Richtlinien Programm Agglomerationsverkehr, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 26. Juni 2019

606. Richtlinien zum Programm Agglomerationsverkehr

Erwägungen

(Konsultation) Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat den Kanton Zürich mit Schreiben vom 8. Mai 2019 die Richtlinien zum Programm Agglo- merationsverkehr (RPAV) mit einem Fragenkatalog zur Konsultation zugestellt. Die RPAV präzisieren die Bestimmungen der Verordnung des UVEK über das Programm Agglomerationsverkehr (PAVV), zu der sich der Regierungsrat ebenfalls vernehmen lässt (RRB Nr. 605/2019). Die Vorgaben für die Erarbeitung und Prüfung von Agglomerationspro- grammen waren bisher in Weisungen enthalten. Nach Annahme des un- befristeten Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-­Fonds (NAF) durch Volk und Stände will das Eidgenössischen Departements für Um- welt, Verkehr, Energie und Kommunikation diese Vorgaben einerseits in der PAVV regeln und anderseits in den RPAV konkretisieren. Die RPAV präzisieren die Anforderungen sowie die wichtigsten Schritte der Bundes- prüfung aus der PAVV und enthalten Hinweise für die Erarbeitung der Agglomerationsprogramme.

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Raument- wicklung, 3003 Bern; auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an [e-mail]): Wir danken Ihnen für Ihr Schreiben vom 8. Mai 2019 und nehmen zu den Richtlinien Programm Agglomerationsverkehr (RPAV) entsprechend dem Fragenkatalog wie folgt Stellung: 1. Sind Sie mit den Grundzügen der Konsultationsvorlage einverstan­ den? Falls nein, wo sehen Sie Anpassungsbedarf? Wir sind mit den Grundzügen der Konsultationsvorlage einverstanden. Die Richtlinien sind übersichtlich gegliedert und äussern sich zu allen relevanten Themen. Die Erarbeitung der Agglomerationsprogramme ist für alle Beteiligten anspruchsvoll und bedarf auch wegen der zeitlichen Vorgaben einer konstruktiven Zusammenarbeit über alle drei Staats- ebenen hinweg. Die Parteien müssen sich gegenseitig unterstützen. Nur so kann die in den Richtlinien zu Recht verlangte umfassende Abstim-

mung der einzelnen Strategien sichergestellt werden. Wir bitten Sie da- her, die Verpflichtung der gegenseitigen Information und Unterstützung in den neuen Bestimmungen ausdrücklicher darzulegen. Ergänzend ver- weisen wir auf unsere Stellungnahme zur Verordnung über das Programm Agglomerationsverkehr. 2. Sind Sie mit dem Prinzip der Generationenkohärenz einverstan­den? Falls nein, weshalb nicht und wo sehen Sie konkret Anpassungsbedarf? Wir begrüssen das Prinzip der Generationenkohärenz, insbesondere die damit vorgeschriebenen Ausführungsfristen. 3. Sind Sie mit der gewählten Methode zur Umsetzungsbeurteilung ein­ verstanden? Falls ja, was sind die Gründe? Falls nein, würden Sie eher eine «Bonus»-Variante (plus 5% Beitragssatz bei guter Umsetzungs­ beurteilung) oder eher den Verzicht auf die Beurteilung der Umsetzung bevorzugen, und weshalb? Wir sind mit der Methodik der Umsetzungsbeurteilung grundsätzlich einverstanden. 4. Haben Sie Bemerkungen zu einzelnen Kapiteln der Konsultations­ vorlage? Wenn ja, bei welchem Kapitel sehen Sie Anpassungsbedarf und mit welcher Begründung? Zu Kapitel 1.3 Wir bitten Sie, in diesem Kapitel nicht nur die Rolle des Bundesam- tes für Raumentwicklung (ARE), sondern auch jene des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) und des Bundesamtes für Verkehr (BAV) zu be- schreiben. Zu Kapitel 1.5 Die ersten beiden Aufzählungspunkte auf Seite 8 der Richtlinien sind sehr allgemein gehalten und kaum zu erfüllen. Wir bitten Sie deshalb, die Erwartungen zu präzisieren oder auf die Vorgaben des vom Bund ge- nehmigten kantonalen Richtplans zu verweisen. Zu Kapitel 2.2 Zu Ziff. 1 (Stand Umsetzung): Wir bitten Sie, den Begriff der wichtigen Massnahmen zu erläutern und präzisieren. Dabei ist auch zu erwähnen, ob weiterhin ein Umset- zungsbericht mit Ausführungen zu den Massnahmen und Teilmassnah- men einzureichen ist. Zu Ziff. 2 (Situations- und Trendanalyse): Die im Bereich Siedlung und Landschaft erwähnten Themen können nur beschränkt Gegenstand von Trendanalysen sein. So kann die künf- tige Entwicklung der Bevölkerung und der Arbeitsplätze abgeschätzt wer- den, jene der Bauzonenreserven, der Lokalisierung von Entwicklungs-

schwerpunkten, der Grünzäsuren, der ökologischen Vernetzungskorridore usw. hingegen oft nur schwer. Dies ist zu präzisieren. Die Erwartungen an die Parkplatzbewirtschaftung und an das Mobilitätsmanagement beim fünften Aufzählungspunkt sind zu präzisieren, wobei zu beachten ist, dass die Erhebungen aufwendig sein können. Zu Ziff. 3 (Zukunftsbild): Wir beantragen, den ersten Aufzählungspunkt wie folgt anzupassen: «Definition von Raumtypen und deren Entwicklungszielen in Abstim- mung mit der Richtplanung». Raumtypen und Entwicklungsziele werden im kantonalen Richtplan detailliert und verbindlich festgelegt. Zu Kapitel 2.4 Die Koppelung der Fristen mit dem Datum des Bundesbeschlusses ist in der Praxis anspruchsvoll, weshalb wir beantragen, den Fristenlauf für den Baubeginn künftig immer Ende des Kalenderjahres zu beginnen. Die Trägerschaften sollten bei Planungsverzögerungen jederzeit auf die Massnahmen verzichten oder diese in ein nachfolgendes Agglome- rationsprogramm verschieben können. Zu starre Vorgaben, auch beim Baubeginn, führen zu unnötigen Verzögerungen, was weder im Interesse des Bundes noch der Kantone ist. Mit der heutigen Regelung ist es den Trägerschaften kaum mehr möglich, Massnahmen einzureichen, deren Umsetzungsbeginn in der zweiten Hälfte der Vierjahresfrist geplant sind. Zu Kapitel 2.5.2 Wie bereits einleitend erwähnt, ist die Koordination der nationalen mit der kantonalen und regionalen Planung äussert wichtig. Dies setzt aber voraus, dass alle drei Staatsebenen sich gegenseitig informieren. Die Agglomerationsprogramme (insbesondere das Zukunftsbild mit der angestrebten Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, die Teilstrategien sowie kommunale und kantonale Massnahmen mit Wechselwirkungen zu den nationalen Infrastrukturen) bilden eine zentrale Grundlage für die nationalen Planungen wie «STEP Schiene» und «STEP National- strasse». Wir beantragen, diesen Punkt aufzunehmen. Die Trägerschaften haben detailliert nachzuweisen, dass ihre Arbei- ten mit den nationalen Planungen abgestimmt sind. Diesem Grundsatz stimmen wir zu. Allerdings muss diese Abstimmung in beide Richtungen erfolgen: Die Agglomerationsprogramme (insbesondere das Zukunfts- bild mit der angestrebten Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, die Teil- strategien sowie kommunale und kantonale Massnahmen mit Wechsel- wirkungen zu den nationalen Infrastrukturen) müssen auch eine zent- rale Grundlage für die nationalen Planungen wie «STEP Schiene» und «STEP Nationalstrasse» sein. Wir beantragen, diese Gegenseitigkeit in den Richtlinien abzubilden.

Wir beantragen, den Prozess der Zusammenarbeit zwischen den Trä- gerschaften und den zuständigen Bundesämtern (insbesondere ASTRA und BAV) während der Erarbeitung der Agglomerationsprogramme in den Richtlinien abzubilden. Der Bund hat sicherzustellen, dass neue Bahnhaltestellen, deren Nut- zen und Wirkung auf die Siedlungsentwicklung im Rahmen des Agglo- merationsprogramms nachzuweisen sind, bei den Planungen der nächsten STEP-Ausbauschritte berücksichtigt und dort auf ihre eisenbahntech- nische Machbarkeit und Finanzierbarkeit hin überprüft werden. Zu Kapitel 2.6 Wir beantragen, in diesem Kapitel den Begriff der «Vorgängergenera­ tionen» durch «jeweilige Vorgängergeneration» bzw. «noch laufende Vor­ gängergenerationen» zu ersetzen. Damit ist sichergestellt, dass A-Mass- nahmen von früheren Generationen, bei denen die Frist für den Bau- beginn nach Art. 18 Abs. 1 PAVV unbenutzt abgelaufen ist (ohne dass Art. 18 Abs. 2 und 3 zur Anwendung kommen), die Folgegenerationen nicht weiter belasten. Zu Kapitel 2.7 Wir beantragen, beim Abschnitt Massnahmenkategorien die folgen- den Anpassungen vorzunehmen: – Da die Verlegung von bestehenden Parkplätzen aus Gründen des Landschaftsschutzes oder der verbesserten Intermodalität durchaus sinnvoll und in Übereinstimmung mit den Zielen eines Agglomera- tionsprogrammes sein kann, sollte eine neue Massnahmenkategorie «Parkierung MIV» eingefügt werden. – Der sechste Aufzählungspunkt sollte wie folgt ergänzt werden: «Tram/ Stadtbahnen (sowie andere Bahntypen wie z. B. Seilbahnen der Fein- erschliessung) einschliesslich Aufwertung von Haltestellen». – Auf Seite 26 sollte der zweite Absatz mit der Terminologie des Bundes- gesetzes vom 22. März 1985 über die Verwendung der zweckgebunde- nen Mineralölsteuer und weiterer für den Strassen- und Luftverkehr zweckgebundener Mittel (SR 725.116.2) abgestimmt werden. – Auf Seite 26 sollte beim vierten Absatz eine Verweisung auf die Pro- grammvereinbarung Landschaft gemacht werden. Mit dieser ist aus- drücklich vorgesehen, konkrete Landschaftsmassnahmen aus den Agglomerationsprogrammen mitzufinanzieren. – Beim zweiten Absatz auf Seite 27 wie auch an anderen Stellen der Richtlinien ist der Begriff des Behindertengesetzes durch jenen des Behindertengleichstellungsgesetzes zu ersetzen. – Beim Unterkapitel der «Schwer finanzierbaren Schlüsselmassnahmen» sollten die Bedingungen und der Umfang der Mitfinanzierung dieser Massnahmen durch den Bund konkretisiert werden.

Zu Kapitel 3.2 Mit der angestrebten Siedlungsentwicklung nach innen steigen die Anforderungen an die Qualität des Siedlungsraums, insbesondere auch der öffentlichen und privaten Aussenräume. Dabei spielt der Schutz vor übermässigen Lärmeinwirkungen eine grosse Rolle. Um dem Ruhebe- dürfnis der Bevölkerung Rechnung zu tragen, ist die Schaffung von akus- tischen Ruhe- und Erholungsräumen zu thematisieren. Wir beantragen daher, das Thema «akustisch optimierte Siedlungsentwicklung» aufzu- greifen und als eigenständiges Kriterium in den Katalog der Wirkungs- kriterien aufzunehmen. Zu Kapitel 3.2.1 Beim Unterkapitel WK 1.5 Verbesserung im Langsamverkehr (LV) sollte zusätzlich erwähnt werden, dass das LV-Netz auch auf Entwick- lungsschwerpunkte ausgerichtet sein soll bzw. solche Schwerpunkte op- timal ans LV-Netz angeschlossen sind. Zu Kapitel 3.3.1 Die nicht finanzierten Massnahmen aus den Bereichen Landschaft, Siedlung oder Verkehr sollten alle nach den gleichen Grundsätzen be- urteilt werden. Dies kann bei der Prüfung der Massnahmen oder bei der Prüfung der Programme erfolgen. Wir beantragen, die Richtlinien zu präzisieren. Auf Seite 42 sollten beim vorletzten Aufzählungspunkt nicht nur die Planungsstände für die A-Massnahmen, sondern auch jene für die B-Mass- nahmen aufgeführt werden. Auf Seite 44 sollte bei den Schritten 3 (Planungsstand) und 5 (Bau- und Finanzreife) präzisiert werden, ob für Pauschalmassnahmen unter 5 Mio. Franken die gleichen Anforderungen an den Planungsstand so- wie an die Bau- und Finanzreife wie für Massnahmen bis 10 Mio. Fran- ken gelten. Bei Schritt 3 verweisen wir überdies auf unsere Ausführungen bei der Beantwortung der Frage 1 bzw. unsere Stellungnahme zur Ver- ordnung über das Programm Agglomerationsverkehr. Wie in unserer Stellungnahme zur Totalrevision der PAVV erläutert, werden bei Schritt 4 (Kosten-Nutzen-Verhältnis) grosse Projekte syste- matisch benachteiligt werden. Wir beantragen deshalb, die Beurteilungs- methodik so anzupassen, dass auch mit teuren Massnahmen ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis erreicht werden kann. Zu Kapitel 3.3.4 Die Handhabung von Massnahmen mit pauschalen Bundesbeiträgen, die in Massnahmenpaketen zusammengefasst sind, sollte verständlicher dargestellt werden, insbesondere wie die Flexibilität bei Ersatzmassnah- men gewährleistet wird, wenn in einem Paket unterschiedliche Kosten

pro Leistungseinheit zur Anwendung kommen. Unterschiedliche Kosten pro Leistungseinheiten sollen austauschbar sein, sodass sie im Bedarfs- fall kostenneutral um- bzw. ausgetauscht werden können. Bei Schritt 2 (Qualität der Konzeption) sollte wie bei Art. 17 Abs. 4 der PAVV in der Fassung der Vernehmlassung erwähnt werden, dass die Beiträge auf höchstens 15% beschränkt werden. Hinweise darauf feh- len hier und sind zu ergänzen. Zu Kapitel 3.4.3 Wir begrüssen die Möglichkeit, die Kosten sehr teurer Massnahmen auf zwei oder mehrere Generationen zu verteilen. Dabei ist aber sicher- zustellen, dass eine solche Massnahme nicht erneut als A-Massnahme beantragt werden muss. Andernfalls besteht die Gefahr, dass sie im Prüf- prozess zurückgestuft wird und/oder nur reduzierte Bundesbeiträge er- hält. Von der Möglichkeit, Massnahmen anders zu priorisieren, sollte ab- gesehen werden, weil pro Generation meistens nicht mehr als eine sehr teure Massnahme eingereicht wird. Somit müssten, um eine sehr teure Massnahme aufnehmen zu können, unverhältnismässig viele günstigere Massnahmen zurückgestuft werden. Die Möglichkeit der Kostensenkung ist sehr kritisch zu beurteilen, da davon auszugehen ist, dass Grossprojekte ohnehin mit grösstmöglichem Bedacht auf wirtschaftlichen Mitteleinsatz geplant werden. Wir beantra- gen, davon abzusehen. Zu Kapitel 3.4.4 Wir beantragen, im zweiten Absatz auf die in Art. 18 Abs. 2 und 3 PAVV festgelegten Ausnahmen zu verweisen. Damit können auch Mass- nahmen noch ausstehend oder in Umsetzung sein, die zwei oder mehr Generationen zurückliegen. Zusätzlich ist darzulegen, ob solche Mass- nahmen ebenfalls bei Umsetzungsbeurteilung zu berücksichtigen sind. Allgemein sollte dargelegt werden, wie mit der Beurteilung von Pro- grammen umgegangen wird, die eine Generation übersprungen haben. Zu Kapitel 4.3 Die Ausführungsfrist für Bauvorhaben sollte künftig wie bei der drit- ten Generation sechs Jahre und drei Monate betragen. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass bei vorzugsweise grossen Strassenbau- vorhaben viele Interessenten (Anwohnerinnen und Anwohner, Grund- eigentümerinnen und Grundeigentümer, sonstige Betroffene) zu begrüs- sen sind. Die vorgeschlagene vierjährige Umsetzungsfrist kann bei Grosspro- jekten zu kurz bemessen sein. Wir beantragen deshalb, diese Frist an- zupassen oder bei Bauvorhaben mit Investitionskosten über 20 Mio. Franken in der Verordnung vorzusehen, dass die Trägerschaften Nach- fristen von zwei Jahren beantragen können.

Zu Anhang 3 Wir beantragen, das Kriterium der Projektreife zu präzisieren. Zu Anhang 4 Bei B-Massnahmen liegen die verlangten Geodaten erst bei späteren Projektständen vor, weshalb wir beantragen, die Anforderungen zu lo- ckern.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Bau- direktion und die Volkswirtschaftsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli