RRB Nr. 805/2014
Operative Bewirtschaftung der kantonalen Liegenschaften
9. Juli 2014Deutsch14 min
Source zh.ch
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 9. Juli 2014
805. Operative Bewirtschaftung der kantonalen Liegenschaften, Kantag Liegenschaften AG; Integration der Mitarbeitenden der Kantag Liegenschaften AG in die kantonale Verwaltung
Erwägungen
1. Ausgangslage Die Kantag Liegenschaften AG (nachfolgend Kantag) ist eine Aktien- gesellschaft nach den Bestimmungen des Schweizerischen Obligationen- rechts und der eigenen Statuten (RRB Nr. 1991/1998). Alleineigentümer ist der Kanton Zürich. Zweck der Gesellschaft ist die operative Bewirt- schaftung von Immobilien. Die Gesellschaft bewirtschaftet insbesondere die zum Finanzvermögen gehörenden Liegenschaften des Kantons und erbringt Dienstleistungen für den Kanton im Bereiche der operativen Liegenschaftenbewirtschaftung. Wichtigste Kundin ist die Versicherungs- kasse für das Staatspersonal (BVK). Die Zusammenarbeit zwischen der Kantag und ihren Auftraggebern ist in Verträgen geregelt. Die Kantag wurde 1998 gegründet, als die Verwaltung der Liegen- schaften neu organisiert wurde (RRB Nr. 892/1998). Die operative Im- mobilienbewirtschaftung wurde wegen der Grösse und des erwarteten weiteren Wachstums des Liegenschaftenbestandes, namentlich der BVK, ausgebaut und vom strategischen Teil getrennt. Die Auslagerung der operativen Bewirtschaftung in die Kantag ermöglichte zudem, für die zusätzlich erworbenen Liegenschaften die notwendigen Personen, vor allem Hauswarte, anzustellen. Die Arbeiten zur Überführung der Versicherungskasse für das Staats- personal des Kantons Zürich in die privatrechtliche Stiftung BVK Per- sonalvorsorge des Kantons Zürich (Stiftung BVK) sind im Gange. Die Stiftung BVK hat ihre operative Tätigkeit am 1. Januar 2014 aufgenom- men. Die Fusion wird im Herbst 2014 erfolgen. Zusammen mit der Auf- gabe der operativen Bewirtschaftung werden die heute dafür eingesetz- ten rund 50 Vollzeitstellen und die entsprechend genutzte Infrastruktur von der Kantag an die Stiftung BVK übergehen. Nach dem Verlust des Auftrages der BVK verbleiben der Kantag ins- besondere der Kanton, die Gebäudeversicherung Zürich (GVZ) und die Sozialversicherungsanstalt (SVA) als Kunde. Die Rechte und Pflichten zwischen der Kantag und ihren Auftraggebern sind in Verträgen schrift- lich festgelegt. In Bezug auf das der Kantag verbleibende Portfolio – für
den Strassenfonds leistet der Kanton eine pauschale Entschädigung (2014: Fr. 230 000) – liegt das Honorar für die Betreuung der Liegenschaften grundsätzlich unter dem branchenüblichen Satz. Für die Bewirtschaftung der kantonalen Liegenschaften (ohne die BVK-Liegenschaften) und jener der GVZ, SVA und des Kantons St. Gallen arbeiten zurzeit in der Kantag einschliesslich Hauswartungen 40 Mitarbeitende zu rund 15 Voll- zeitäquivalenten. Der erstmals ohne Einbezug des Auftrages der BVK erstellte Budget- entwurf 2015 der Kantag vom 12. März 2014 sieht einen Ertrag von rund 1,27 Mio. Franken bei einem Aufwand (Personalkosten und Betriebs- aufwand) von 1,41 Mio. Franken vor. Insgesamt rechnet die Kantag nach dem Wegfall des Auftrages der BVK damit mit einem Budgetdefizit von rund Fr. 140 000. Dabei sind die Aufwendungen für Aufgaben, die infolge des Wegfalls der Mitarbeitenden, die zur Stiftung BVK wechseln, noch nicht eingerechnet (Overhead-Kosten wie Geschäftsführung, Rechts- dienst usw.), und das von den Auftraggebern oder dem Kanton als Eigen- tümer zu deckende Defizit vergrössert sich weiter. Aufgrund der veränderten Ausgangslage und namentlich des beste- henden Defizits ist aus Sicht des Kantons neu zu beurteilen, wie das heute von der Kantag betreute Immobilienportfolio künftig operativ bewirt- schaftet werden soll.
2. Ziele der Immobilienbewirtschaftung Die operative Bewirtschaftung umfasst insbesondere die bestmögliche Flächen- und Raumbewirtschaftung, den Betrieb, die Administration so- wie die Datenerfassung und Datenauswertung als Führungsinstrument und Grundlage für die strategische Ebene. Die strategische Ebene ver- blieb auch bei Schaffung der Kantag beim Kanton und wird heute weit- gehend vom Immobilienamt der Baudirektion – teilweise in Absprache mit anderen Direktionen – wahrgenommen. Die operative und die stra- tegische Ebene sind eng aufeinander abzustimmen, was namentlich den raschen und einfachen Zugriff auf aktuelle und aussagekräftige Immo- biliendaten voraussetzt. Zudem ist ein bestmögliches Kosten/Nutzen- verhältnis zu erreichen. Beides kann mit kurzen und direkten Entschei- dungswegen sowie einer klaren Festlegung von Aufgaben, Kompeten- zen und Verantwortungen erreicht werden. Zudem ist sicherzustellen, dass der Kanton im Bereich der operativen Bewirtschaftung langfristig über das erforderliche Fachwissen verfügt und damit auf entsprechende Fachleute zurückgreifen kann. Entlassungen sind nach Möglichkeit zu vermeiden.
3. Organisationsvarianten Die Baudirektion hat zur Ausarbeitung und Prüfung von Varianten für die Zukunft der Kantag sowie der operativen Bewirtschaftung der kan- tonalen Immobilien als externe Fachperson die KPMG AG, Zürich (nach- folgend KPMG) beigezogen. KPMG stellte vier Varianten zur Diskus- sion. Eine weitere – fünfte – Variante hat sich intern ergeben: Variante 1 «Integration» Die in der Kantag verbleibenden Mitarbeitenden werden in die kan- tonale Verwaltung und namentlich in die Baudirektion übergeführt. Die Aktiengesellschaft Kantag wird aufgelöst. Variante 2 «Status quo» Die Kantag bleibt in der heutigen Form bestehen. Die heute für den Kanton tätigen Mitarbeitenden, die in der Kantag verbleiben, können einzelne Dienstleistungen vorab im Supportbereich, z. B. Rechtsdienst, nicht erbringen. Entsprechend ist der Personalbestand der Kantag zu vergrössern oder die Leistungen sind bei Dritten einzukaufen. Variante 3 «Anbindung» Entspricht der Variante 2 «Status quo», wobei die Dienstleistungen, welche die Kantag nicht erbringen kann (z. B. Rechtsdienst), von der kantonalen Verwaltung erbracht werden, wofür diese entschädigt wird. Variante 4 «Ausbau» Überführung von Aufgaben und Mitarbeitenden im Bereich des tech- nischen Gebäudemanagements von der Baudirektion in die Kantag zur Schaffung von Synergien. Der Kanton bezieht diese bisher selber er- brachten Dienstleistungen von der Kantag und die Kantag sucht in der erweiterten Form zusätzliche Aufträge bei andern Organisationen der öffentlichen Hand. Variante 5 «Ausschreibung» Öffentliche Ausschreibung der heute für den Kanton von der Kantag erbrachten Dienstleistungen der operativen Bewirtschaftung; Auflösung der Kantag und Entlassung der Mitarbeitenden. Insbesondere aus sozial- politischen Überlegungen war diese Variante nicht Teil des der KPMG erteilten Auftrages.
4. Beurteilung der Varianten
4.1 Variante 1: «Integration» der Mitarbeitenden der Kantag Liegenschaften AG in die Baudirektion Mit dieser Variante kann der Informations- und Datenfluss zentral gesteuert und der Datenaustausch erheblich verbessert werden, was die Transparenz namentlich für den Regierungsrat vergrössert, die Daten- bereitstellung beschleunigt und ein umfassendes und zielgerichtetes Re-
porting ermöglicht. Damit wird eine effiziente und schlanke Führung des Immobilienbestandes aus einer Hand ermöglicht und der heute teilweise erforderliche Abstimmungsbedarf zwischen der strategischen und ope- rativen Ebene entfällt. Die derzeit mitunter unklaren Abgrenzungen von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten können bereinigt und so Doppelspurigkeiten vermieden und Schnittstellen vermindert werden. Sich ergebende Veränderungen und Anpassungen an neue Be- dürfnisse lassen sich rasch und ohne aufwendige Vertragsanpassungen umsetzen. Mit der Integration in die kantonale Verwaltung ist zudem die Nutzung von Synergieeffekten möglich, die zur Verbesserung des Kos- ten/Nutzen-Verhältnisses beitragen. Die Trennung von strategischer und operativer Ebene kann durch eine geeignete Organisation auch inner- halb der kantonalen Verwaltung sichergestellt werden. Weiter ist zu be- achten, dass fast alle Kantone und die grösseren Städte ihre Liegenschaf- ten von eigenen Organisationseinheiten und Mitarbeitenden betreuen lassen. Diese Überlegungen zur Integration der operativen Liegenschaf- tenbewirtschaftung in die kantonale Verwaltung stimmen mit den vom Regierungsrat am 29. Januar 2014 verabschiedeten Richtlinien zur Pub- lic Corporate Governance überein (RRB Nr. 122/2014). Die Variante führt zwar insgesamt zu einem Anstieg der Lohnsumme in der Baudirektion. Dieser wird durch den Wegfall des der Kantag zu entrichtenden Honorars aus Sicht des Kantons aber zu einem guten Teil aufgefangen. Zudem entspricht die heutige Lohnstruktur der Mitarbei- tenden der Kantag im Wesentlichen derjenigen des kantonalen Personal- rechts. Kostenseitig fallen weitere Kosten für die Überführung der Mit- arbeitenden sowie die Übernahme der heute auf die Kantag laufenden Vertragsverhältnisse (Service-Verträge, Abonnemente usw.) an. Die Auf- tragsverhältnisse mit weiteren Kundinnen und Kunden (namentlich GVZ, SVA und Kanton St. Gallen) werden nach Übertragung der Verantwor- tung der operativen Bewirtschaftung auf die Baudirektion überprüft.
4.2 Variante 2 «Status quo» und Variante 3 «Anbindung»: Fortführung des heutigen Zustandes Grundsätzlich können die genannten Ziele auch mit einer Fortfüh- rung des heutigen Zustandes erreicht werden. Gemäss dem Budgetent- wurf 2015 erwirtschaftet die Kantag bei unverändertem Entgelt für die von ihr erbrachten Dienstleistungen ein Defizit. Dieses ist entweder vom Gesellschaftseigentümer zu tragen oder über die Erhöhung der Abgeltung der Kantag auf die Kunden – und damit ebenfalls den Kanton als Auf- traggeber – zu decken. Das Defizit wird gegenüber dem Budgetentwurf zunehmen, da Funktionen zu ersetzen sind, die ersatzlos in die Stiftung BVK übergeführt werden. Durch den Wegfall der BVK als Auftraggeber verfügt die Kantag nach Einschätzung der KPMG in der verkleinerten
Form nicht über die kritische Grösse, um langfristig und nachhaltig als selbstständige Gesellschaft bestehen zu können. Entsprechend ist künf- tig nur beschränkt mit Skalen- und Effizienzgewinnen zu rechnen. Glei- ches gilt auch für die Variante «Anbindung», die zudem weitere Schnitt- stellen zwischen der Kantag und der kantonalen Verwaltung schafft.
4.3 Variante 4 «Ausbau»: Kantag übernimmt von der Baudirektion Leistungen im Bereich technisches Gebäudemanagement und sucht in dieser erweiterten Form neue Aufträge, vorab bei anderen Organisationen der öffentlichen Hand Mit der Variante 4 können nach Ansicht der KPMG die wesentlichen Nachteile der Varianten 2 und 3 – nicht ausreichende Erträge und feh- lende Grösse – behoben werden. Die Beschränkung auf Organisationen der öffentlichen Hand entspricht dem bisherigen Gesellschaftszweck. Ordnungspolitisch ist jedoch fraglich, ob der Kanton zur Sicherung des Fortbestandes einer ihm gehörenden Aktiengesellschaft durch die Suche nach weiteren Auftraggebern mögliche private Anbieter in diesem Be- reich konkurrenzieren soll. Da die öffentliche Hand in der überwiegen- den Mehrheit ihre Liegenschaften von eigenen Organisationseinheiten und Mitarbeitenden betreuen lässt, ist auch zweifelhaft, ob im erforder- lichen Umfang zusätzliche Kunden gewonnen werden könnten. Der Aus- bau kann zudem zu einer grossen geografischen Streuung der zu bewirt- schaftenden Liegenschaften führen, was eine wirtschaftliche Auftrags- erfüllung erschwert. Die Überführung von Stellen und Mitarbeitenden in eine zu erweiternde Kantag und die Beauftragung Letzterer mit der Erbringung entsprechender Dienstleistungen für den Kanton setzt den Aufbau von Bestellerkompetenz mit entsprechenden personellen Mit- teln voraus, um die Leistungserbringung zu überwachen und zu kontrol- lieren. Damit entfallen aus Sicht des Kantons mögliche Effizienzgewinne und es werden zusätzliche Schnittstellen und Doppelspurigkeiten geschaf- fen. Mit einem Wachstum nimmt zudem das vom Kanton zu tragende unternehmerische Risiko zu. Insgesamt scheidet diese Variante damit aus.
4.4 Variante 5 «Ausschreibung» Denkbar ist weiter die öffentliche Ausschreibung der heute von der Kantag erbrachten Dienstleistungen, namentlich im Bereich der opera- tiven Bewirtschaftung. Wie heute würde das Auftragsverhältnis in einem Vertrag geregelt, der jedoch infolge der umfassenden Trennung vom Bewirtschaftungsorgan wesentlich ausführlicher ausfallen müsste. Von grosser Bedeutung wäre dabei – neben dem Honorar – eine umfassende Regelung des Informationsflusses, um die enge Abstimmung zwischen strategischer und operativer Bewirtschaftung zu gewährleisten. Zugleich wäre zur Sicherstellung und Überwachung der ordnungsgemässen Ver-
tragserfüllung aufseiten des Kantons die Bestellerkompetenz aufzu- bauen. Die Lösung ist zudem mit der Entlassung der Mitarbeitenden der Kantag und damit aus der Sicht des Kantons mit dem Verlust des heute vorhandenen immobilienspezifischen Fachwissens verbunden. Das derzeit von der Kantag betreute kantonale Portfolio weist eine grosse Heterogenität auf, besteht in Teilen aus Kleinobjekten sowie Par- zellen in der Landwirtschaftszone und ist örtlich stark zersplittert. Die Zusammensetzung des Portfolios hat zur Folge, dass die bei einem ren- diteorientierten Portfolio marktübliche Vergütung nicht erreicht wird, sondern dass das dem Drittanbieter zu entrichtende Honorar höher aus- fallen dürfte. Insgesamt fällt diese Variante daher nicht in Betracht.
4.5 Schlussfolgerung und weiteres Vorgehen Die Ziele der Immobilienbewirtschaftung lassen sich im Grundsatz mit allen Varianten erreichen. Alle Varianten haben zudem einen gewis- sen Transaktionsaufwand zur Folge. In der Beurteilung der KPMG schnei- den jedoch die Varianten 1 «Integration» und 4 «Ausbau» deutlich bes- ser ab als die Varianten 2 «Status Quo» und 3 «Anbindung». Variante 4 «Ausbau» bringt neben grundsätzlichen Problemen ordnungspolitischer Natur auch bezüglich der Marktchancen erhebliche Unsicherheiten mit sich. Neben der insgesamt schwächeren Bewertung aus Sicht der KPMG weist die verbleibende Kantag insgesamt eine zu geringe Grösse auf, um nachhaltig bestehen zu können. Dementsprechend fallen die Variante 2 «Status Quo» und Variante 3 «Anbindung» ausser Betracht. Die Varian- te 5 «Ausschreibung» führt zu Entlassungen der heutigen Mitarbeiten- den und dem Verlust des immobilienspezifischen Fachwissens zum Nach- teil des Kantons. Damit ist die Variante 1 «Integration» umzusetzen. Die verbleiben- den Mitarbeitenden der Kantag mit insgesamt 15 Vollzeiteinheiten sind in die kantonale Verwaltung und namentlich in die Baudirektion überzu- führen. Die Baudirektion ist zu beauftragen, dem Regierungsrat gestützt auf diesen Grundsatzbeschluss einen Antrag für die Erweiterung des Stellenplanes des Immobilienamtes um 15 Vollzeitstellen für die Über- nahme der heute für die Kantag tätigen 40 Mitarbeitenden zu unterbrei- ten. Die Übernahme der Verantwortung für die operative Bewirtschaf- tung durch die Baudirektion soll auf den 1. Januar 2015 erfolgen. In personeller Hinsicht wird bei der Überführung der Mitarbeiten- den insbesondere betreffend Lohn und Ferien der Besitzstand gewahrt. Die Besitzstandwahrung gilt während eines Jahres. Damit gilt im Regel- fall für das Anstellungsverhältnis Folgendes: Mehrzeit- und Überzeit- saldi sowie noch nicht bezogene Ferientage werden bis zum Ende der Anstellung der zu überführenden Mitarbeitenden bei der Kantag kom- pensiert bzw. bezogen. Sofern trotz entsprechenden Bemühungen im
Zeitpunkt der Überführung bei Mitarbeitenden der Kantag Restgutha- ben bestehen, sind diese von der Kantag nach den einschlägigen Regeln finanziell abzugelten. Aus triftigen Gründen, die eine Kompensation verhinderten, können Restguthaben ins neue Anstellungsverhältnis bei der Baudirektion übertragen werden. Die Anstellungszeit bei der Kan- tag wird bei der Übernahme als Dienstjahre angerechnet, sofern das An- stellungsverhältnis von der Baudirektion nahtlos übernommen wird. Den Mitarbeitenden werden, soweit erforderlich, neue Arbeitsplätze inner- halb der kantonale Verwaltung zur Verfügung gestellt. Dabei können die vorhandenen Büromöbel sowie die Einrichtungen der Telekommu- nikation und der Informatik übernommen werden. Sämtliche Geschäfts- dossiers, Archive usw., soweit sie den von der Übernahme betroffenen Teil der Kantag betreffen, sind der Baudirektion zu übergeben. Die Bau- direktion und die Kantag regeln die konkrete Umsetzung unter Beizug der Finanzdirektion in einer gesonderten Vereinbarung.
5. Auflösung der Kantag Mit der Übernahme der operativen Bewirtschaftung der kantonalen Liegenschaften durch die Baudirektion entfällt der statutarische Haupt- zweck der Kantag. Entsprechend wird sie nicht mehr benötigt und ist geordnet aufzulösen. Die Kantag hat die bestehenden Verträge aufzu- lösen bzw. auf die Baudirektion zu übertragen. Zuständig für Vertrags- anpassungen und -verhandlungen ist die Baudirektion. Die Kantag und die Finanzdirektion sind beizuziehen. Die Kantag soll ab 1. Januar 2015 keine operativen Liegenschaftsgeschäfte für ihre Kundinnen und Kun- den mehr durchführen. Anschliessend organisiert der Verwaltungsrat die Liquidation der Aktiengesellschaft. Mit dem Entscheid, die kantonalen Liegenschaften zukünftig durch das Immobilienamt der Baudirektion zu bewirtschaften, besteht aus Sicht des Verwaltungsrates der Kantag keine Alternative zur Auflösung der Kantag.
6. Finanzielle Folgen Derzeit lässt sich noch nicht abschätzen, welche Auswirkungen die Übernahme der Bewirtschaftung der kantonalen Liegenschaften für die Erfolgsrechnung – abgesehen vom einmaligen und ohnehin anfallenden Umsetzungsaufwand – haben wird. Die Kosten für die Integration der Kantag in das Immobilienamt sind in den Ersteingaben zum KEF 2015– 2018 nicht enthalten. Auf der Grundlage des Budgets 2015 der Kantag sind die Mehrkosten zu berechnen und dem Regierungsrat die notwen- digen Budgetanpassungen zu beantragen. Zudem sind auch die Hono- rare, welche das Immobilienamt zukünftig erheben wird, auf der Grund- lage kostendeckender Ansätze festzulegen und miteinzubeziehen.
7. Vertraulichkeit Dieser Regierungsratsbeschluss hat Auswirkungen auf das Personal der Kantag. Er ist deshalb erst zu veröffentlichen (§ 23 Abs. 2 lit. a und b Gesetz über Information und Datenschutz), wenn den Mitarbeitenden der Kantag ein Angebot für ihre Weiterbeschäftigung in der Baudirek- tion unterbreitet worden ist.
Dispositiv
Auf Antrag der Baudirektion und der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:
I. Die Verantwortung für die Bewirtschaftung der kantonalen Liegen- schaften, die derzeit durch die Kantag Liegenschaften AG erfolgt, geht auf den 1. Januar 2015 auf die Baudirektion über.
II. Die Baudirektion wird beauftragt, dem Regierungsrat zur Über- nahme der Mitarbeitenden der Kantag Liegenschaften AG eine Erwei- terung des Stellenplanes des Immobilienamtes um 15 Stellen auf den 1. Januar 2015 zu beantragen. Die Übernahme erfolgt nach dem Grund- satz der Besitzstandwahrung während eines Jahres.
III. Die Kantag Liegenschaften AG wird unter Leitung der Finanz- direktion aufgelöst.
IV. Dieser Beschluss ist nicht öffentlich, bis den Mitarbeitenden der Kantag Liegenschaften AG ein Angebot für ihre Weiterbeschäftigung in der Baudirektion, Immobilienamt, unterbreitet worden ist.
V. Mitteilung an die Kantag Liegenschaften AG, Josefstrasse 84, 8090 Zürich, die Direktionen des Regierungsrates und die Staatskanzlei.
Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:
Husi