Legislaturplanung des Bundes 2015-2019, Schreiben an die Konferenz der Kantonsregierungen

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 8. Juli 2015

744. Legislaturplanung des Bundes 2015–2019, Schreiben an die Konferenz der Kantonsregierungen Der Bundesrat hat am 8. Mai 2015 die Leitlinien und Ziele für die kom- mende Legislatur verabschiedet. Gestützt darauf werden die Bundes- departemente die einzelnen (gesetzgeberischen) Massnahmen definie- ren, die in der Legislaturperiode 2015–2019 umgesetzt werden sollen. Gemäss Absprache zwischen der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) und der Bundeskanzlei erhalten die Kantone zuvor die Möglich- keit, ihre Erwartungen zu den strategischen Vorgaben des Bundesrates einzubringen. Die KdK bittet die Kantonsregierungen zwecks Erarbei- tung einer gemeinsamen Stellungnahme um die Beantwortung folgen- der Fragen:

Erwägungen

1. Ist zur Umsetzung des gesetzten Ziels ein gesetzgeberisches Handeln des Bundes überhaupt erforderlich (Subsidiaritätsprinzip)? Was leisten die Kantone zur Zielerreichung?

2. Falls für den Bund ein gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht, in welche Stossrichtung müssen die Massnahmen gehen und wo sind die Prioritäten zu setzen?

3. Haben Sie konkrete Erwartungen an den Bund? Wo sehen Sie Schnitt- stellen bzw. Abstimmungsbedarf oder Konfliktpotenzial im Verhält- nis Bund – Kantone?

Dispositiv

Auf Antrag der Staatskanzlei beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an die Konferenz der Kantonsregierungen (Zustellung auch per E-Mail an [e-mail]): Mit Schreiben vom 11. Mai 2015 haben Sie uns eingeladen, unsere Er- wartungen zu den Leitlinien und Zielen des Bundes im Hinblick auf die Erarbeitung der Legislaturplanung des Bundes 2015–2019 zu formulie- ren. Wir danken für diese Gelegenheit und äussern uns wie folgt: Grundsätzliches zum Einbezug der Kantone über die KdK Wir regen an, das Verfahren des Einbezugs der Kantone in die Legisla- turplanung des Bundes zu vereinfachen. Das derzeitige Verfahren (erste Stellungnahme durch die Generalsekretariate der KdK und Direktoren- konferenzen in einer ersten Phase, zweite Stellungnahme mittels Kon-

sultation der Kantonsregierungen und anschliessender Bereinigung durch die Plenarversammlung in einer zweiten Phase) bindet zu viele Mittel auf verschiedenen Ebenen. Hingegen ist der Einfluss auf die konkreten späteren Massnahmen des Bundesrates u. a. aufgrund nötiger Anpas- sungen an die politische Aktualität (internationale Entwicklungen, Volksentscheide usw.) ungewiss. Unklar ist schliesslich, weshalb sich die Fragen der Konsultation der KdK ausschliesslich auf die gesetzgeberischen Massnahmen beziehen, während das Schreiben der Bundeskanzlei all- gemeiner von Massnahmen spricht.

Leitlinie 1 (Die Schweiz sichert ihren Wohlstand nachhaltig) Ziel 1: Der Bund hält seinen Haushalt im Gleichgewicht und garan- tiert effiziente staatliche Leistungen. – Keine Kostenüberwälzung auf die Kantone bei allfälligen Konsolidie- rungsprogrammen: Aufgrund der Finanzperspektive des Bundes kann für die Legislatur 2015–2019 ein erneutes Konsolidierungsprogramm nicht ausgeschlossen werden. Ausgabenseitige Massnahmen, die zu Kostenüberwälzungen auf die Kantone führen, sind abzulehnen bzw. haushaltsneutral auszugestal- ten. Wir erwarten vom Bund insbesondere, dass er im Bereich der Ver- bundaufgaben seinen Finanzierungspflichten vollends nachkommt. Ziel 2: Die Schweiz sorgt für bestmögliche wirtschaftliche Rahmenbe- dingungen im Inland und unterstützt so ihre Wettbewerbsfähigkeit. – Keine zusätzliche Belastung der Wirtschaftsmetropolen durch über- mässige Transferzahlungen Die Überprüfung der Wirksamkeit ist gemäss Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) eine Daueraufgabe. Die in der Som- mersession 2015 beschlossene Kürzung der Dotierung des Ressourcen- ausgleichs kann die festgestellten Systemmängel nicht beheben. Die Kernprobleme der Wirksamkeit des Verteilsystems und der Solidarhaf- tung innerhalb der Geber- und Nehmerkantone bestehen nach wie vor und sind im Hinblick auf den 3. Wirksamkeitsbericht 2018 zu prüfen. Der 2. Wirksamkeitsbericht hat aufgezeigt, dass das Mindestausstattungsziel von 85% des schweizerischen Durchschnitts in der Finanzierungsperiode klar übertroffen wird. Auch mit der beschlossenen Kürzung zahlen die ressourcenstarken Kantone nach wie vor zu viel in den Ressourcenaus- gleich. Die Wirtschaftsmetropolen stehen finanziell unter Druck. Sie dürfen nicht mit übermässigen Transferzahlungen zusätzlich belastet werden (s. auch nachfolgend zur USR III), ansonsten deren Leistungs- fähigkeit, die für die Schweiz unabdingbar ist, ernsthaft gefährdet ist.

– International akzeptierte, kompetitive Unternehmenssteuer unter Si- cherstellung der Einnahmen zur Finanzierung staatlicher Tätigkeiten Die steuerliche Attraktivität des Unternehmensstandorts Schweiz ist im Rahmen der Unternehmenssteuerreform III (USR III) weiterzuent- wickeln. Die internationale Akzeptanz des schweizerischen Steuersystems ist zu verbessern, wobei sichergestellt werden muss, dass ausreichende Einnahmen für den Bund, die Kantone und die Gemeinden zur Finanzie- rung ihrer staatlichen Tätigkeiten zur Verfügung stehen. Der nationale Finanzausgleich (NFA) ist als Folge der USR III anzupassen. Dabei sind mögliche Härten infolge der Strukturverschiebungen im Ressour- cenpotenzial nicht einseitig zugunsten der ressourcenschwachen Kan- tone abzugelten. Ziel 6: Die Schweiz sorgt für bedürfnisgerechte, zuverlässige und solid finanzierte Verkehrs- und Kommunikationsinfrastrukturen. – Schlüsselprojekte des Kantons Zürich im Rahmen der FABI zeitge- recht realisieren Mit der Annahme des Bundesbeschlusses über die Finanzierung und den Ausbau der Eisenbahninfrastruktur (FABI) durch die Stimmbe- rechtigten ist ab 2016 ist im Wesentlichen der Bund für die Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur zuständig. Die Einzelheiten müssen noch auf Verordnungsstufe geregelt werden. Diesbezüglich besteht gesetzgeberi- scher Handlungsbedarf. Die Aufteilung der jährlichen Einlage der Kan- tone in den Bundesinfrastrukturfonds ist ebenfalls noch nicht abschlies- send geregelt. Der Bund soll die Voraussetzungen schaffen, damit die Schlüsselprojekte des Kantons Zürich (Brüttenertunnel und 4. Gleis Bahnhof Stadelhofen) zeitgerecht bis spätestens 2030 verwirklicht wer- den. Ausserdem sollen auch die übrigen für den Kanton Zürich wichti- gen Projekte unterstützt und vorangetrieben werden. – Nutzerfinanzierte Verkehrsinfrastruktur Eine nachhaltige Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur ist verstärkt nach dem Verursacherprinzip auszurichten (Nutzerfinanzierung). Da- durch wird ein stärkeres Gewicht auf die Steuerung der Nachfrage gelegt.

Ziel 7: Die Schweiz nutzt Boden und natürliche Ressourcen schonend und sichert eine nachhaltige Energieversorgung. – Keine überstürzten neuen gesetzgeberischen Massnahmen im Bereich Raumplanung Die Zielsetzung Nr. 7 wird in Bezug auf die Raumplanung in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG) als Verpflichtung zu einer haushälterischen Bodennutzung formuliert. Mit der Umsetzung dieser Rahmengesetzgebung sind die Kantone betraut. Da die Kantone gegen- wärtig stark mit den Umsetzungsarbeiten von RPG 1 beschäftigt sind, dürfte es im Interesse der erwähnten Zielsetzung sein, die Kantone in ihren bereits bestehenden oder absehbar bevorstehenden Vollzugsauf- gaben (z. B. Mehrwertausgleich) nicht durch weitere überstürzte gesetz- geberische Massnahmen in diesem Bereich zu belasten. Ein bewusster Verzicht auf weitere Massnahmen erlaubt den Kantonen eine Stärkung des Vollzugs im Interesse einer haushälterischen Bodennutzung.

Leitlinie 2 (Die Schweiz fördert den nationalen Zusammenhalt und leistet einen Beitrag zur Stärkung der internationalen Zusammenarbeit) Ziel 8: Der Bund stärkt den Zusammenhalt der Regionen und fördert die Verständigung der unterschiedlichen Kulturen und Sprachgruppen. – Faire Abgeltung der soziodemografischen Sonderlasten für die Bei- tragsperiode 2020–2023 Der NFA ist ein wichtiger Grundpfeiler für den nationalen Zusam- menhalt. Um die Solidarität zwischen den Kantonen und die langfristige Akzeptanz des NFA nicht zu gefährden, sind die festgestellten Ungleich- gewichte und Benachteiligungen einzelner Kantone im 3. Wirksamkeits- bericht 2018 zu beseitigen. Dies betrifft neben einer faireren Ausgestal- tung des Ressourcenausgleichs eine korrekte Abgeltung der sozio- demografischen Sonderlasten. Gemäss dem 2. Wirksamkeitsbericht ent- fallen 82% der Sonderlasten auf die soziodemografischen und nur 18% auf die geografisch-topografischen Sonderlasten. Da beide Ausgleichsge- fässe mit je 50% dotiert sind, werden die soziodemografischen Sonder- lasten viel zu wenig abgegolten. Mit dem 2. Wirksamkeitsbericht wird bereits zum dritten Mal die ungerechtfertigte Dotierung der beiden Lastenausgleichsgefässe bestätigt. Es ist daher unverständlich, dass ent- sprechende Korrekturen weiterhin verweigert werden.

Leitlinie 3 (Die Schweiz sorgt für Sicherheit und agiert als verlässliche Partnerin in der Welt) Ziel 11: Die Schweiz reformiert ihre Sozialwerke und finanziert sie nachhaltig. – Vermeidung von Kostenabwälzungen auf die Kantone bei der Kon- solidierung der Sozialwerke Solide finanzierte Sozialwerke liegen im Interesse der Kantone. Sie sind als Finanzierer und Arbeitgeber von Konsolidierungsmassnahmen bei den Sozialwerken unmittelbar betroffen. Wir erwarten vom Bund eine integrierte Sicht bei der Konsolidierung der Sozialwerke und die Vermeidung von Kostenabwälzungen auf die Kantone. In diesem Sinne wird die Bundesratsvorlage zur Altersvorsorge 2020, die Massnahmen in der 1. und 2. Säule vorsieht, grundsätzlich unterstützt. Hingegen ist die Nichtberücksichtigung der Ergänzungsleistungen im Rahmen dieser Vor- lage nicht nachvollziehbar. Die Ausgestaltung der AHV und der beruf- lichen Vorsorge bestimmt grösstenteils die Ausgaben der Ergänzungs- leistungen und auch der Sozialhilfe bei den Kantonen und Gemeinden, die in den vergangenen Jahren stark angestiegen sind (Ergänzungsleis- tungen zur AHV/IV: Kostenentwicklung und Reformbedarf. Bericht des Bundesrates 2012). Reformen bei den Ergänzungsleistungen sind daher zwingend mit den Reformen zur AHV und IV abzustimmen. Ziel 13: Die Schweiz steuert die Migration und nutzt deren wirtschaft- liches und soziales Potenzial. Zum Ziel Nr. 13 haben wir uns bereits ausführlich im Rahmen der Um- setzung von Art. 121a der Bundesverfassung zuhanden des Bundes sowie der KdK geäussert. Ziel 14: Die Schweiz beugt Gewalt, Kriminalität und Terrorismus vor und bekämpft sie wirksam. – Harmonisierung im Schweizer Justizvollzug anstreben Der Vollzug von Strafen und Massnahmen obliegt den Kantonen. Der Strafvollzug soll unter anderem das soziale Verhalten der Gefangenen fördern und deren Fähigkeit, straffrei zu leben (vgl. Art. 75 Abs. 1 StGB). Mit entsprechenden Angeboten während des Strafvollzugs – sowie mit der Unterstützung der Strafverfolgungsbehörden durch die Bereitstel- lung der Kapazitäten für die Durchführung von Untersuchungshaft – können die kantonalen Justizvollzugsbehörden einen Beitrag zur Ziel- erreichung leisten. Mit Blick auf die Entwicklung in den letzten Jahren

hin zu einem mehr standardisierten, risikoorientierten und interdiszip- linär ausgerichteten Straf- und Massnahmenvollzug hat sich der Koor- dinationsbedarf zwischen den verschiedenen Akteuren, Kantonen und Konkordaten erhöht. Insbesondere bei Modellversuchen oder der Aus- richtung von Baubeiträgen an Vollzugsanstalten ist eine verstärkte Un- terstützung durch den Bund mit dem Ziel einer weiteren Harmoni- sierung im Schweizer Justizvollzug anzustreben. Im Weiteren sollte die Planung der forensisch-psychiatrischen Massnahmenplätze gesamt- schweizerisch koordiniert werden, um eine Konzentration der kosten- intensiven und personell anspruchsvollen Vollzugskapazitäten im hohen Sicherheitssegment zu erreichen. – Teilrevision der Strafprozessordnung rasch angehen Die 2011 in Kraft getretene Schweizerische Strafprozessordnung (StPO) war insofern ein Meilenstein, als sie die dringend notwendige schweizweite Vereinheitlichung des Strafprozessrechts umgesetzt hat. Nicht alle Neuerungen, welche die StOP inhaltlich gebracht hat, haben aber die wirksame Bekämpfung von Gewalt, Kriminalität und Terroris- mus gefördert, wobei mitunter auch die Gerichtspraxis etwa bezüglich der erforderlichen Führung und Erledigung von Strafverfahren keine Verbesserung bewirken konnte. Der Bund soll eine Teilrevision der Straf- prozessordnung rasch an die Hand nehmen. Von vorrangiger Bedeu- tung wäre eine Vereinfachung der Verfahrensabläufe, insbesondere bei der Frage der Teilnahmerechte. Ziel 15: Die Schweiz kennt die inneren und äusseren Bedrohungen ihrer Sicherheit und verfügt über die notwendigen Instrumente, um diesen wirksam entgegenzutreten. – Einbezug von Naturgefahren als Bedrohung der Sicherheit Der Begriff «Sicherheit» in Leitlinie 3 sollte sich nicht nur auf den mili- tärischen oder polizeilichen Bereich beziehen. Unter diesem Ziel sollte ausdrücklich hervorgehen, dass «innere und äussere Bedrohungen» auch Naturgefahren umfassen können. Weiterer Gesetzgebungsbedarf auf Bundesebene – Rasche Einführung eines nationalen Betreibungsregisters Die Betreibungsregister werden heute getrennt nach Betreibungskrei- sen geführt, wobei ein Kanton einen oder mehrere Kreise umfassen kann. Diese Aufteilung vermindert die Aussagekraft der Register und erleich- tert den «Schuldnertourismus». Die Arbeiten zur Einführung eines eid- genössischen Betreibungsregisters, die der Bund bereits eingeleitet hat, sollten rasch vorangetrieben werden.

– Gesetzliche Grundlage zur Regelung der Zuständigkeiten der Daten- verwaltung bei gemeinsam benutzter Software In vielen Bereichen, in denen der Bund einen gesetzlichen Rahmen schafft und die Kantone (z. T. auch die Gemeinden) für den Vollzug einer entsprechenden öffentlichen Aufgabe verantwortlich sind, arbeiten die beteiligten Organe mit Software, die vom Bund betrieben wird (z. B. Arbeitslosenversicherung, Gesundheitswesen, Zivilstandwesen, Geo- information, Umweltschutz, Landwirtschaft, Raumplanung). In zahl- reichen Fällen ist die gesetzliche Grundlage für die jeweiligen Arbeiten in dem Sinn ungenügend, als nicht klar ist, wer welche Rechte und Pflichten hat in Bezug auf die im Rahmen der Arbeiten erhobenen und verwalteten Daten. Solche Rechte und Pflichten sollen künftig jeweils präzise geregelt und festgeschrieben werden.

II. Dieser Beschluss ist bis zur Verabschiedung der gemeinsamen Stel- lungnahme der Kantonsregierungen nicht öffentlich.

III. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates (nach Veröf- fentlichung gemäss Dispositiv II), die Mitglieder des Regierungsrates und an die Staatskanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi