Aktualisierung Landschaftskonzept Schweiz LKS, Anhörung, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 3. September 2019

787. Aktualisierung Landschaftskonzept Schweiz (Anhörung)

Erwägungen

Mit Schreiben vom 20. Mai 2019 eröffnete das Eidgenössische Departe- ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation die Anhörung und öffentliche Mitwirkung zur Aktualisierung des Landschaftskon- zepts Schweiz (LKS) nach Art. 19 der Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1). Das LKS legt als Planungsinstrument des Bundes den Rahmen für eine zusammenhängende und qualitätsbasierte Entwicklung der Schwei- zer Landschaften fest. Seit seiner erstmaligen Verabschiedung durch den Bundesrat im Jahr 1997 haben sich die politischen, wirtschaftlichen und technischen Rahmenbedingungen verändert. Deshalb hat der Bundes- rat die Aktualisierung des LKS an die Hand genommen. Sie erfolgte in einer breit abgestützten Zusammenarbeit unter Federführung des Bun- desamts für Umwelt. Einbezogen waren alle Bundesstellen mit Verant- wortung für landschaftsrelevante Sektoralpolitiken, Kantonsvertreten- de sowie Dritte aus Forschung, Praxis und Interessenorganisationen. In den strategischen Zielsetzungen und den Landschaftszielen des aktualisierten LKS, die durch raumplanerische Grundsätze und Sach- ziele für die einzelnen Sektoralpolitiken des Bundes konkretisiert wer- den, wird die übergeordnete Ausrichtung auf eine zusammenhängende Landschaftspolitik des Bundes behördenverbindlich festgelegt.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an des Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Umwelt, Landschaftskonzept Schweiz, Daniel Arn, Abteilung Arten, Ökosysteme, Landschaften, 3003 Bern; Zustellung auch per E-Mail [einschliesslich Vernehmlassungsformular] als PDF- und Word-Version an daniel.arn@ bafu.admin.ch):

A. Grundsätzliche Bemerkungen Das Landschaftskonzept Schweiz (LKS) von 1997, das in Absprache mit den Partnerämtern erarbeitet wurde, hat wesentlich zur heutigen Landschaftsqualität beigetragen. Eine Aktualisierung des LKS wird aus- drücklich begrüsst. Im Vergleich zum LKS von 1997 erfolgt neu eine Klä-

rung des Landschaftsbegriffs und der gesetzlichen Rahmenbedingungen. Die Gliederung erfolgt durch klare Zielhierarchien von der Vision über die strategischen Zielsetzungen zu den Landschaftsqualitätszielen und Sachzielen. Die übergeordnete Zielsetzung des LKS unterstützt die in- terdisziplinäre Zusammenarbeit der Sektoralpolitiken und die gesamt- heitliche Betrachtung der Landschaft, indem sie die einzelnen Sachziele und Landschaftstypen zusammenbringt und allgemein gültige Grund- sätze festhält. Das überarbeitete LKS ist in seinem Aufbau klarer, kom- pakter und übersichtlicher. Die Bedeutung der Landschaft wird insge- samt gestärkt. Das zur Anhörung vorgelegte Landschaftskonzept entspricht dem ak- tuellen gesellschaftlichen Anspruch an die Landschaft. Landschaft wird ganzheitlich betrachtet und als Verbundaufgabe verschiedener Akteure im Landschaftsraum wahrgenommen. Durch die ganzheitliche Definition bezieht sich der Begriff «Landschaft» auf die gesamte Landesfläche, ein- schliesslich stark überbauter Gebiete und Zentren und berücksichtigt auch die Landschaftsleistungen. Im modernen, umfassenden Landschafts- verständnis sind auch ökologische, soziale und ökonomische Komponen- ten enthalten. Die Gewichtung liegt insgesamt jedoch stark auf den öko- logischen Aspekten der Landschaft. Die sozialen und kulturellen Aspekte (z. B. Landschaft als identitätsstiftendes Element) sowie die ästhetischen und gestalterischen Aspekte sind eher untervertreten. Sie werden zwar in der ausführlichen und wissenschaftlichen Herleitung thematisiert, finden sich anschliessend jedoch wenig im eigentlichen Konzeptteil, was zu bedauern ist. Im neuen LKS werden besonders die Kantone, nach Möglichkeit auch die Regionen und Gemeinden, im Sinne der Zusammenarbeit deutlich stärker mitangesprochen. Die Stärkung der partnerschaftlichen Zusam- menarbeit zwischen Bund und Kantonen ist zu begrüssen. Der Beitrag der Kantone liegt gemäss Punkt 1.7 vor allem in der Erarbeitung kan- tonaler Landschaftskonzeptionen, in der Überprüfung der kantonalen Richtpläne, in der gleichwertigen Berücksichtigung im Rahmen der In- teressenabwägung sowie in der Sensibilisierung der Gemeinden. Für die Akteure in den Kantonen bietet das LKS eine wichtige Grundlage und einen Bezugsrahmen für die kantonalen Konzepte. Das neue LKS nimmt die nachgelagerten Planungsträger stärker in die Pflicht, jedoch stets im Rahmen ihres Ermessens. Ein starkes Nahelegen von Abläufen und Mass- nahmen wie beispielsweise das Erarbeiten einer kantonalen Landschafts- konzeption – ohne absolute Vorschriften zu erlassen – wird begrüsst. Zu- dem erachten wir es als wichtig, dass Konzeptionen stufenweise verfeinert, konkretisiert und in der nachgelagerten Planung berücksichtigt werden.

Nachfolgend werden allgemeine Anträge und Anträge zu Landschafts- qualitätszielen und Sachzielen formuliert. Sie beziehen sich jeweils auf die oberste inhaltliche Ebene der einzelnen Kapitel. Anträge zu Zielen, die sich den Landschaftsqualitätszielen und Sachzielen unterordnen, werden im beiliegenden Vernehmlassungsformular aufgeführt.

B. Anträge zum LKS Allgemeine Anträge Der umfassende Landschaftsbegriff wird begrüsst, weil er neben den natürlichen Landschaftselementen die Prägung durch den Menschen miteinschliesst. Ausdrücklich erwähnt wird der Aspekt, dass die Land- schaft wesentlich durch den Menschen geprägt ist, jedoch nicht. Antrag 1: Die Prägung der Landschaft durch den Menschen ist im Landschaftskonzept noch umfassender aufzunehmen. Landschaft wird im Konzept richtigerweise ganzheitlich definiert. Es werden umfassende Schutz- und Nutzungsinteressen in allen Räumen der Schweiz thematisiert. Eine Typisierung von einzigartigen Landschaften mit grossen Schutzinteressen wird allerdings nicht vorgenommen. Der Schutz einzigartiger Landschaften, die häufig durch das Relief und an- dere naturräumliche Faktoren geprägt sind, ist ein zentrales gesellschaft- liches Anliegen. In diesen einzigartigen Landschaften überwiegen die Schutzinteressen in der Regel die Nutzungsinteressen. Antrag 2: Der Landschaftsschutz einzigartiger, durch naturräumliche Faktoren geprägter Landschaftsräume ist im LKS umfassender zu thema- tisieren. Allgemeine Landschaftsqualitätsziele Die allgemeinen Landschaftsqualitätsziele fokussieren auf die Nut- zung der Landschaft sowie auf kulturelle und biotische Faktoren. Aller- dings ist es eine Tatsache, dass Landschaftsräume primär durch abiotische Faktoren definiert und abgegrenzt werden. Tektonik und Gestein sowie geomorphologische Prozesse unter dem Einfluss von Wasser definieren die primären Merkmale von Landschaftsräumen. Sie sind die zentralen landschaftsformenden Faktoren und können negativ verändert oder zer- stört werden, weshalb ihnen ein entsprechendes Gewicht im LKS ge- geben werden sollte. Antrag 3: Bei den Landschaftsqualitätszielen sollte als Ausgangslage ein allgemeines Ziel ergänzt werden, um dem ursprünglichen Charakter der Landschaften gerecht zu werden, zum Beispiel: «Die durch naturräum- liche Prozesse entstandenen einzigartigen Landschaften der Schweiz mit ihrer charakteristischen Geomorphologie sind zu bewahren.»

Bei den allgemeinen Landschaftsqualitätszielen geht es um die Neuge- staltung, die Förderung und die Stärkung der Landschaft. Wir vermissen eine Aussage zum Erhalt von bestehenden qualitativ hochstehenden Land- schaften. Kulturgeschichtliche Aspekte in den Landschaftsqualitätszie- len kommen zu kurz, da allgemein der Fokus auf «Aufwertungen» liegt und die Pflege des Bestandes in den Hintergrund gerät. Im Weiteren ist ein neues Landschaftsqualitätsziel aufzunehmen, welches sich mit der Beseitigung von bestehenden landschaftlichen Beeinträchtigungen aus- einandersetzt. Antrag 4: Bei den aufgeführten allgemeinen Landschaftsqualitätszie- len ist zu prüfen, ob auch der Erhalt von bestehenden Landschaften als Ziel erforderlich ist. Im Weiteren ist ein allgemeines Landschaftsquali- tätsziel aufzunehmen, welches die Beseitigung von bestehenden land- schaftlichen Beeinträchtigungen thematisiert. Das überarbeitete LKS legt den Fokus hauptsächlich auf den Land- schaftsdruck, den Umgang mit neuen Herausforderungen sowie auf die qualitätsvolle Weiterentwicklung und Gestaltung der Landschaft. Zu den neuen Herausforderungen zählen aber auch die Auswirkungen des Klima- wandels auf die gesamte Landschaft. Beispielsweise sollte die grosse Be- deutung von Bäumen erwähnt werden, die zur Reduktion von Wärme- inseln beitragen oder auch die Auswirkungen des Klimawandels und mög- liche Massnahmen ausserhalb der städtischen Landschaften. Dieses Thema bleibt im Konzept weitgehend unbehandelt. Antrag 5: Das Thema Klimawandel in Bezug auf die Landschaft ist umfassender abzuhandeln. Andere Sektoralpolitiken haben erhebliche Auswirkungen auf die Landschaft. Dazu gehören auch deren Finanzflüsse und Anreizsysteme. Uns fehlen Aussagen zur Wirkung dieser Finanzflüsse und mögliche Massnahmen (z. B. Vermeidung von Fehlanreizen oder mögliche Ver- knüpfungen von Direktzahlungen mit Auswirkungen auf die Landschaft). Antrag 6: Finanzflüsse anderer Sektoralpolitiken und deren Wir- kung auf die Landschaft sind zu thematisieren. Spezifische Landschaftsqualitätsziele Mit den «spezifischen Landschaftsqualitätszielen» werden im LKS landschaftsbezogene Schwerpunkte gesetzt. Da im Konzept die Land- schaft gesamträumlich betrachtet wird, sollte klar zum Ausdruck kom- men, dass mit «spezifisch» nicht räumliche Festlegungen, sondern land- schaftsbezogene Schwerpunktsetzungen gemeint sind. Antrag 7: Die «spezifischen Landschaftsqualitätsziele» sind als «Quali- tätsziele für spezifische Landschaften» zu bezeichnen.

Die spezifischen Landschaftsqualitätsziele wurden offensichtlich aus einer raumplanerischen Perspektive auf die Landschaft hergeleitet. Es liegt ein starker Fokus auf Besiedlung und Landnutzung. An den Beispie- len «periurbane Landschaften» (Ziel 9) und «tourismusgeprägte Land- schaften» (Ziel 13) wird besonders deutlich, dass kleinräumige und neu- zeitliche Landnutzungsformen im Zentrum stehen. Lediglich die «hoch- alpinen Landschaften» stellen den Naturraum ausdrücklich in den Vor- dergrund. Der geografische Fokus liegt bei dieser Kategorie auf dem Gebirge. Die vielfältigen und einzigartigen Landschaften in anderen Lan- desteilen werden zu wenig aus der geografischen Perspektive betrach- tet. So sind beispielsweise grossräumige und prägende Wald- oder Gewäs- serlandschaften nicht abgebildet. Diese und weitere Landschaftstypen werden im LKS ausgeklammert. Das Weglassen der naturräumlichen Grundlage und der Landschaftsqualitätsziele für grosse zusammen- hängende Landschaftseinheiten (mit extensiver Landnutzung) wird als Schwachstelle des LKS angesehen. Antrag 8: Mehrheitlich naturräumlich geprägte Landschaften aller Höhenstufen sind im LKS und den spezifischen Landschaftsqualitäts- zielen entsprechend abzubilden, um den gesamten Raum in den Land- schaftsqualitätszielen anzusprechen. Dies könnte beispielsweise durch Änderung des Ziels 11 «hochalpine Landschaften» in «mehrheitlich na- turräumlich geprägte Landschaften» vorgenommen werden. Bei den spezifischen Landschaftsqualitätszielen 8–10 könnte der An- satz der gesamtheitlichen Betrachtung der Landschaft noch etwas aus- geprägter sein. In diesen Zielen wird hauptsächlich der ökologische Nut- zen thematisiert. Die Bedeutung dieser Landschaften aus sozialer und kultureller Sicht (z. B. der Identifikationswert) wird jedoch kaum erwähnt. Antrag 9: Die verschiedenen Dimensionen der Landschaft (ökolo- gisch, geografisch, sozial, kulturell) sind im ganzen LKS gleichmässiger abzubilden. Sachziele Die aufgeführten Sachziele werden mehrheitlich als gut befunden. Sie sind teilweise auf unterschiedlicher Flughöhe angesiedelt, was aber vermutlich der partnerschaftlichen Erarbeitung mit den verschiedenen Bundesämtern zuzuschreiben ist. Die unterschiedliche Flughöhe führt jedoch dazu, dass die Sachziele des LKS im Bezug zu den Politikberei- chen eher verhalten ausfallen. Zudem erscheint die Zahl der Ziele eher hoch und die Ziele sind zum Teil nicht stufengerecht formuliert. Antrag 10: Die Sachziele sind – im Sinne einer qualitätsvollen Land- schaftsentwicklung – bestimmter zu formulieren und auf ihre Stufen- gerechtigkeit zu prüfen.

Die Landschaft dient der Bevölkerung auch als Ort der Erholung. Das anhaltende Bevölkerungswachstum und die verdichtete Bauweise in den urbanen Räumen bewirken, dass die Erholung in der Landschaft als Ausgleich zum Alltag an Stellenwert gewinnt. Durch geeignete, der Erholung dienende Freizeitmöglichkeiten wird die Landschaft für die Bevölkerung erlebbar und begreifbar. Die Erholungsaktivitäten in der Landschaft sind vielfältig und reichen von Wandern, Spazieren, Fahrrad- fahren bis hin zur sanften Erholung an Orten, die für Ruhesuchende be- stimmt sind. Die Erholung wird im LKS nicht als eigenes Sachziel auf- geführt, was wir bedauern. Antrag 11: Es ist ein eigenes Sachziel «Erholung» aufzunehmen. Beim Sachziel «Energie» ist auf das nationale Interesse an der Nutzung und am Ausbau der erneuerbaren Energien sowie auf die erforderliche Interessenabwägung hinzuweisen. Diesbezüglich ist nicht die Energie- strategie 2050, sondern das Energiegesetz zu nennen, da dieses nur teil- weise in der Energiestrategie umgesetzt ist. Antrag 12: Der erste Satz des Punkts 4.2 ist durch folgende Formu- lierung zu ersetzen: «Für Vorhaben im Energiebereich sind das Bundes- amt für Energie (BFE) sowie – im Bereich der Leitungen – das Stark- strom- (ESTI) und das Rohrleitungsinspektorat (ERI) zuständig. Die Nutzung erneuerbarer Energien und ihr Ausbau sind von nationalem Interesse (Art. 12 Energiegesetz, EnG; SR 730.0). Bei landschaftsrele- vanten Vorhaben im Energiebereich ist eine umfassende Interessenab- wägung vorzunehmen.»

C. Weitere Bemerkungen Das LKS enthält Aussagen zu Zweck und Inhalt sowie zu dessen Wir- kung und Anwendung. Damit das LKS eine bessere Wirkung entfalten kann, empfehlen wir Aussagen zur Zielerreichung, zum Zeithorizont der Zielerreichung sowie darüber, ob eine Zwischenbilanz vorgesehen ist. Die Massnahmen gemäss Punkt 5.2 Massnahmenplan werden unter- stützt. Landschaft ist quantitativ schwer zu erfassen, deshalb ist es sinn- voll, dass nicht nur quantifizierbare Aspekte aufgeführt werden. Ein An- satz, der die Landschaft in ausschliesslich quantifizierbaren Grössen cha- rakterisieren würde, wird dem Thema nicht gerecht. Vielmehr sollte für eine Wirkungskontrolle eine bestmögliche Kombination von Indikatoren und Methoden angewendet werden. Ein geeigneter Ansatz stellt beispiels- weise die Landschaftsbeobachtung Schweiz dar, die verschiedene Ansätze kombiniert. Weitere detaillierte Bemerkungen zu den verschiedenen Zielen, die unter «Sachziele» aufgeführt sind, können dem beiliegenden Vernehmlas- sungsformular entnommen werden.

D. Fazit Die Aktualisierung des LKS wird grundsätzlich begrüsst. Der verfolgte Ansatz ist umfassend, zeitgerecht und die Fokussierung entspricht den Kompetenzen der zuständigen Akteure im Landschaftsraum.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Bau- direktion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli