Verkauf der Kantonsapotheke, Vertragsabschluss, Ermächtigung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 18. September 2019

845. Verkauf der Kantonsapotheke, Vertragsabschluss (Ermächtigung)

Erwägungen

A. Ausgangslage Die Ausrichtung der Kantonsapotheke Zürich (KAZ) auf die zukünf- tigen wirtschaftlichen Herausforderungen unter Berücksichtigung der ge- setzlichen Auf‌lagen erfolgte in zwei Schritten. Zunächst musste zur lang- fristigen Sicherstellung der nötigen Bewilligungen die Infrastruktur um- fassend erneuert werden. In einem nächsten Schritt hat der Regierungs- rat die Grundlagen für die geplante Verselbstständigung geschaffen. Beide Schritte werden nachfolgend zusammengefasst. Erneuerung der Infrastruktur der Kantonsapotheke Für ihre Tätigkeit bedarf die Kantonsapotheke einerseits einer kanto- nalen Detailhandels- und Herstellbewilligung der kantonalen Heilmittel- kontrolle und anderseits einer Herstell-, Grosshandels- und Importbe- willigung, die das Schweizerische Heilmittelinstitut (Swissmedic) erteilt, wenn die Vorgaben der eidgenössischen Heilmittelgesetzgebung erfüllt sind. Gemäss Heilmittelgesetz (SR 812.21) erteilt und erneuert Swissmedic die Bewilligungen nur, wenn die international gültigen Qualitätsstandards der pharmazeutischen Industrie, Good Manufacturing Practice (GMP) und Good Distribution Practice (GDP), eingehalten werden. Dies wird von der Swissmedic mindestens alle zwei Jahre geprüft. Der Betrieb der KAZ war vor dem Neubau in Schlieren auf insge- samt vier Gebäude verteilt: drei am Standort Zürich beim Universitäts- spital Zürich (USZ) und eines am Standort Winterthur beim Kantons- spital Winterthur (KSW). Obwohl die Swissmedic die technische Ausrüstung und die Infrastruk- tur der Herstellräume als nicht den gesetzlichen Anforderungen entspre- chend beurteilte und eine Behebung der erheblichen Mängel forderte, wurde die Swissmedic-Bewilligung am 19. Februar 2014 bis Ende 2015 noch einmal erneuert. Die Erneuerung erfolgte indessen nur nach Zu- sicherung durch die Gesundheitsdirektion, dass der von der Swissmedic geforderte Endtermin für die Betriebsaufnahme der entsprechend den gesetzlichen Vorgaben vollständig erneuerten KAZ im Jahr 2017 einge- halten werden kann. Ein Bewilligungsentzug hätte weitreichende Folgen

für die Versorgungssicherheit im Bereich Arzneimittel der Zürcher Spi- täler, für die Universitäre Medizin und damit für die hochspezialisierte Medizin im Kanton Zürich gehabt. Mit Beschluss Nr. 325/2014 entschied der Regierungsrat, dass die Se- rienherstellung, die patientenindividuelle Herstellung, die Logistik und jene Lager der KAZ, die nicht der Versorgung des USZ im Rahmen von Notfällen dienen, ab 2017 von Zürich nach Schlieren verlegt und dort kon- solidiert werden sollen. Weiter beschloss er, auf den gleichen Zeitpunkt auch die Serienherstellung und die Qualitätskontrolle von Winterthur nach Schlieren zu verlegen. Die Baudirektion schloss für die Kantons- apotheke mit der Gewerbe- und Handelszentrum Schlieren AG, die den Büro- und Laborneubau erstellt hatte, einen langjährigen Mietvertrag ab. Die ab 2017 schrittweise neu bezogenen Räumlichkeiten entsprechen von der Nutzfläche her der Summe der bisherigen Räumlichkeiten. Zu- sätzliche Raumvolumina waren erforderlich für die Erfüllung der heil- mittelrechtlichen Vorgaben, so insbesondere umfangreiche Anlagen zur Luftreinigung in den Reinräumen. Die KAZ verfügt damit über Anla- gen, die konform mit den Anforderungen der Swissmedic sind und damit auch dem heutigen (hohen) Stand der Technik in der pharmazeutischen Herstellung entsprechen. Das führte, zusammen mit der vollständigen Erneuerung der veralteten Anlagen, zu einem aufwendigeren und da- mit auch teureren Betrieb. Verselbstständigung der Kantonsapotheke Im Jahr 2007 wurden das USZ und das KSW und damit die beiden Hauptkunden der Kantonsapotheke in der Rechtsform einer öffentlichen-­ rechtlichen Anstalt verselbstständigt. Dabei wurde unterlassen, die Kan- tonsapotheke selber ebenfalls aus der Verwaltung auszugliedern. Mit der umfassenden Erneuerung der Infrastruktur der Kantonsapotheke und damit der langfristigen Sicherstellung aller nötigen heilmittelrechtlichen Bewilligungen ist nun der richtige Zeitpunkt gekommen, diese Ausglie- derung vorzunehmen. Am 11. Juli 2018 beantragte der Regierungsrat dem Kantonsrat den Er- lass eines Gesetzes über die Verselbstständigung der Kantonsapotheke Zürich (VKG, Vorlage 5481). Das Gesetz wird zurzeit in der Kommis- sion für soziale Sicherheit und Gesundheit (KSSG) beraten und befindet sich dort in der 1. Lesung. Mit dem Gesetz soll die Kantonsapotheke Zürich durch die Gründung einer Aktiengesellschaft (im Folgenden als «KAZ AG» bezeichnet) verselbstständigt werden, und die Aktiven und Passiven der Kantonsapotheke sollen auf die KAZ AG übertragen wer- den. Im Anschluss soll die KAZ AG an das USZ veräussert werden. Die Gesundheitsdirektion (GD) hat die Eckpunkte des dafür notwendigen

Verkaufsvertrags mit dem USZ ausgehandelt und in einer Vereinbarung festgelegt. Massgebende Grundlage dafür war eine gemeinsam von USZ und GD in Auftrag gegebene Unternehmensbewertung.

B. Unternehmensbewertung Gemäss § 10 Abs. 3 E-VKG legt der Regierungsrat den Kaufpreis für die Kantonsapotheke fest. Die von GD und USZ gemeinsam in Auftrag gegebene Unternehmensbewertung zur Kantonsapotheke soll als Grund- lage für die Bestimmung des Kaufpreises dienen. Die Grundannahmen für die Geschäftsentwicklung wurden zwischen den Auftraggebern ab- gesprochen, unter Einbezug der Kantonsapotheke. Die Arbeiten wurden mit dem Schlussbericht vom 27. August 2019 abgeschlossen. In methodischer Hinsicht wurde auf eine DCF-Bewertung (Discoun- ted Cashflows) abgestellt. Zentrale Annahmen betrafen die Preise für Handelsprodukte wie auch das Ende des Bezugszwangs der kantonalen Anstalten. Frühestens fünf Jahren nach der Verselbstständigung kön- nen das KSW, die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich und die Inte- grierte Psychiatrie Winterthur – Zürcher Unterland eine eigene Spital- apotheke betreiben und auf den Bezug von Leistungen der KAZ AG ver- zichten. Eine weitere zentrale Annahme betraf die geplante Änderung in der Verordnung des EDI über Leistungen in der obligatorischen Kranken- pflegeversicherung (Krankenpflege-Leistungsverordnung, KLV; SR 832. 112.31). Die Vernehmlassungsvorlage zur KLV sieht vor, die Vertriebs- anteile, welche die Leistungserbringer verrechnen können, um durch- schnittlich 25% zu senken. Aus diesen Gründen musste die Bewertung der Kantonsapotheke teil- weise ausserhalb eines Marktumfeldes stattfinden. Ganz allgemein han- delt sich um einen stark regulierten Markt, bei dem teilweise gar keine Konkurrenz besteht, so etwa bei der Herstellung der Zytostatika, und bei dem auch keine umfassenden Kostendaten anderer Spitalapotheken vorliegen. Daraus ergibt sich ein grosser Einfluss der Annahmen. Entsprechend gross sind die Bandbreiten der Ergebnisse, wenn Sensitivitätsanalysen vorgenommen werden. Gleichwohl ermöglicht ein sinnvolles Annahmen- set eine Beurteilung des Unternehmenswertes. Die DCF-Bewertung der Kantonsapotheke ergab eine Bandbreite von 0,1 Mio. Franken bis 32,2 Mio. Franken, je nach Auswirkung der zentralen Annahme bezüglich der ge- planten KLV-Änderung. Der tiefere Wert entspricht einer Umsetzung gemäss Vernehmlassungsvorlage, wobei die Wirkung sofort und bereits im Jahr 2020 eintritt und sich vollumfänglich auf die Grosshandelspreise

und damit auch auf den stationären Spitalbereich erstreckt. Der höhere Wert demgegenüber geht nicht von einer spürbaren Wirkung auf die Grosshandelspreise aus. Im Rahmen der Preisfindung wurde die Wirkung der Verordnungsän- derung intensiv diskutiert. Wenngleich keine gesicherten Informationen darüber vorliegen, so ergab sich im Ergebnis folgende Beurteilung, die sich unter anderem auf die Einschätzung des Bundes stützt. Demnach hat die KLV-Änderung keine spürbaren Auswirkungen im stationären Be- reich (ausser allenfalls bei separat verrechneten Medikamenten), da hier keine Vertriebsanteile in Rechnung gestellt werden, sondern nur Fall- pauschalen. Der Bund selber rechnet hier nicht mit Auswirkungen, son- dern im Umfeld der Spitäler lediglich bei Spitalambulatorien mit Ein- sparungen, dies in der Höhe von 7 Mio. Franken für die ganze Schweiz. Die Auswirkungen bei den Kunden der Kantonsapotheke sind aufgrund des Marktanteils der Kantonsapotheke entsprechend gering. Ob eine substanzielle Wirkung auf Grosshandelspreise besteht, ist allerdings selbst bei Spitalambulatorien fraglich, da die Verordnung nicht für die priva- ten Anbieter im Grosshandel gilt, sondern nur für die Leistungserbrin- ger selber. Auswirkungen im Medikamentenmarkt im Rahmen von Zweit- rundeneffekten, z. B. über einen erhöhten Verhandlungsdruck seitens der Leistungserbringer, sind allerdings nicht auszuschliessen. Aus diesen Gründen ist mit einer sehr eingeschränkten Auswirkung der KLV-Än- derung zu rechnen.

C. Vereinbarung Preis Der vereinbarte Kaufpreis von 27,5 Mio. Franken liegt im oberen Vier- tel der genannten Bandbreite und widerspiegelt die Annahme eines ver- gleichsweise geringen Einflusses der KLV-Änderung auf die relevanten Konkurrenzpreise im Grosshandel. Dotationskapital Der Kanton stellt dem USZ die Mittel zur Entrichtung des Verkaufs- preises dadurch zur Verfügung, dass er das Dotationskapital durch eine Bareinlage im Umfang des Verkaufspreises um 27,5 Mio. Franken erhöht. Damit wird dasselbe Vorgehen gewählt wie bei der Verselbstständigung der Zentralwäscherei Zürich (ZWZ AG) und deren Verkauf an die Haupt- kunden. Mit der Erhöhung des Dotationskapitals von 512,6 Mio. Fran- ken auf 540,1 Mio. Franken wird die Beteiligung des Kantons am USZ aufgestockt. Gleichzeitig wird dadurch die Eigenkapitalquote des USZ gestärkt. Der Regierungsrat wird dem Kantonsrat Antrag zur Beschluss- fassung der Erhöhung des Dotationskapitals stellen.

Wertberichtigung Die Beteiligung des Kantons an der Aktiengesellschaft wird zum Ver- kehrswert bewertet. Als Massstab wird der Kaufpreis der Aktien ge- nommen. Da der Kaufpreis tiefer liegt als der Buchwert, ist eine Wertbe- richtigung vorzunehmen. Bei einem Buchwert von rund 51,1 Mio. Fran- ken per 31. Dezember 2018 und einem Verkaufspreis von 27,5 Mio. Fran- ken würde aus heutiger Sicht eine Wertberichtigung von 23,6 Mio. Franken resultieren. Die Wertberichtigung erfolgt zum Zeitpunkt der Umwandlung der Kantonsapotheke in eine AG, nachdem alle für den Verkauf nötigen Ent- scheide rechtskräftig sind. Die Umwandlung kann, in Abhängigkeit von der Beratung des VKG im Kantonsrat, per 1. Juli 2020 stattfinden. Der entsprechende Zeitpunkt wird von beiden Parteien der Vereinbarung angestrebt. Massgebend für die Höhe der Wertberichtigung wird der Buchwert zu diesem Zeitpunkt sein. Umgang mit Bewertungsrisiken Der mit dem USZ vereinbarte Kaufpreis beruht auf verschiedenen Annahmen zur wirtschaftlichen Entwicklung. Bedeutende negative Ab- weichungen der tatsächlichen Entwicklung gegenüber den Annahmen könnten dazu führen, dass das USZ auf dem Wert seiner Beteiligung an der KAZ AG eine Wertberichtigung vornehmen müsste. Daher sieht die Vereinbarung vor, dass das USZ eine allfällige Wert- berichtigung auf der Beteiligung an der KAZ AG innerhalb von drei Jah- ren nach Übernahme gegen das Dotationskapital verrechnen kann. Dies erfolgt im Rahmen der Gewinnverwendung. Die Verrechnung ist vom Kantonsrat im Rahmen des ordentlichen Antrags zur Gewinnverwen- dung zu genehmigen. Die Finanzkontrolle trägt diese Lösung mit (vgl. Abschnitt F). Diese Verrechnung mit dem Dotationskapital würde sich erst dann auf den Wert der Beteiligung des Kantons am USZ auswirken, wenn die verbleibenden Reserven geringer wären als die Korrektur des Dotations- kapitals. Das ist während der auf drei Jahre befristeten Regelung un- wahrscheinlich, weil die Reserven des USZ sehr hoch sind (262,4 Mio. Franken per 31. Dezember 2018). Im umgekehrten Fall, einer besseren wirtschaftlichen Entwicklung der KAZ AG als erwartet, würde sich die Problematik nicht in der glei- chen Weise stellen, weil keine ausdrückliche Neubewertung der Betei- ligung erfolgen würde.

D. Änderung des VKG Gemäss § 10 Abs. 3 E-VKG liegt die Kompetenz für die Genehmigung des Verkaufspreises beim Regierungsrat. Die Bestimmung lautet: «Er legt abschliessend fest, zu welchem Preis dem USZ die Aktien der Gesellschaft übertragen werden.» Da der Kaufpreis wie erwähnt durch Erhöhung des Dotationskapi- tals finanziert werden soll und für die Erhöhung des Dotationskapitals der Kantonsrat zuständig ist (§ 8 Ziff. 2 Gesetz über das Universitätsspi- tal Zürich, LS 813.15), soll der Kantonsrat auch den Kaufpreis genehmi- gen. Es ist geplant, ihm in einem Antrag die Genehmigung des Kaufprei- ses und die Erhöhung des Dotationskapitals zur Beschlussfassung zu unterbreiten. Um dieses Vorgehen zu ermöglichen, soll § 10 Abs. 3 E- VKG wie folgt abgeändert werden: «Der Kantonsrat genehmigt auf Antrag des Regierungsrates den Preis, zu welchem dem USZ die Aktien der Gesellschaft übertragen werden.» Die GD soll die entsprechende Änderung in die Beratung des VKG in der KSSG einbringen.

E. Finanzielle Auswirkungen Die Beschlüsse, die zur Umsetzung des Verkaufs der Kantonsapotheke an das USZ nötig sind, werden nach Vorliegen des Kaufvertrags dem Kan- tonsrat zur Genehmigung unterbreitet. Die finanziellen Auswirkungen sind nachfolgend im Überblick dargestellt, damit die Auswirkungen des Verkaufs bereits zum Zeitpunkt der Ermächtigung der Gesundheits- direktion zum Vertragsabschluss bekannt sind. Der Unterschied zum Vor- gehen bei der ZWZ AG liegt darin, dass beim damaligen Beschluss des Regierungsrates (RRB Nr. 1541/2009) der Kaufvertrag bereits vorlag. Übertragung der Bilanzwerte: Die Anlagen sowie die übrigen Aktiven und Passiven der Kantonsapotheke werden im Hinblick auf den Ver- kauf der Kantonsapotheke zum Buchwert im Zeitpunkt des Verkaufs (ge- plant ist der 1. Juli 2020) an die KAZ AG übertragen. Die Bilanzwerte aus der Beteiligung des USZ an der Kantonsapotheke werden als Be- teiligung in der konsolidierten Rechnung des Kantons gemeldet. Eine Vollkonsolidierung findet nicht statt (§ 30 Abs. 1 Rechnungslegungs- verordnung [LS 611.1]). Dotationskapital: Die Erhöhung des Dotationskapitals des USZ (Er- höhung der Beteiligung durch eine Bareinlage) um 27,5 Mio. Franken ist zulasten der Investitionsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 6150, Arznei- mittelversorgung, in den Nachtrag zum Budgetentwurf 2020 (Novem- berbrief) aufzunehmen. Dem gegenüber stehen Investitionseinnahmen aus dem Verkaufserlös in gleicher Höhe, sodass der Saldo der Investi- tionsrechnung diesbezüglich null beträgt.

Wertberichtigung: Ist auf einer Position des Verwaltungsvermögens eine dauernde Wertminderung absehbar, so ist gemäss § 57 Abs. 3 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (LS 611) der bilan- zierte Wert zu berichtigen. Für die erwartete Wertberichtigung auf der Beteiligung (Berichtigung aus heutiger Sicht auf eine Grössenordnung von 23,6 Mio. Franken geschätzt, im Budgetentwurf 2020 nicht eingestellt) wird zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 6150 im Ge- schäftsjahr 2019 eine Rückstellung von 23,6 Mio. Franken gebildet; da- bei wird davon ausgegangen, dass die Beratung des VKG im Kantons- rat erst Anfang 2020 abgeschlossen werden kann. Zum Zeitpunkt der Wertberichtigung wird die entsprechende Rückstellung aufgelöst. Bewertungsrisiken: Die Auswirkungen einer allfälligen zusätzlichen Wertberichtigung auf der Beteiligung des USZ an der KAZ AG sind in Abschnitt C (Umgang mit Bewertungsrisiken) dargelegt. Aus heutiger Sicht ist nicht mit Auswirkungen auf Leistungsgruppen im Konsolidie- rungskreis 1 zu rechnen.

F. Einbezug der Finanzkontrolle Die Finanzkontrolle wurde von der Gesundheitsdirektion bei allen wesentlichen Schritten auf dem bisherigen Weg zur Vereinbarung über den Verkauf der Kantonsapotheke einbezogen, soweit sie zuständig ist. So wurde die Finanzkontrolle bereits zu Beginn über das Vorgehen be- treffend den Verkauf der Kantonsapotheke zum USZ und den Auftrag betreffend die Unternehmensbewertung der KAZ informiert. Nach Abschluss der Unternehmensbewertung wurde die Finanzkon- trolle um eine Prüfung der methodischen Grundlagen für die Bewertung gebeten. Die Finanzkontrolle hat dabei verlangt, dass eine unmittelbare Wertberichtigung bei der Übernahme der Beteiligung an der KAZ AG durch das USZ ausgeschlossen werden kann. Im Weiteren hat sich die Finanzkontrolle gegen eine Berücksichtigung des Substanzwertes bei der Festlegung des Kaufpreises ausgesprochen. Schliesslich hat die Finanz- kontrolle festgehalten, dass eine allfällige spätere Wertberichtigung auf der Beteiligung des USZ an der KAZ AG zwingend über die Erfolgsrech- nung erfolgen muss und der Kantonsrat einer Verrechnung gegen das Do- tationskapital zustimmen muss. Unter diesen Voraussetzungen kann nach Einschätzung der Finanzkontrolle der Kantonsrat der vereinbarten Lö- sung mit einer Reduktion des Dotationskapitals zustimmen. Die genann- ten Bedingungen sind mit den vereinbarten Eckwerten zu einem Kauf- vertrag erfüllt.

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Gesundheitsdirektion wird ermächtigt, mit dem Universitäts- spital Zürich (USZ) einen Vertrag über den Verkauf der Aktien der Kan- tonsapotheke Zürich AG (KAZ AG) zum Preis von Fr. 27 500 000 ab- zuschliessen und diesen zu unterzeichnen. Für das Zustandekommen des Vertrags gelten folgende Vorbehalte: a. Inkrafttreten des Gesetzes über die Verselbstständigung der Kantons- apotheke (VKG, Vorlage 5481), b. Genehmigung des Preises von Fr. 27 500 000 durch den Kantonsrat, c. Erhöhung des Dotationskapitals des USZ von Fr. 27 500 000 durch den Kantonsrat.

II. Es wird zur Kenntnis genommen, dass die Differenz zwischen dem Kaufpreis gemäss Dispositiv I und dem Buchwert der Kantonsapo- theke Zürich zu einer Wertberichtigung von rund 23,6 Mio. Franken, ge- messen am Buchwert per 31. Dezember 2018, führt.

III. Die Gesundheitsdirektion wird beauftragt, dem Regierungsrat nach Unterzeichnung des Vertrags einen Antrag an den Kantonsrat zur Erhöhung des Dotationskapitals des USZ um Fr. 27 500 000 zu unter- breiten.

IV. Die Gesundheitsdirektion wird ermächtigt, der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Kantonsrates eine Änderung von § 10 Abs. 3 E-VKG in dem Sinne vorzuschlagen, dass der Verkaufspreis der KAZ AG durch den Kantonsrat zu genehmigen sei.

V. Dieser Beschluss ist bis zur Veröffentlichung der Medienmitteilung nicht öffentlich.

VI. Mitteilung an den Spitalrat und die Direktion des Universitäts- spitals Zürich sowie an die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli