit. Gemäss Art. 89 Abs. 4 der Bundesverfassung sind für den Erlass von Vorschriften im Gebäudebereich vor allem die Kantone zuständig. Die Kantone erfüllen diesen verfassungsrechtlichen Auftrag effizient durch die gemeinsame Erarbeitung und Abstimmung der ener- gierechtlichen Vorschriften im Gebäudebereich. Es gibt keine stichhal- tigen Gründe für eine Erweiterung der Kompetenzen des Bundes. Eine Änderung der Bundesverfassung, wonach die Verantwortung im Gebäu- debereich vollumfänglich den Kantonen zugeteilt wird, erachten wir hin- gegen als sinnvoll. Damit würde Klarheit geschaffen bei der Zuständig- keit, und die Schnittstellen zwischen Bund und Kantonen würden ver- mindert.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Volkswirt- schaftsdirektion, die Baudirektion und an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi