Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge, Totalrevision, Konzept

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 19. Juni 2013

706. Totalrevision Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge (Konzept)

Erwägungen

1. Ausgangslage Kinder-, Jugend- und Schulheime sowie Pflegefamilien erbringen im Kanton Zürich unverzichtbare Aufgaben in den Bereichen Familien- hilfe, Kindesschutz, Jugendstrafrechtspflege und sonderpädagogische Massnahmen. Im Rahmen der Reorganisation der Jugendhilfe (Projekt «wif-31») war ursprünglich vorgesehen, das Gesetz über die Jugend- heime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheim- gesetz, LS 852.2) und das Gesetz über die Jugendhilfe vom 14. Juni 1981 (Jugendhilfegesetz, LS 852.1) zusammenzuführen, um die Kinder- und Jugendhilfe gesamthaft neu zu gestalten. 2003 ging ein umfassendes Gesetz für Organisation, Leistungen und Finanzierung der Kinder- und Jugendhilfe in die Vernehmlassung. Diese Vorlage erhielt – insbesondere aufgrund der vorgeschlagenen Kostenteilung zwischen Kanton und Gemeinden – keine ausreichende Unterstützung. Deshalb wurde in einem ersten Schritt das Jugendhilfegesetz, das die ambulante Kinder- und Jugendhilfe regelt, geändert, dies mit der Absicht, im Anschluss daran die Totalrevision des Jugendheimgesetzes anzugehen. Am 14. März 2011 erliess der Kantonsrat das Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG, LS 852.1), das am 1. Januar 2012 bzw. 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist. Im Kanton Zürich gibt es zurzeit rund 80 bewilligte Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe mit insgesamt rund 1900 Plätzen. Neben reinen Wohnheimen verfügen zahlreiche Institutionen über Lehrwerk- stätten und Berufsfachschulen, therapeutische und nichtstationäre sowie teilbetreute Angebote. Bei 20 dieser Einrichtungen handelt es sich um Schulheime (rund 950 bewilligte Plätze), für die seit 2005 auch im Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) Regelungen bestehen. 60 dieser 80 Einrichtungen bzw. Angebote verfügen über eine Staats- beitragsberechtigung des Regierungsrates. Zudem sind 36 Institutionen vom Bundesamt für Justiz als Erziehungseinrichtung für den Straf- und Massnahmenvollzug anerkannt und erhalten auf dieser Grundlage Bundesbeiträge. Das Platzangebot im Kanton Zürich hat gemessen am Bevölkerungs- anteil der bis 22-Jährigen seit 1995 keine wesentlichen Veränderungen erfahren. Allerdings sind die Kosten pro Platz bzw. pro Aufenthaltstag

in den Jahren 1995–2010 deutlich angestiegen. Die Angebote wurden beispielsweise personalintensiver und die Personalkosten stiegen aus Professionalisierungsgründen an. Zudem zog sich die IV aus der Sonder- schulfinanzierung zurück; seit 2008 finanzieren Kantone und Gemein- den die Sonderschulkosten alleine. Die Gesamtkosten der beitragsberechtigten stationären Kinder- und Jugendhilfe (einschliesslich Schulheime, ohne Pflegekinder) betragen jährlich rund 230 Mio. Franken (2010) und werden zu knapp 50% durch die platzierenden Stellen (insbesondere Gemeinden), zu rund 20% durch den Kanton, zu 7% durch das Bundesamt für Justiz und zu rund 2% durch die IV (Kosten für die erstmalige berufliche Ausbildung im Rahmen der IV) getragen. Rund 20% der Kosten gehen auf Platzierungen von Kindern und Jugendlichen aus anderen Kantonen zurück und werden von diesen auch übernommen. Hinzu kommen die Kosten von 20 bis 30 Mio. Franken für nichtbeitragsberechtigte Angebote, die ausschliess- lich durch die platzierenden Stellen getragen werden. Die stationäre Kinder- und Jugendhilfe im Kanton beschäftigt rund 2500 Mitarbeitende (rund 2000 Vollzeitstellen) in den Bereichen Er- ziehung, Ausbildung, Verwaltung, Schule, Berufsbildung, Therapie, Beratung und Pflege. Die Personalkosten betragen rund 210 Mio. Fran- ken (2010). Zusätzlich zu diesen institutionellen Angeboten verfügt der Kanton Zürich über eine breite Palette von Pflegefamilien. Neben Pflegeeltern, die mit dem Kind oder der bzw. dem Jugendlichen verwandt sind, lassen sich unterscheiden: – Herkömmliche Pflegefamilien: Meistens handelt es sich um Familien, bei denen der Vater einer ausserhäuslichen Erwerbstätigkeit nachgeht und die Mutter für die Erziehung und Betreuung eigener Kinder sowie Pflegekinder zuständig ist. – Professionelle Pflegefamilien (auch heilpädagogische bzw. sozial- pädagogische Pflegefamilien): Ihnen ist gemein, dass zumindest ein Elternteil eine sozial- oder heilpädagogische Ausbildung besitzt und der grössere Teil des Familieneinkommens mit der Betreuung und Erziehung von Pflegekindern erzielt wird. Viele Pflegefamilien erfüllen diese Aufgabe mit grossem Engage- ment zum Wohl der ihnen anvertrauten Kinder. Damit leisten sie einen wichtigen Beitrag für das Gemeinwesen. Die Kosten für die Platzierung von Pflegekindern (Personalkosten und Kosten für Entschädigungen an Pflegeeltern) betragen jährlich 5 bis 7 Mio. Franken. Im Kanton Zürich waren 2011 rund 1000 Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren in Pflegefamilien platziert.

2. Ziele der Totalrevision

2.1 Allgemeines Mit der Totalrevision sollen insbesondere neue Entwicklungen im Verständnis der Leistungs- und Versorgungssteuerung und die damit verbundene Rolle der öffentlichen Hand gesetzlich verankert werden. Darüber hinaus ist ein zeitgemässes Finanzierungsmodell einzuführen. Dies wird auch mit der 2011 überwiesenen Motion KR-Nr. 84/2011 be- treffend Finanzierung der stationären Jugendhilfe gefordert.

2.2 Stärkere Bedarfssteuerung und grössere Flexibilität ermöglichen In den letzten Jahren wurde die Grenze zwischen ambulanten und stationären Angeboten zunehmend verwischt und die Angebote den konkreten Bedürfnissen entsprechend um neue teilstationäre, familien- unterstützende Angebote (beispielsweise sozialpädagogische Familien- begleitung) erweitert. Diese Entwicklungen hin zu einer grösseren Flexibilität ermöglichen kindesgerechtere und ergebnisorientiertere Lösungen. Sie führen dazu, dass Fremdplatzierungen von Kindern und Jugendlichen teilweise vermieden oder rascher beendet werden kön- nen. In den klassischen Heimangeboten werden deshalb vorwiegend Kinder und Jugendliche mit sehr intensivem und in mehrfacher Hin- sicht besonderem Bedarf betreut. Diesen Veränderungen soll im Rahmen der Totalrevision Rechnung getragen werden, indem das Gesetz für die stationäre Jugendhilfe na- mentlich auf intensive sozialpädagogische Angebote und Leistungen zugunsten von Kindern und Jugendlichen fokussiert.

2.3 Rolle des Kantons als Leistungsbesteller festlegen Die im Jugendheimgesetz festgelegten Aufgaben des Kantons ent- sprechen den heutigen Ansprüchen an eine bestmögliche Mittelzuteilung nicht mehr. Die Rolle des Kantons gegenüber den Leistungserbringern muss neu definiert werden. Das bedingt eine bedarfsorientierte Versor- gungskonzeption, eine Mittelplanung und die Regelung des Leistungs- bestellungsprozesses. Auf diese Weise soll es dem Kanton ermöglicht werden, die Versorgung mit zeitgemässen, der Nachfrage und den Quali- tätsansprüchen entsprechenden und nach wirtschaftlichen Grundsätzen erbrachten sozialpädagogischen Leistungen zu gewährleisten.

2.4 Verbessertes Finanzierungsmodell entwickeln Die geltende Regelung der Leistungsabgeltung beruht auf nicht- kostendeckenden Versorgertaxen. Der Kanton übernimmt den ent- stehenden Fehlbetrag nach Massgabe der anerkannten tatsächlichen Kosten als Staatsbeitrag. Dieses Finanzierungsmodell erlaubt keinen ausreichenden fachlichen oder betriebswirtschaftlichen Gestaltungs-

spielraum. Deshalb sollen einerseits die Leistungsabgeltung verbessert und anderseits Anreize sowohl für eine hohe Angebotsqualität und -entwicklung als auch für die Wirtschaftlichkeit geschaffen werden. Der Kanton soll die sozialpädagogischen Angebote für Kinder, Ju- gendliche und Familien künftig über Leistungsaufträge bestellen und an Normaufwendungen orientiert steuern und insbesondere hinsichtlich des Hauptkostenfaktors «Personalaufwand» finanzieren bzw. mitfinan- zieren können. Weiterhin sollen Kanton, Gemeinden und Eltern sich gemeinsam an den Kosten beteiligen. Für die Vernehmlassung sind zwei Finanzierungsmodelle auszuarbei- ten: Das erste sieht eine anteilsmässig festgelegte kantonale Beteiligung an den Gesamtkosten vor. Der verbleibende Anteil wäre von der im Einzelfall zuständigen Gemeinde bzw. zuweisenden Stelle mittels einer vom Leistungserbringer zu erhebenden Taxe zu finanzieren. Der Kanton würde bei diesem System über die Festlegung von Höchsttaxen und über Vorgaben zum Personalaufwand (Leistungsvereinbarungen und Stellenpläne) steuern. Im zweiten Finanzierungsmodell erfolgt die ge- samte Abgeltung durch den Kanton im Rahmen von Leistungsverein- barungen und nach Massgabe von leistungsspezifischen Pauschalen. Die Gemeinden beteiligen sich analog zur ambulanten Kinder- und Jugendhilfe an den Gesamtkosten im Umfang eines festgelegten An- teils beruhend auf Bevölkerungszahlen. Auch eine staatliche Mitfinanzierung von Angebotsentwicklungen und -erprobungen soll mit einer entsprechenden gesetzlichen Grund- lage ermöglicht werden.

2.5 Zuständigkeiten und Kompetenzen regeln Das Jugendheimgesetz enthält vor allem die notwendigen Grund- lagen für die Staatsbeiträge an die Heime. Mit den Staatsbeiträgen wird aber nur der kleinere Teil der Kosten, die eine stationäre Platzierung verursacht, gedeckt. Es fehlen im Jugendheimgesetz neben verschiede- nen Zuständigkeits- und Kompetenzregelungen sowie Begriffsdefini- tionen für die stationäre Unterbringung von Kindern und Jugendlichen insbesondere Bestimmungen über die Kostentragungspflicht. Das neue Gesetz soll deshalb regeln, wer (unter anderem Kanton, Gemeinden, Eltern) welchen Anteil an den Kosten, die im Gesetz verankerte sozial- pädagogische Leistungen verursachen, trägt. Darüber hinaus ist hin- sichtlich des Zuweisungsprozesses der sozialpädagogischen Leistungen eine Regelung zu schaffen: Als mögliche Auftraggebende kommen bei- spielsweise Eltern, Gemeindebehörden, Jugendanwaltschaften sowie hauptsächlich die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden (KESB) infrage.

2.6 Private Trägerschaften stärken Die Heime im Kanton werden – mit wenigen Ausnahmen – durch pri- vate Trägerschaften geführt. An diesem Modell soll festgehalten und die Rolle der privaten Trägerschaften gestärkt werden, indem der Kanton zugunsten der Sicherstellung der Versorgung im Kanton Zürich umfas- sende Leistungsaufträge erteilt, die den Trägerschaften einen grossen fachlich-konzeptionellen Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Erbrin- gung sozialpädagogischer Leistungen und eine effiziente und effektive Betriebsführung ermöglicht.

3. Projektorganisation und Zeitplan In umfangreichen Vorarbeiten unter Beteiligung von Expertinnen und Experten wurden für verschiedene Teilbereiche fachliche Konzepte erstellt und zahlreiche inhaltlichen Fragen mit Vertretungen der betrof- fenen Kreise (Jugendhilfekommission, Gemeinden, platzierende Stellen und Heime) erörtert. Die Gesetzgebungsarbeiten werden von externen Vertretungen un- terschiedlicher sozialpädagogischer Angebote und weiteren Betroffe- nen fachlich begleitet. Eine Vernehmlassungsvorlage soll dem Regierungsrat bis Ende 2013 vorgelegt werden. Die Verabschiedung der Gesetzesvorlage zuhanden des Kantonsrates ist für 2014 vorgesehen.

Dispositiv

Auf Antrag der Bildungsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Bildungsdirektion wird beauftragt, eine Gesetzesvorlage zur Totalrevision des Jugendheimgesetzes auszuarbeiten.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates und die Staats- kanzlei sowie an die Bildungsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi