RRB Nr. 787/2021

Sicherheitspolitischer Bericht des Bundesrates 2021, Schreiben ans VBS

7. Juli 2021Deutsch12 min

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 7. Juli 2021

787. Sicherheitspolitischer Bericht des Bundesrates 2021 (Vernehmlassung)

Erwägungen

A. Ausgangslage Der Bundesrat veröffentlicht in periodischen Abständen einen Be- richt zur Sicherheitspolitik der Schweiz (letztmals 2016). Dieser enthält jeweils eine umfassende Analyse des sicherheitspolitischen Umfelds und bezweckt, die Ausrichtung der schweizerischen Sicherheitspolitik und ihrer Instrumente für die kommenden Jahre festzulegen. Dabei wird der Begriff «Sicherheit» umfassend bzw. die Sicherheitspolitik als Gesamt- heit aller Massnahmen von Bund, Kantonen und Gemeinden zum Schutz der Schweiz und ihrer Bevölkerung vor machtpolitischen, kriminellen oder natur- und zivilisationsbedingten Bedrohungen und Gefahren ver- standen. Mit Schreiben vom 28. April 2021 lädt das Eidgenössische Departe- ment für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport zur Vernehmlas- sung zum Entwurf des Sicherheitspolitischen Berichts 2021 ein. Die Er- arbeitung des Berichts erfolgte durch eine breit abgestützte Arbeitsgruppe, in der auch die Kantone vertreten waren. Der neuste Sicherheitspoliti- sche Bericht ist bewusst kürzer ausgefallen und weist gegenüber seinem Vorgänger auch einige inhaltliche und strukturelle Neuerungen auf. So werden insbesondere inhaltliche Ziele für die Schweizer Sicherheitspoli- tik der nächsten Jahre und Massnahmen zu deren Umsetzung formuliert.

B. Beurteilung Als Vorbemerkung ist festzuhalten, dass dem Sicherheitspolitischen Bericht 2021 wie seinen früheren Ausgaben keine Verbindlichkeit im Sinne von Rechtsnormen zukommt. Damit erübrigen sich redaktionelle Detail- bemerkungen zu den einzelnen Abschnitten. Vielmehr geht es bei der Stellungnahme des Regierungsrates darum, ob der Entwurf zum Bericht 2021 eine aktuelle und zukunftstaugliche sicherheitspolitische Lagebe- urteilung darstellt. Dies ist insgesamt zu bejahen. Der Entwurf zum Bericht 2021 (nachfolgend: Bericht) ist in drei Teile gegliedert. Der erste Teil (Ziff. 2 «Lage») nimmt eine fundierte Analyse des globalen sicherheitspolitischen Umfelds sowie der konkreten Bedro- hungen und Gefahren für die Schweiz vor. Dabei weist er vor allem auf das grosse Tempo der Veränderungen und die Ungewissheiten hin, von denen die internationalen Entwicklungen geprägt sind. Der Bericht unter-

streicht, dass die Schweiz auf den sicherheitsrelevanten Wandel und da- raus resultierende Bedrohungen frühzeitig reagieren können muss. Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüssen, wenn die sicherheitspolitischen Berichte künftig – wie vorgesehen – alle vier Jahre (in kleinerem Umfang) vorgelegt werden. Der Bericht benennt vier wichtige Trends, welche die Sicherheit der Schweiz beeinflussen, nämlich die verstärkte Konkurrenz der Gross- mächte, die Globalisierung mit teilweise gegenläufigen Regionalisierungs- und Nationalisierungstendenzen, den technologischen Fortschritt und die gesellschaftliche Polarisierung (Ziff. 2.1.4). Der Einschätzung, wo- nach die gesellschaftliche Fragmentierung und das Erstarken der «Iden- tität» als Kern politischer Bewegungen zunehmend an sicherheitsrele- vanter Bedeutung gewinnen (S. 5), ist zuzustimmen. Dies hat auch direkte Folgen auf die Sicherheitslage in den Kantonen. So müssen beispielsweise vermehrt Minderheiten mit besonderen Massnahmen geschützt werden. Erwähnenswert wäre in diesem Kapitel zusätzlich, dass auch die wach- sende Kluft zwischen Arm und Reich tendenziell zu einer zunehmen- den Destabilisierung der Gesellschaft führt. Diese Entwicklung ist durch die Covid-19-Pandemie noch verschärft worden. Im Weiteren räumt der Bericht zu Recht den Bedrohungen aus dem Cyberraum (Ziff. 2.3.1, S. 12 f.) grosses Gewicht bei. Dabei beschränkt er sich allerdings in Bezug auf den kriminellen Bereich auf die Erwäh- nung der Gefahren, die von Verschlüsselungstrojanern (sogenannter Ran- somware) ausgehen (S. 13). Wie sich in der Praxis der Strafverfolgungs- behörden zeigt, gehen daneben vor allem von Phishing, Hacking und un- kontrollierten Datenabflüssen sowie cyberbasierten Betrugsdelikten grosse Gefahren aus. Bei dieser Sachlage drängt es sich auf, die Ausführungen entsprechend zu ergänzen. In Bezug auf die Ausführungen des Berichts zur schweren und orga- nisierten Kriminalität (Ziff. 2.3.8, S. 19) sind demgegenüber Vorbehalte anzubringen. Insbesondere trifft die Aussage, wonach die Bedrohung in diesem Bereich vor allem von italienischen Mafia-Organisationen aus- geht (S. 19), zumindest für den Kanton Zürich nicht zu. Aus der Praxis der Strafverfolgungsbehörden ergibt sich, dass die Sicherheit vielmehr durch hier ansässige, kriminelle Strukturen bedroht wird. Es handelt sich dabei um ethnisch, familiär oder ideologisch geprägte Gruppierungen, welche zumeist national sowie international gut vernetzt sind und über grosse finanzielle Mittel verfügen. Sie verüben neben legalen Geschäfts- tätigkeiten auch (schwere) Straf‌taten und verfügen über ein beträchtli- ches Gewalt- bzw. Drohpotenzial. Bei den von ihnen verübten Delikten stehen typischerweise der Betäubungsmittelhandel, der Menschenhan- del, die Vergabe von Krediten, die Geldwäscherei, Erpressung, Vermö- gensdelikte und das Geldspiel im Zentrum. Die Ausführungen im Be- richt sollten daher entsprechend ausgebaut werden.

Im zweiten Teil des Berichts (Ziff. 3 «Sicherheitspolitische Interessen und Ziele») werden die grundlegenden, zum sicherheitspolitischen Selbst- verständnis der Schweiz gehörenden Prinzipien erläutert und die inhalt- lichen Ziele der Sicherheitspolitik der nächsten Jahre festgelegt. Als Prin- zipien der schweizerischen Sicherheitspolitik werden «Kooperation und Neutralität», «Demokratie, Respektierung des Völkerrechts und Rechts- staatlichkeit», «Föderalismus und Subsidiarität», «Miliz und Dienstpflicht» aufgezählt (Ziff. 3.1). Der Bericht legt zudem folgende Schwerpunkte der Sicherheitspolitik der Schweiz fest (Ziff. 3.3, S. 24 ff.): Stärkung der Früherkennung von Bedrohungen, Gefahren und Krisen, Stärkung der internationalen Zusammenarbeit, Sicherheit und Stabilität, verstärkte Ausrichtung auf hybride Konfliktführung (Letztere umfasst unter ande- rem den Einsatz von Cybermitteln, Desinformationen oder Sabotage), freie Meinungsbildung und unverfälschte Information, Verstärkung des Schutzes vor Cyberbedrohungen, Verhinderung von Terrorismus, gewalt- tätigem Extremismus, organisierter und übriger transnationaler Krimi- nalität, Stärkung der Resilienz und Versorgungssicherheit bei interna- tionalen Krisen, Verbesserung des Schutzes vor Katastrophen und Not- lagen und der Regenerationsfähigkeit, Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den Behörden und des Krisenmanagements. Diese Ziele sind insgesamt nachvollziehbar und geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Im dritten Teil (Ziff. 4 «Umsetzung: Politikbereiche und Instrumente der Sicherheitspolitik») beschreibt der Bericht, wie die Schweiz die ein- zelnen Ziele umsetzen will und welche konkreten Massnahmen dazu er- griffen werden sollen. Die entsprechende Darlegung vermag grundsätz- lich zu überzeugen. Zur Aufzählung der einzelnen Instrumente, die auf sicherheitspoli- tische Aufgaben spezialisiert sind (S. 27 ff.), sind indessen folgende Hin- weise angezeigt: – Für die Früherkennung und Verhinderung von Bedrohungen der in- neren und äusseren Sicherheit wird der Nachrichtendienst des Bundes als zuständige Stelle genannt (S. 28). Dabei wird ausser Acht gelassen, dass auch die kantonalen Nachrichtendienste in diesem Bereich wich- tige Akteure darstellen, die einen unverzichtbaren Beitrag insbeson- dere bei der Bekämpfung von Terrorismus, gewalttätigem Extremis- mus und verbotenem Nachrichtendienst leisten. – Im Zusammenhang mit der Kriminalitätsbekämpfung durch die Poli- zei (S. 28) ist ergänzend festzuhalten, dass auch die kantonalen Staats- anwaltschaften als Teil der Strafverfolgung und die Strafgerichte einen gewichtigen Beitrag zur Sicherheit leisten.

– Bereits in den Stellungnahmen zu den Sicherheitspolitischen Berich- ten 2010 und 2016 hat der Regierungsrat darauf hingewiesen, dass der Zivildienst nicht in die Liste der sicherheitspolitischen Instrumente gehört. Dieser Vorbehalt gilt auch für den Bericht 2021 (S. 29). In Bezug auf die notwendige Verstärkung des Schutzes der Schweiz vor Cyberrisiken gibt der Bericht einen guten Überblick über die in jünge- rer Zeit getroffenen Massnahmen (Ziff. 4.2.5, S. 34f.). Neben der Nationa- len Strategie (NCS 2018–2022) weist er insbesondere auf die strukturel- len Anpassungen der Bundesbehörden und die Implementierung von (strategischen) Gremien auf nationaler Ebene sowie des gemeinsam mit den Kantonen betriebenen «Cyberboards» (S. 34) hin. Damit werden aber die praktischen und rechtlichen Problemstellungen bei der Strafverfol- gung von digitaler Kriminalität bzw. Cyberkriminalität nur unzurei- chend dargestellt. Für eine wirksame Strafverfolgung von Delikten aus dem Cyberraum – mit nationaler und internationaler Urheberschaft – müssen zusätzlich verschiedene Rahmenbedingungen optimiert werden. Dazu gehören insbesondere eine stärkere Spezialisierung der Strafbe- hörden für Cyberdelikte im engen Sinne, mehr personelle und infrastruk- turelle Mittel sowie verschiedene Anpassungen bei den rechtlichen Vor- gaben (wie Zuständigkeitsregeln in der Strafprozessordnung oder inter- kantonaler Informationsaustausch). Oftmals scheitert die Strafverfol- gung der Drahtzieherinnen und Drahtzieher von Cyberangriffen, die in der Regel vom Ausland aus ihre kriminellen Aktivitäten entwickeln, an der Bereitschaft der betroffenen Staaten, den Schweizer Strafverfolgungs- behörden innert nützlicher Frist Rechtshilfe zu leisten. Dies hat zur Folge, dass die Köpfe solch krimineller Organisationen unbehelligt ihre An- griffe weiterführen können und keiner strafrechtlichen Verfolgung aus- gesetzt sind. Es wäre daher sehr dringlich, die Bekämpfung der Cyber- kriminalität durch Verbesserung der internationalen Rechtshilfe (Schaf- fung oder Ergänzung der rechtlichen Grundlagen) zu verstärken. Desgleichen greift auch die Darlegung zum Verbundsystem «Bevölke- rungsschutz» teilweise zu kurz, da sie den Fokus zu stark auf den Schutz kritischer Infrastrukturen und Objekte legt. Genauso wichtig ist es aber in Krisen, bei Katastrophen sowie in Notfällen die Aufrechterhaltung der relevanten Versorgungs- und Dienstleistungsprozesse sicherstellen zu können. Gerade die Coronapandemie hat vor Augen geführt, dass nur ein reibungsloses Zusammenwirken von Behörden, Bevölkerung und Wirtschaft die negativen Auswirkungen im Krisenfall wirksam einzu- dämmen vermag. Sinnvoll wäre es daher, wenn im Bericht beleuchtet würde, wie die zunehmend eine Rolle spielenden «Dritten», insbesondere die Wirtschaft, besser in die Vorsorge- und Krisenbewältigungsprozesse eingebunden werden könnten.

Dispositiv

Auf Antrag der Sicherheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Be- völkerungsschutz und Sport, 3003 Bern (Zustelladresse: Generalsekre- tariat VBS, Bundeshaus Ost, 3003 Bern; Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an patrick.gansner@gs-vbs.admin.ch): Mit Schreiben vom 28. April 2021 haben Sie uns den Entwurf zum Be- richt des Bundesrates zur Sicherheitspolitik der Schweiz 2021 zur Stel- lungnahme zugestellt. Wir danken für diese Gelegenheit und äussern uns wie folgt: Wir begrüssen es, dass die sicherheitspolitischen Berichte künftig alle vier Jahre vorgelegt werden sollen. Die erhöhte Publikationskadenz ist umso mehr angezeigt, als auch das Tempo der sicherheitspolitisch rele- vanten Veränderungen im In- und Ausland stetig zunimmt. Ebenso be- urteilen wir die Neukonzeption des Sicherheitspolitischen Berichts als gewinnbringend. Der Entwurf des Sicherheitspolitischen Berichts 2021 gibt insgesamt einen realistischen Überblick über die gegenwärtigen sicherheitsrelevan- ten Entwicklungen auf dem europäischen Kontinent und in der Welt. Er stellt unseres Erachtens eine mit Blick auf die Zukunft taugliche sicher- heitspolitische Lagebeurteilung dar. In Bezug auf den ersten Teil des Berichts (Ziff. 2 «Lage»), der eine fun- dierte Analyse der konkreten Bedrohungen und Gefahren für die Schweiz vornimmt, regen wir folgende Anpassungen bzw. Ergänzungen an: – Der Einschätzung, wonach der gesellschaftlichen Polarisierung und Fragmentierung zunehmend eine sicherheitsrelevante Bedeutung zu- kommt, stimmen wir zu (S. 5). Diese Tendenz wirkt sich auch direkt auf die Sicherheitslage in den Kantonen aus. So sind deren Sicher- heitskräfte beispielsweise stark gefordert, wenn es darum geht, Min- derheiten mit besonderen Massnahmen zu schützen. Hinzuweisen wäre darüber hinaus auch auf den Umstand, dass die wachsende Kluft zwi- schen Arm und Reich tendenziell zu einer zunehmenden Destabilisie- rung der Gesellschaft führt. Diese besorgniserregende Entwicklung ist durch die Coronapandemie noch verschärft worden. – Zu Recht räumt der Bericht den Bedrohungen aus dem Cyberraum grosses Gewicht bei (Ziff. 2.3.1). Die diesbezüglichen Ausführungen bleiben aber insofern unvollständig, als gemäss Erfahrungen der Straf- verfolgungsbehörden vor allem von Phishing, Hacking und unkont- rollierten Datenabflüssen sowie cyberbasierten Betrugsdelikten un- verändert grosse bis zunehmende Gefahren ausgehen.

– Gegenüber der im Zusammenhang mit der schweren und organisier- ten Kriminalität (Ziff. 2.3.8) im Bericht gemachten Aussage, wonach die Bedrohung in diesem Bereich vor allem von italienischen Mafia- Organisationen ausgeht (S. 19), sind Vorbehalte anzubringen. Vielmehr wird die Sicherheit durch hier ansässige, kriminelle Strukturen be- droht. Es handelt sich dabei um ethnisch, familiär oder ideologisch geprägte Gruppierungen, welche zumeist national sowie international gut vernetzt sind und über grosse finanzielle Mittel verfügen. Sie ver- üben (schwere) Straf‌taten und verfügen über ein beträchtliches Ge- walt- bzw. Drohpotenzial. Bei den von ihnen verübten Delikten stehen typischerweise der Betäubungsmittelhandel, der Menschenhandel, die Vergabe von Krediten, die Geldwäscherei, Erpressung, Vermögens- delikte und das Geldspiel im Zentrum. Der zweite Teil des Berichts (Ziff. 3 «Sicherheitspolitische Interessen und Ziele») gibt einen guten Überblick über die für die Sicherheitspolitik der Schweiz relevanten Prinzipien. Die gestützt auf die Prinzipien und die Interessen festgelegten neun Schwerpunkte der Sicherheitspolitik der nächsten Jahre sind nachvollziehbar und geben zu keinen weiteren Be- merkungen Anlass. Mit der Darstellung der sicherheitspolitischen Instrumente im dritten Teil des Berichts (Ziff. 4 «Umsetzung: Politikbereiche und Instrumente der Sicherheitspolitik») sind wir grösstenteils einverstanden, wobei wir folgende Ergänzungen bzw. Weglassungen vorschlagen: – Im Bericht wird der Nachrichtendienst des Bundes als zuständige Stelle für die Früherkennung und Verhinderung von Bedrohungen der inne- ren und äusseren Sicherheit genannt (S. 28). Dabei wird ausser Acht gelassen, dass die kantonalen Nachrichtendienste genauso wichtige Akteure in diesem Bereich darstellen. Sie leisten einen unverzichtba- ren Beitrag insbesondere bei der Bekämpfung von Terrorismus, gewalt- tätigem Extremismus und verbotenem Nachrichtendienst, was deren Erwähnung ebenfalls angezeigt erscheinen lässt. – Desgleichen ist auch im Zusammenhang mit der Kriminalitätsbekämp- fung durch die Polizei (S. 28) ergänzend festzuhalten, dass auch die kantonalen Staatsanwaltschaften als Teil der Strafverfolgung und die Strafgerichte einen gewichtigen Beitrag zur Sicherheit leisten. – Schliesslich ist – wie in früheren Stellungnahmen erwähnt – darauf hinzuweisen, dass der Zivildienst nicht in die Liste der sicherheits- politischen Instrumente gehört (S. 29).

Überzeugend wirkt die Darstellung der konkreten Massnahmen, die zwecks Umsetzung der sicherheitspolitischen Ziele verfolgt werden. Fol- gende zwei kritische Bemerkungen drängen sich aber auf: – Zwar verdienen die im Bericht aufgezeigten Bestrebungen der jünge- ren Vergangenheit, den Schutz der Schweiz vor Cyberrisiken weiter zu stärken (S. 34), Unterstützung. Der Bericht greift aber insofern zu kurz, als die praktischen und rechtlichen Problemstellungen bei der Strafverfolgung von digitaler Kriminalität bzw. Cyberkriminalität aus- geblendet werden. Für eine wirksame Strafverfolgung von Delikten aus dem Cyberraum – mit nationaler und internationaler Urheber- schaft – müssten zusätzlich verschiedene Rahmenbedingungen opti- miert werden. Dazu gehören insbesondere eine stärkere Spezialisie- rung der Strafbehörden für Cyberdelikte im engen Sinne, mehr perso- nelle und infrastrukturelle Mittel sowie verschiedene Anpassungen bei den rechtlichen Vorgaben (wie Zuständigkeitsregeln in der Straf- prozessordnung oder interkantonaler Informationsaustausch). Oftmals scheitert die Strafverfolgung der Drahtzieherinnen und Drahtzieher von Cyberangriffen, die in der Regel vom Ausland aus ihre kriminel- len Aktivitäten entwickeln, an der Bereitschaft der betroffenen Staa- ten, den Schweizer Strafverfolgungsbehörden innert nützlicher Frist Rechtshilfe zu leisten. Dies hat zur Folge, dass diese unbehelligt ihre Angriffe weiterführen können und keiner strafrechtlichen Verfolgung ausgesetzt sind. Es wäre daher sehr dringlich, die Bekämpfung der Cyberkriminalität durch Verbesserung der internationalen Rechts- hilfe (Schaffung oder Ergänzung der rechtlichen Grundlagen) zu ver- stärken. – Bei den Ausführungen zum Verbundsystem Bevölkerungsschutz fo- kussiert der Bericht zu einseitig auf den Schutz kritischer Infrastruk- turen und Objekte. Zu wenig wird auf die Thematik eingegangen, wie Dritte, insbesondere die Wirtschaft, bei der Sicherstellung der Ver- sorgungs- und Dienstleistungsprozesse in Krisen und bei Notlagen eingebunden werden können. Gerade die Coronapandemie hat aber deren wichtige Rolle eindrücklich vor Augen geführt.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates und die Sicher- heitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli