Gewässerschutzgesetz, Änderung, Mikroverunreinigungen, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 15. August 2012

826. Änderung des Gewässerschutzgesetzes (Verursachergerechte Finanzierung der Elimination von Spurenstoffen im Abwasser, Vernehmlassung)

Erwägungen

A. Ausgangslage Mit Schreiben vom 7. Mai 2012 hat das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) den Ent- wurf zur Änderung des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20) zur Stellungnahme vorgelegt. Mit der Änderung wird ein neuer Art. 60b geschaffen, der eine ge- samtschweizerische Abwasserabgabe des Bundes zur Finanzierung von Massnahmen zur Elimination von organischen Spurenstoffen bei Ab- wasserreinigungsanlagen (ARA) vorsieht. Zudem wird mit Art. 61a (neu) und Art. 84 die finanzielle Abgeltung an die Inhaber der Anlagen und Einrichtungen, die diese Massnahmen umsetzen, festgelegt. Organische Spurenstoffe, sogenannte Mikroverunreinigungen, gelan- gen vor allem über die Siedlungsentwässerung in die Gewässer. Obwohl die heutigen ARA, insbesondere diejenigen im Kanton Zürich, einen hohen technischen Ausbaustand aufweisen, können sie die Mikroverun- reinigungen nur teilweise oder überhaupt nicht aus dem Abwasser ent- fernen. Verschiedene Mikroverunreinigungen können deshalb in den Seen, Fliessgewässern und im Grundwasser nachgewiesen werden. Zwar liegen die Konzentrationen nicht im besorgniserregenden Bereich, gleichwohl drängen sich im Hinblick auf das Vorsorgeprinzip Mass- nahmen auf. Das UVEK legte bereits am 25. November 2009 eine Änderung der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201) zur Festlegung von Massnahmen zur Anhörung vor. Diese Änderung strebte eine Verminderung des Eintrags organischer Spurenstoffe aus der Abwasserreinigung in den dichtest besiedelten Regionen des Landes an. Rund 100 ausgewählte ARA sollten mit zusätzlichen Reinigungs- stufen ausgerüstet werden, um möglichst viele der Spurenstoffe aus dem Abwasser zu entfernen oder zumindest in unbedenkliche Stoffe umzuwandeln. Die Absicht des Bundes, Massnahmen zur Entfernung von Mikrover- unreinigungen zum Schutz des Gewässerökosystems und der Trinkwas- servorkommen zu treffen, unterstützte der Regierungsrat in seiner Stel- lungnahme GSchV (RRB Nr. 608/2010). Die Massnahmen erfordern bei

den betroffenen ARA erhebliche Investitionen und führen zu beträcht- licher Erhöhung der Betriebskosten. Diese wären gemäss der damals vorgeschlagenen Lösung ausschliesslich von der an den auszubauenden ARA angeschlossenen Bevölkerung finanziert worden. Der Regie- rungsrat beantragte daher, auf Bundesebene eine Spezialfinanzierung mit Zweckbindung einzurichten, aus der 75% der Investitionskosten finanziert würden. In dieselbe Richtung zielte auch der Vorschlag der Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz (BPUK) in ihrer Stellungnahme vom 21. April 2010 an das UVEK.

B. Inhalt der Vorlage Der Bundesrat schlägt vor, eine auf 20 Jahre befristete Abwasser- abgabe bei den Inhabern aller zentralen ARA einzuführen. Die Höhe der Abgabe richtet sich nach der Anzahl der an die ARA angeschlosse- nen Personen und beträgt jährlich höchstens Fr. 9 pro Einwohnerin und Einwohner. Die Inhaber der ARA überbinden die Abgabe über ihre Abwassergebühr auf die Verursacherinnen und Verursacher. Der Bund erleichtert mit den erhobenen Mitteln die Erstellung und die Beschaffung von Anlagen und Einrichtungen zur Entfernung von Mikroverunreinigungen bei etwa 100 ARA, die gesamthaft das Ab- wasser von rund der Hälfte der Schweizer Bevölkerung reinigen. Die Abgeltung beträgt 75% der anrechenbaren Investitionskosten und wird über einen Zeitraum von 20 Jahren ausgerichtet, ab Inkraftsetzung der Änderung. Damit auch ARA unterstützt werden können, die bereits vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung ihre Anlage ausgerüstet haben (beispielsweise Anlagen, welche die Verfahren im grosstechnischen Massstab erprobt haben), sollen die Abgeltungen rückwirkend auf den 1. Januar 2012 gewährt werden.

C. Beurteilung Mit der Finanzierungslösung werden die Kosten für Massnahmen zur Entfernung von Mikroverunreinigungen nicht nur von denjenigen ge- tragen, deren ARA gemäss Vorschlag des Bundes betroffen sind, son- dern von der Gesamtbevölkerung. Mit der Eingrenzung der Abgabe- pflicht auf die angeschlossenen Einwohnerinnen und Einwohner, der Angabe eines Höchstbetrages und einer zeitlichen Befristung, sind die Abgeltungen für die Kantone und die Gemeinden planbar und auch sachgerecht vollziehbar. Die Abgeltungen werden sinnvollerweise nicht nur auf die Erweite- rung einer ARA beschränkt, sondern können auch dann gewährt werden, wenn eine ARA aus ökologischen und/oder ökonomischen Gründen aufgehoben und an eine andere angeschlossen wird. Dieses

Vorgehen entspricht der langfristigen Zielsetzung gemäss Leitbild Massnahmenplan Wasser des Kantons Zürich, die Standorte der ARA derart zu wählen, dass deren Auswirkungen auf die Gewässer möglichst gering sind. Die vorgeschlagene Umsetzungsfrist von 20 Jahren erlaubt eine gründ- liche und unter den Kantonen abgestimmte Planung und Projektierung der Massnahmen. Zudem kann die Erweiterung einer ARA mit einem Verfahren zur Entfernung von Mikroverunreinigungen im Rahmen des üblichen Erneuerungsrhythmus von rund 20 Jahren erfolgen. Mit der rückwirkenden Abgeltung wird auch für Inhaber von ARA ein Anreiz geschaffen, dieses neue Verfahren möglichst rasch zu prüfen. Es ist je- doch zwingend notwendig, dass Planung und weitere Erprobung der Verfahren im grosstechnischen Massstab durch den Bund umgehend an die Hand genommen werden. Der Vorschlag einer befristeten Abwasserabgabe ist zu begrüssen. Allerdings sind die Bestimmungen zur Umsetzung und zu den finanziel- len und personellen Auswirkungen zu präzisieren oder zu ergänzen. Sie werden sich auf die noch zu ändernde GSchV auswirken.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Ver- kehr, Energie und Kommunikation, UVEK (Zustelladresse: Bundes- amt für Umwelt, Abteilung Wasser, 3003 Bern): Wir danken Ihnen für die Möglichkeit, uns zum Entwurf einer Ände- rung des Gewässerschutzgesetzes äussern zu können. Die Vorlage gibt zu folgenden Bemerkungen Anlass: Wir unterstützen den Vorschlag einer befristeten Abwasserabgabe zur Finanzierung der Erstellung und Beschaffung von Anlagen und Einrichtungen zur Entfernung von Mikroverunreinigungen. Das Vor- haben trägt dem Sorgfaltsgebot gemäss Art. 3 des Gewässerschutz- gesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20) Rechnung. Die Gesetzesänderung sieht eine massvolle und weitgehend verur- sachergerechte Finanzierungslösung vor, die sachgerecht vollzogen werden kann. Die Möglichkeit der Abgeltung von drei Vierteln der Investitionskosten sowohl für die Erweiterung einer Abwasserreinigungs- anlage (ARA) als auch für deren Zusammenschluss entspricht der lang- fristigen Zielsetzung des Kantons Zürich, nach der die Reinigungsleis- tung und die Standorte der ARA so gewählt werden sollen, dass die Auswirkungen auf die Gewässer möglichst gering sind. Schliesslich er- laubt die vorgeschlagene Umsetzungsfrist von 20 Jahren eine gründliche

Planung und Gestaltung der Massnahmen und einen Vollzug im Rahmen des üblichen Erneuerungsrhythmus der ARA. Mit diesen Regelungen sind die wesentlichsten Begehren unserer Stellungnahme vom 21. April 2010 zur Änderung der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201) aufgenommen worden. Die Gesetzesänderung lässt gemäss der Botschaft viel Raum für Aus- legungen, weshalb es zu Unklarheiten und Missverständnissen kommen kann. Insbesondere die Aussagen zur Umsetzung und zu den personellen und finanziellen Auswirkungen sind zu verdeutlichen und zu ergänzen. Im Einzelnen ist Folgendes zu beachten: Zu Art. 60b Abs. 1: Die Verwendung des Begriffs zentrale Abwasseranlagen in dieser Bestimmung ist zumindest missverständlich, soll doch die Abgabe ausdrücklich von allen Inhabern von Abwasseranlagen erhoben werden (Entwurf Botschaft S. 6), was wir ausdrücklich unterstützen, da nur so, wie in der Botschaft (a. a. O.) zu Recht festgehalten wird, die finanzielle Beteiligung der ganzen Bevölkerung gewährleistet ist. Die finanziellen Auswirkungen auf die Kantone sind bedeutend. Die Planung, Projektbegleitung, Erfolgskontrolle der Massnahmen mit aufwendiger Analytik und allenfalls anspruchsvollen biologischen und ökotoxikologischen Untersuchungen sowie die Abstimmung unter den Kantonen erfordern erhebliche personelle und finanzielle Mittel. Diese zahlreichen zusätzlichen Aufwendungen können von den Kantonen im Gegensatz zu den Vollzugskosten des Bundes nicht auf die Spezial- finanzierung überwälzt werden. Es ist angemessen, wenn die Zusatz- kosten, die den Kantonen entstehen, teilweise durch die Spezialfinan- zierung abgegolten werden, beispielsweise in Abhängigkeit von der Anzahl Einwohnerinnen und Einwohner eines Kantons, die an die be- troffene ARA angeschlossen sind. Es ist unerlässlich, dass der Bund die Kantone massgeblich beim Voll- zug der Massnahmen unterstützt. In der Botschaft wird für die Unter- stützung der Kantone bei Planung und Vollzug von 40 Stellenprozenten beim Bundesamt für Umwelt ausgegangen. Zur Begleitung der For- schung, zur Überprüfung des Erfolges und zur Kommunikation der Ergebnisse sind hingegen 160 Stellenprozente vorgesehen. Diese Auf- teilung erscheint angesichts des bedeutenden Abstimmungsbedarfs ab Inkrafttreten der Gesetzesänderung bis zum Umsetzungsbeginn wenig ausgeglichen. Es ist deshalb während dieser Zeit mindestens eine Voll- zeitstelle zur Unterstützung der Kantone einzurichten.

Zu Art. 60b Abs. 4: Die ARA-Inhaber haben die Möglichkeit, ebenfalls einzelne Indus- trien und Gewerbebetriebe, die organische Spurenstoffe einleiten, in die Finanzierung einzubeziehen. Die Erläuterungen zur Botschaft lassen jedoch auch den Umkehrschluss zu, dass eine Weiterverrechnung der Kosten an die Industrie und das Gewerbe nur erfolgen darf, sofern von diesen tatsächlich eine Belastung von organischen Spurenstoffen aus- geht. Die geltenden kommunalen Gebührenverordnungen und die dazu notwendigen Systeme zur Kostenverrechnung bei der Abwasser- entsorgung beziehen sich aber nicht auf die Anzahl Einwohnerinnen und Einwohner. Die Kosten werden in der Regel über Grund- und Mengengebühren allen Benutzerinnen und Benutzern überbunden (Einwohnerinnen und Einwohner, Industrie und Gewerbebetriebe). Bei einer strengen Umsetzung hätten die Gemeinden ihre Gebühren- systeme so anzupassen, dass bei der Verrechnung klar zwischen priva- ten Haushalten und Industrien bzw. Gewerbebetrieben unterschieden werden müsste. Bei Letzteren müsste zusätzlich geprüft werden, wie hoch die Mikroverunreinigungsbelastung wäre. Eine solche Betrach- tungsweise hätte erhebliche Auswirkungen auf die Verrechnung der kommunalen Abwassergebühren und würde zu einem unverhältnis- mässig hohen administrativen Aufwand führen. Wir beantragen deshalb, die gesonderte Beurteilung nur bei jenen Gewerbe- und Industrie- betrieben zu ermöglichen, die einen massgeblichen Anteil an der ge- samten Abwasserfracht verursachen. Zu Art. 61a Abs. 1 Bst. b: Der Bund kann Abgeltungen an die Erstellung und die Beschaffung von Kanalisationen gewähren, wenn diese anstelle von Anlagen und Einrichtungen zur Entfernung von Mikroverunreinigungen errichtet werden. Gemäss Botschaft ist dies dann möglich, wenn zwei ARA sich zusammenschliessen und beide Massnahmen zur Entfernung von Mikro- verunreinigungen ergreifen müssen. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, was mit derjenigen ARA zu geschehen hat, die für sich alleine zwar keine Massnahmen treffen müsste, sich aber mit einer gleichartigen Anlage zusammenschliessen will und infolgedessen mass- nahmenpflichtig wird. Solche Zusammenschlüsse sind aus wirtschaft- lichen, betrieblichen, vor allem aber aus Gründen des qualitativen Gewässerschutzes anzustreben. Auch sie sollen aus der Spezialfinanzie- rung Nutzen ziehen können, insbesondere dann, wenn damit ein länge- rer Gewässerabschnitt nachhaltig entlastet wird. Anschlussleitungen sollen zudem abgegolten werden, wenn eine aufzuhebende Anlage Massnahmen zu gewärtigen hat, die gemeinsame Anlage aber keine, weil sie z. B. an einem genügend starken Gewässer liegt.

I. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates und an die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi