Bundesgesetz über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung, Änderung, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 11. September 2018

851. Änderung des Bundesgesetzes über die Bekämpfung der Geld-

Erwägungen

wäscherei und der Terrorismusfinanzierung (Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 1. Juni 2018 hat das Eidgenössische Finanzdeparte- ment das Vernehmlassungsverfahren zur Änderung des Bundesgesetzes über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzie- rung eröffnet. Die Sicherstellung internationaler Konformität im Steuer- und Geld- wäschereibereich ist eine der fünf Stossrichtungen der Finanzmarktpoli- tik der Schweiz für einen wettbewerbsfähigen Finanzplatz. Die Schweiz wirkt in der Financial Action Task Force (FATF; www.fatfgafi.org) mit, die regelmässig die Konformität der nationalen Gesetzgebung ihrer Mit- gliedstaaten mit den eigenen Empfehlungen überprüft. Die FATF ver- öffentlichte am 7. Dezember 2016 den vierten Länderbericht zur Schweiz. Die FATF anerkennt die insgesamt gute Qualität des schweizerischen Dispositivs zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismus- finanzierung, hat jedoch in gewissen Bereichen Schwachstellen in der Ge- setzgebung und der Wirksamkeit der Vorgaben identifiziert sowie ent- sprechende Empfehlungen abgegeben. Die im Bereich der Schweizeri- schen Gesetzgebung festgestellten Mängel sind innerhalb von drei Jah- ren zu beheben. Mit der Vernehmlassungsvorlage sollen einige der wichtigsten Empfeh- lungen aus dem Länderbericht umgesetzt werden. Der Gesetzesvorent- wurf sieht die Einführung von Sorgfaltspflichten für bestimmte Beratungs- dienstleistungen, die Senkung des Schwellenwerts für die Einhaltung von Sorgfaltspflichten für Bargeschäfte im Edelmetall- und Edelsteinhan- del sowie die Einführung einer Bewilligungspflicht für den Ankauf von Altedelmetallen vor. Des Weiteren wird vorgeschlagen, das Meldesystem für Meldungen an die Meldestelle für Geldwäscherei anzupassen und die Transparenz von Vereinen mit einem erhöhten Risiko der Terrorismus- finanzierung zu verbessern. Ausserdem wird die Pflicht zur Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person präzisiert und eine ausdrückliche Bestimmung zur periodischen Überprüfung der Aktualität der Kunden- daten vorgesehen. Die vorgesehene Verbesserung der Kontrollen der Geldwäscherei sind weitgehend zu begrüssen, jedoch ist der Aspekt eines parallelen Ausbaus der Strafverfolgung nicht in Betracht gezogen worden.

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (Zustellung auch per E-Mail auch als PDF- und Word-Version an vernehmlassungen @sif.admin.ch): Mit Schreiben vom 1. Juni 2018 haben Sie uns den Entwurf des revi- dierten Bundesgesetzes über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (GwG, SR 955.0) zur Vernehmlassung unter- breitet. Wir danken für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt:

A. Allgemeine Bemerkungen Die vorgesehenen Anpassungen des GwG sind weitgehend zu begrüs- sen, wenngleich die Vorlage insgesamt den Fokus auf die Implementie- rung verbesserter Kontrollen richtet und im Gegenzug die Thematik «effizientere Strafverfolgung» ausser Betracht lässt, obwohl für eine wirk- same Bekämpfung der Geldwäscherei auch eine Überprüfung der ein- schlägigen Strafnormen angezeigt wäre. Eine Verankerung der vom Bundesgericht zum Geldwäschereiartikel (Art. 305bis StGB, SR 311.0) entwickelten Rechtsprechung im Gesetzestext zumindest in den Grund- zügen drängt sich auf. Bei der Anwendung von Art. 305bis StGB hat sich bisher insbesondere die Abhängigkeit von der Beweisführung für die Vor- tat als problematisch erwiesen. Unter dem Blickwinkel der Wirksamkeit wäre zudem die Einführung einer Umkehr der Beweislast zu prüfen. Der unkontrollierte, nicht regulierte Bargeldfluss in der Schweiz wird zunehmend zu einem Problem. Dies gilt umso mehr in Anbetracht des Umstandes, dass die umliegenden Länder – anders als die Schweiz – die Ein- und Ausfuhr von Bargeld sowie allgemein den Bargeldfluss stark eingeschränkt haben. So ist im europäischen Umfeld der Schwellenwert für die Entgegennahme von Bargeld im Geschäftsbetrieb allgemein auf Fr. 10 000 festgesetzt, wohingegen in der Schweiz lediglich gewerbsmäs- sige Händlerinnen und Händler einer Einschränkung unterliegen, und dies erst bei der Entgegennahme von Bargeld im Wert von über Fr. 100 000. Dementsprechend stellt die Kantonspolizei Zürich einen Anstieg von Geldwäschereifällen auf dem Finanzplatz Zürich fest, insbesondere im Parabankensektor. Die hauptsächliche Schwäche im Kampf gegen die Geldwäscherei besteht in der Schweiz darin, dass Regulierungen durch die Selbstregulierungsorganisationen (SRO) insbesondere im Paraban-

kensektor zu kurz greifen, wodurch ein «Untergrund-Bankensystem» ent- steht. Bargeldzahlungen sind im Parabankensektor alltäglich und wer- den – falls überhaupt – nur ungenügend kontrolliert. Internationale Struk- turkriminalität, bei der die Täterschaft im Rahmen von organisierten Strukturen handelt, nutzt die Schweiz deshalb gezielt als Drehscheibe für Geldwäschereiaktivitäten. Hier besteht dringender Handlungsbedarf. Für eine wirksame Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismus- finanzierung wäre es zentral, die Regulierung des Bargeldflusses zu ver- stärken und umzusetzen. Die Wirksamkeit der vorgeschlagenen Massnahmen darf nicht über- schätzt werden. Es kann nicht mit der Kooperationsbereitschaft delik- tischer Akteure gerechnet werden und die Massnahmen können relativ leicht umgangen werden.

B. Bemerkungen zu einzelnen Bestimmungen des Vernehmlassungsentwurfs Zu Art. 2 Abs. 1 Bst. c (Ausdehnung des Geltungsbereichs des Gesetzes auf Beraterinnen und Berater) Die Unterstellung der Beraterinnen und Berater unter das GwG wird grundsätzlich begrüsst. Der Gesetzesentwurf sieht vor, die Beraterinnen und Berater (bei denen es sich vorwiegend um Anwältinnen und Anwälte handeln dürfte) nicht – wie es für Finanzintermediäre und Händlerinnen und Händler gilt – einer Meldepflicht zu unterstellen, sondern sie dazu zu verpflichten, beim Scheitern der Erfüllung der Sorgfaltspflichten (Identi- fikationspflicht, Pflicht zur Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person usw.) die Geschäftsbeziehung abzulehnen bzw. abzubrechen (vgl. Die Einhaltung dieser Pflichten soll durch ein Revisionsunternehmen geprüft werden (Art. 15 VE-GwG), das bei festgestellter Verletzung dem Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) Anzeige zu erstatten hat. Da- durch soll ein Verfahren eingeführt werden, das einige Fragen aufwirft: Wie könnten Interessenkonflikte zwischen der Beraterin oder dem Be- rater und der Revisionsgesellschaft – die durch Erstere bzw. Ersteren man- datiert würde – vermieden werden? Wer würde die Revisionsgesellschaft kontrollieren? Welche Konsequenzen hätte eine Anzeige an das EFD? Wie würde ein Scheitern der Erfüllung der Sorgfaltspflichten festgestellt und wie würde kontrolliert, ob diesfalls die Geschäftsbeziehung tatsäch- lich aufgelöst wurde?

Zu Art. 4 Abs. 1 Satz 1 und Art. 7 Abs. 1bis (Pflicht zur Verifizierung der vom Kunden erhaltenen Angaben und deren periodische Über- prüfung) Für die Bekämpfung der Geldwäscherei ist eine sorgfältige und fun- dierte Verifizierung der wirtschaftlichen Berechtigung an Vermögenswer- ten und deren periodische Überprüfung sehr wichtig. Die vorgeschlagene Anpassung regelt die heute herrschende Praxis und ist zu begrüssen. Zu Art. 8a Abs. 4bis und 5 Satz 2 (Senkung Schwellenwert bei Händlerinnen und Händlern von Edelmetallen und Edelsteinen) Die vorgesehene Senkung des Schwellenwerts für Händlerinnen und Händlern von Edelmetallen und Edelsteinen ist zu begrüssen, dürfte sich jedoch im Bereich Strafverfolgung kaum auswirken: Gemäss Jahresbe- richt der Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) wurden 2017 schweiz- weit nur elf Verdachtsmeldungen aus der Branche «Rohwaren- und Edel- metallhandel» erstattet, wobei in der Folge keine Weiterleitungen an die Zürcher Staatsanwaltschaft erfolgten. Die Beschränkung der Verschärfung auf die Händlerinnen und Händ- ler von Edelmetallen und Edelsteinen ist fragwürdig, da z. B. die – in die- ser Hinsicht nicht regulierten – Branchen des Occasionsauto- und des Luxusgüterhandels im Hinblick auf die Geldwäscherei relevante Bran- chen sind. Zu Art. 305ter Abs. 2 StGB (Melderecht) und Art. 9 GwG (Meldepflicht) Das schweizerische duale Meldesystem (Melderecht gemäss Art. 305ter Abs. 2 StGB und Meldepflicht gemäss Art. 9 GwG) ist nur aus der histo- rischen Rechtsentwicklung zu verstehen. Der Grad des Verdachts, der eine Meldepflicht auslöst, kann kaum vom Verdachtsgrad, der bloss ein Melde- recht auslöst, unterschieden werden. Die in Art. 11 Abs. 2 und Art. 11a Abs. 1 VE-GwG vorgesehene Abschaffung des Melderechts führt daher zu einer Klärung der gesetzlichen Grundlagen, dürfte aber kaum Auswir- kungen auf die Anzahl Verdachtsmeldungen haben. Aus rechtsdogma- tischer Sicht ist die Aufhebung von Art. 305ter Abs. 2 StGB zu begrüssen. Zu Art. 23 Abs. 5 und 6 (Abschaffung der Bearbeitungsfrist für die Meldestelle für Geldwäscherei) Die vorgesehene Abschaffung der Bearbeitungsfrist für die Meldestelle für Geldwäscherei ist grundsätzlich zu begrüssen. Zwar liegt eine um- gehende Weiterleitung von Verdachtsmeldungen durch die Meldestelle im Interesse der Staatsanwaltschaft, damit die gemeldeten Vermögenswerte nicht vor einer Beschlagnahmung durch die Staatsanwaltschaft abgezo- gen werden. Das schweizerische Strafverfahrensrecht kennt jedoch im Un­ terschied zu ausländischen Rechtsordnungen mit gutem Grund keine

Befristungen für Strafverfahren, sondern beschränkt sich auf die Fest- legung eines (abstrakten) Beschleunigungsgebots (Art. 5 Strafprozessord- nung, SR 312.0). Damit die Meldestelle für Geldwäscherei ihre Triage- und Analyse- funktion in grösstmöglicher Qualität ausüben kann, ist deren Ausstattung mit ausreichend Mitteln unabdingbar. Mit einer (zu) knappen Meldefrist würde die Meldestelle gezwungen, Verdachtsmeldungen ohne sorgfältige Analyse an die Strafuntersuchungsbehörden weiterzuleiten, was bei die- sen zu Mehraufwand führen würde. Zu Art. 29 Abs. 1bis (Informationsaustausch zwischen der Melde- stelle für Geldwäscherei und den anerkannten Selbstregulierungs- organisationen) Die Gewährung des uneingeschränkten Zugangs der Selbstregulie- rungsorganisationen zu den Informationen der Meldestelle ist nicht sach- gerecht und abzulehnen: Gemäss Erfahrungen der Polizei bieten die Selbstregulierungsorganisationen nur eine unvollständige und gegebe- nenfalls leicht zu umgehende Kontrolle. Darüber hinaus musste fallweise sogar festgestellt werden, dass das Verhalten der Selbstregulierungsor- ganisationen Bestandteil eines Geldwäschereikonstrukts war. Dement- sprechend besteht ein gewisses Risiko für Interessenkonflikte. Gerade in solchen Fällen wäre es verheerend, wenn die Selbstregulierungsorgani- sationen beispielsweise erfahren würden, dass ein Verfahren gegen eines ihrer Mitglieder läuft, weil dann die Gefahr bestünde, dass das Mitglied gewarnt würde, was Kollusionen Vorschub leisten könnte. Für den Fall, dass an der Möglichkeit eines direkten Informations- austausches im Sinne von Art. 29 Abs. 1bis VE-GwG festgehalten wird, müsste der Zugang der Selbstregulierungsorganisationen zu Informatio- nen der Meldestelle analog den Vorschriften betreffend ausländische Mel- destellen ausgestaltet und nur mit ausdrücklicher Zustimmung der Staatsanwaltschaft zulässig sein (vgl. Art. 29 Abs. 2ter GwG). Zu Art. 61 Abs. 2 Ziff. 3 und Abs. 2bis VE-ZGB (Eintragungspflicht gewisser Vereine) Die in Art. 61 Abs. 2 Ziff. 3 VE-ZGB vorgesehene Anpassung be- trifft zur Hauptsache die Terrorismusbekämpfung und scheint mit der Beschränkung auf den Bezug zum Ausland zu eng konzipiert, denn die Sammlung und anschliessende Verwendung von Geld mit terroristischen Absichten – beides ausschliesslich im Inland – ist keineswegs ausgeschlos- sen. Auch eine Konstellation, bei der z. B. eine als karitativ getarnte Geld- sammlung durch einen islamistischen Verein im Inland zur Finanzierung der Rekrutierung von Soldaten für den IS, ebenfalls im Inland, missbraucht würde, müsste zu einer Eintragungspflicht führen.

Die vorgesehene Norm scheint zudem auch Umgehungen in der Form zuzulassen, dass ausländisches Geld zunächst in der Schweiz parkiert und dann an eine Organisation in der Schweiz gespendet wird, die es hier- zulande unter dem Deckmantel eines karitativen Zwecks zur Unterstüt- zung des Terrors nutzt. Des Weiteren deuten Erkenntnisse der Zürcher Strafverfolgungsbe- hörden darauf hin, dass eine erhebliche Anzahl von Privatclubs und ille- galen Spielclubs möglicherweise mit Geld, das durch illegales Glücksspiel erworben wurde, Terrorfinanzierung und Geldwäscherei betreiben. Diese Clubs organisieren sich vermehrt als Vereine. Es ist sicherzustellen, dass auch derartige Konstellationen von einer Eintragungspflicht erfasst werden.

C. Weitere Anpassungen: Verwendung von Informationen ausländischer FIU Die FIU («Financial Intelligence Units»; in der Schweiz: Meldestelle für Geldwäscherei) der verschiedenen Länder tauschen regelmässig unter sich Informationen aus. Gemäss Empfehlungen der FATF müssen die empfangenden FIU dabei die Bedingungen bezüglich der Weitergabe und Verwendung von Informationen (insbesondere Vertraulichkeitszusagen) einhalten, welche die weitergebende FIU stellt. In der Schweiz führt dies – im Unterschied zu anderen Ländern, insbesondere des angloamerika- nischen Rechtskreises – zu einem rechtlichen Dilemma: Erhält die Mel- destelle für Geldwäscherei Informationen, die für ein schweizerisches Strafverfahren wichtig sein könnten, leitet sie diese an die Strafverfol- gungsbehörden weiter, verbunden mit dem Hinweis auf die Einhaltung der Bedingungen der ausländischen Behörden (Wahrung der Vertraulich- keit). Solche Informationen dürfen gemäss FATF und internationalen Vereinbarungen demnach nicht zu den Akten genommen werden. Gemäss schweizerischer Strafprozessordnung müssen die Verfahrensakten dem- gegenüber zwingend vollständig im Aktendossier abgelegt sein (Art. 100 StPO). Gemäss Vernehmlassungsvorlage soll dieses Dilemma gelöst wer- den, indem in Art. 29a Abs. 2bis VE-GwG festgehalten werden soll, dass die Staatsanwaltschaft die von der Meldestelle weitergeleiteten Informa- tionen nach den von dieser im Einzelfall festgelegten Bedingungen zu verwenden hat. Der Vorteil dieser Änderung besteht in der Klärung des Dilemmas der Staatsanwaltschaft: Art. 29a Abs. 2bis VE-GwG dürfte als Lex posterior und Lex specialis Art. 100 ff. StPO vorgehen. Im Übrigen entspricht die Regelung in Art. 29a Abs. 2bis VE-GwG der bisherigen Praxis. Informationen von ausländischen FIU wurden schon bisher mit dem Vermerk versehen, dass diese – ohne Rechtshilfeersu- chen – nicht als Beweismittel verwendet werden dürfen. Dies entspricht

der Regelung bei Informationen, die ausländische Polizeistellen den schwei- zerischen Polizeistellen zur Verfügung stellen («kleine Rechtshilfe»). Solche Informationen dürfen für die Ermittlungen verwendet (z. B. zur Begründung eines Tatverdachts und entsprechender Zwangsmassnah- men) und auch in die Akten aufgenommen werden. Unbeantwortet bleibt die Frage, ob die Staatsanwaltschaft gestützt auf Informationen, die von einer ausländischen FIU stammen und wegen der Vertraulichkeitszusage nicht zu den Akten genommen werden dürfen, wei- tere Untersuchungshandlungen vornehmen oder sogar Zwangsmassnah- men erlassen können. Wie sollen solche Untersuchungsmassnahmen be- gründet werden, insbesondere in einem allfälligen Beschwerdeverfahren gegenüber der Beschwerdeinstanz? Zu denken ist in erster Linie an die Herausgabe von Bankunterlagen und die Beschlagnahmung von Bank- guthaben (allenfalls auf dem Rechtshilfeweg im Ausland). Zusammengefasst liegt der Vorteil des Änderungsvorschlags in der Gewährleistung des Informationsflusses unter den FIU. Zudem verfügt die Staatsanwaltschaft künftig über eine klare gesetzliche Grundlage, um die Vertraulichkeit der erhaltenen Informationen trotz Anforderungen der StPO zu gewährleisten. Der Nachteil liegt in der Unsicherheit betref- fend Verwertbarkeit der erhaltenen Informationen im Strafverfahren. Diese Unsicherheit ist aber einer gerichtlichen Klärung zugänglich. Die vorgeschlagene Änderung wird daher insgesamt begrüsst.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern, die Sicherheitsdirektion, die Finanzdirektion und die Volkswirtschafts- direktion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli