Amtshilfeabkommen im Zollbereich mit den USA, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 27. September 2017

882. Amtshilfeabkommen im Zollbereich mit den USA (Vernehmlassung)

1. Ausgangslage Die Schweiz und die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) sind wirt- schaftlich eng miteinander verbunden. Die Schweiz exportierte 2016 Wa- ren im Wert von 36,8 Mrd. Dollar in die USA. Aus den USA wurden 2016 Waren im Wert von 22,6 Mrd. Dollar in die Schweiz exportiert. Die USA sind die drittgrösste Importnation und die zweitgrösste Exportnation der Schweiz. Demgegenüber macht der Anteil der Schweiz am gesamten Han- del mit den USA lediglich 1,6% aus. Zwischen den beiden Staaten be- steht kein Freihandelsabkommen. Seit den Terroranschlägen 2001 in den USA und weiteren Terroran- schlägen in und ausserhalb Europas räumen die Zollbehörden aufgrund der von der Weltzollorganisation erlassenen Rahmenbedingungen der Sicherheit in der Lieferkette weltweit höchste Priorität ein. So wird einer- seits für den Import und Export von Waren eine Vorausanmeldung ver- langt, gestützt auf der eine Risikoanalyse und Sicherheitskontrollen durch- geführt werden. Anderseits wurde in der Europäischen Union (EU) und auch in der Schweiz der Status des zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten (Authorised Economic Operator, AEO) geschaffen. Der AEO-Status wird Personen erteilt, die hinsichtlich der Sicherheit der internationalen Lieferkette als zuverlässig gelten. Dem AEO werden Erleichterungen bei der Vorausanmeldung und bei den sicherheitsrelevanten Kontrollen von Waren gewährt. Gestützt auf einem Abkommen über die gegensei- tige Anerkennung zollrechtlicher Sicherheitsmassnahmen können AEO nicht nur im eigenen Land, sondern auch in demjenigen der Vertragspar- tei von Vorteilen profitieren. 2002 schlug die amerikanische Zollverwaltung (heute: U. S. Customs and Border Protection; CBP) der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) den Abschluss eines Amtshilfeabkommens im Zollbereich (nachfolgend: Amtshilfeabkommen) vor. 2005 und 2006 kam es zu zwei Verhandlungs- runden, 2007 zur Paraphierung. Im der Folge mussten jedoch auf Wunsch der Schweiz Nachverhandlungen aufgenommen werden. Ein bereinigter Text wurde 2010 den USA zur Überprüfung übermittelt, diese wieder- um unterbreiteten der Schweiz 2012 verschiedene Änderungen. Seither machen die USA deutlich, dass sie ohne Amtshilfeabkommen kein Ab-

kommen über die gegenseitige Anerkennung zollrechtlicher Sicherheits- massnahmen abschliessen werden. Im September/Oktober 2013 führte die EZV bei Wirtschaftsverbänden und ausgewählten Unternehmen eine Konsultation zur Wichtigkeit des Amtshilfeabkommens durch. Das Er- gebnis war, dass das Amtshilfeabkommen in der damaligen Fassung klar abgelehnt wurde. Die gegenseitige Anerkennung zollrechtlicher Sicher- heitsmassnahmen schien nicht im Vordergrund des Interesses der Wirt- schaft zu sein. Im Juni 2014 beschloss der Bundesrat, die Verhandlungen mit den USA im Bereich Amtshilfe im Zollbereich fortzuführen. Folgende Erwägun- gen waren dabei im Vordergrund: – Die Verhandlungen über ein Amtshilfeabkommen wurden auf Wunsch der USA geführt. Die USA erhoffen sich eine engere bilaterale Zu- sammenarbeit bezüglich Verhütung, Untersuchung und Aufdeckung von Zollwiderhandlungen. Aufgrund der wirtschaftlichen Verflechtung und des grossen Ausmasses des bilateralen Warenaustausches hat die EZV durchaus ein Interesse, diesbezüglich mit der amerikanischen Zollverwaltung zusammenarbeiten zu können. Das Interesse an der Amtshilfe liegt jedoch klarerweise auf der Behördenseite und nicht bei der Wirtschaft, die daraus keinen Nutzen ziehen kann. – Durch die gegenseitige Anerkennung zollrechtlicher Sicherheitsmass- nahmen soll die innere Sicherheit der USA verbessert werden. Schwei- zer AEO könnten somit bei der Einfuhr von Waren in die USA von Vorteilen profitieren, da ihre Waren als sicher gelten würden. – Ohne gegenseitige Anerkennung zollrechtlicher Sicherheitsmassnah- men bzw. ohne dass die USA die Schweizer AEO anerkennt, könnte es bei der Einfuhr von Waren in die USA zu einem erheblichen Nach- teil bzw. zu Zeitverzögerungen kommen. – Die gegenseitige Anerkennung zollrechtlicher Sicherheitsmassnahmen wurde 2013 von der Wirtschaft jedoch nicht als zwingend notwendig erachtet. – An der Fortsetzung der Verhandlungen über ein Amtshilfeabkommen ist festzuhalten, damit der Weg zu einem Abkommen über die gegen- seitige Anerkennung zollrechtlicher Sicherheitsmassnahmen nicht ver- baut wird. Im März 2016 kam es zu einer weiteren Verhandlungsrunde mit den USA. Das Ergebnis ist der vorliegende Text des Amtshilfeabkommens. Der Bund ist der Meinung, dass die Schweiz durchaus ein Interesse am Abschluss eines Amtshilfeabkommens und an der Möglichkeit des Ab- schlusses eines Abkommens über die gegenseitige Anerkennung zoll- rechtlicher Sicherheitsmassnahmen hat. Sollten sich die Nachteile bei der Einfuhr von Waren in die USA verschärfen, könnte sich die ablehnende Haltung der Wirtschaft rasch ändern.

2. Vorliegender Text des Amtshilfeabkommens Beim vorliegenden Text des Amtshilfeabkommens handelt es sich noch nicht um die definitive, paraphierte oder unterzeichnete Fassung. In der Verhandlungsrunde vom März 2016 konnten insbesondere fol- gende, erhebliche Verbesserungen erzielt werden: – Die Vornahme von Zwangshandlungen wurde zwar nicht ausdrücklich ausgeschlossen, wie das von der Schweiz ursprünglich gewünscht wor- den war. Dafür kann die ersuchte Verwaltung gemäss aktueller Fassung Vorbehalte zur Vollstreckung von Zwangsmassnahmen anbringen. – Die Anwesenheit von Angestellten der ausländischen Behörden wurde im Abkommen belassen, da diese Bestimmung im Zollbereich eine Stan- dardklausel darstellt. – Bei der Vertraulichkeit und Verwendung von Informationen wurde insgesamt eine wesentliche Verbesserung erzielt. Zwar wurde nicht erreicht, dass die empfangende Behörde über ein gleichwertiges Da- tenschutzniveau verfügen muss wie die übermittelnde Behörde, je- doch wurde eine Formulierung aufgenommen, wonach für die über- mittelten Informationen das gleichwertige Schutz- und Vertraulichkeits- niveau so umfassend wie möglich wie im ersuchten Staat gelte. Im Ge- genzug musste die Schweiz einer Bestimmung im Zusammenhang mit der Übermittlung von Informationen an Regierungsstellen betreffend Terrorismus und nationale Sicherheit zustimmen. Weitere Bestimmun- gen zur Prüfung der Korrektheit von Daten bzw. deren Korrektur und Löschung sowie zur Vernichtung von Daten wurden aufgenommen. – Es wurden Ausnahmen von der Verpflichtung zur Amtshilfe aufgenom- men, die der Regelung zwischen der EU und den USA entsprechen. Zu- dem wurde aufgenommen, dass Amtshilfe abgelehnt werden könne, wenn das Ersuchen ausserhalb des Geltungsbereich des Abkommens liege. Ein allgemeiner Schutz von Beeinträchtigungen des Betriebs-, Geschäfts- oder Berufsgeheimnisses, wie dies die Schweiz im Amts- hilfeabkommen mit der EU kennt, wurde von den USA abgelehnt, ebenso eine ausdrückliche Bestimmung zu gestohlenen Daten oder Ausforschungsbegehren. Das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) ist der Auffassung, dass möglichst rasch Verhandlungen über ein Abkommen über die gegensei- tige Anerkennung zollrechtlicher Sicherheitsmassnahmen aufgenommen werden sollten. Das Amtshilfeabkommen kann unter Einhaltung einer Frist von sechs Monaten gekündigt werden.

3. Umsetzung und Auswirkungen Die Umsetzung des Amtshilfeabkommens obliegt den beteiligten Zoll- verwaltungen. Es wird in Zukunft mit rund 250 Amtshilfeersuchen der USA gerechnet. Von der Umsetzung des Amtshilfeabkommens sind die Kantone und Gemeinden nicht direkt betroffen. Den Strafverfolgungsbehörden er- wachsen daraus keine neuen Zuständigkeiten oder Kompetenzen, da die EZV (und damit der Bund) für die Umsetzung zuständig ist. Beim Bund wird sich weder in personeller Hinsicht noch in informatikmässiger oder finanzieller Hinsicht etwas wesentlich auswirken. Wirtschaftliche Auswirkungen hat das Abkommen insofern, als die Behandlung von Amtshilfeersuchen im Vertragsstaat zur Nacherhebung der Einfuhrabgaben oder zu einem Strafverfahren führen kann, sollte sich ergeben, dass eine Zollwiderhandlung im Vertragsstaat begangen worden ist.

4. Rechtliche Gesichtspunkte Das vorliegende Amtshilfeabkommen wird der Bundesversammlung zu unterbreiten sein. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Abkommens wird dem fakultativen Referendum zu unterstellen sein.

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat: I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (auch per E- Mail als PDF- und Word-Version an [e-mail]): Mit Schreiben vom 21. Juni 2017 geben Sie uns Gelegenheit, zum Amts- hilfeabkommen im Zollbereich mit den USA Stellung zu nehmen. Wir danken für diese Gelegenheit und äussern uns wie folgt:

A. Allgemeine Bemerkungen Grundsätzlich sind wir mit einem solchen Abkommen einverstanden. Anders sieht dies hingegen bei den Unternehmen aus, die dem Abkom- men ablehnend gegenüberstehen. Wir erlauben uns, nachfolgend die un- terschiedlichen Haltungen aufzuführen, um ein ausgewogenes Bild der Meinungen in unserem Kanton zu vermitteln.

B. Zu den Fragen im Einzelnen

1. Sind Sie mit dem Abschluss eines Amtshilfeabkommens einverstanden? Das Interesse am Abschluss des Amtshilfeabkommens liegt eindeutig auf Behördenseite, nicht bei der Wirtschaft. Dennoch sind wir mit die- sem grundsätzlich einverstanden, da andernfalls kein Abkommen über die gegenseitige Anerkennung zollrechtlicher Sicherheitsmassnahmen abgeschlossen werden kann. Die Schweiz hat auch mit der EG bzw. EU ein Amtshilfeabkommen abgeschlossen. Sodann wird anerkannt, dass es der Schweizer Delegation gelungen ist, die Interessen der Schweiz gut zu wahren. Von den Unternehmen kommt demgegenüber Widerstand. Der Nut- zen eines Amtshilfeabkommens sei aus Sicht der Schweiz und insbeson- dere der Schweizer und Zürcher Wirtschaft nicht gegeben. Die Risiken und Nachteile seien demgegenüber zu gross. Im vorliegenden Text des Amtshilfeabkommens seien keine hinreichenden Verbesserungen zu er- kennen. Die Hauptkritikpunkte würden bestehen bleiben.

2. Wie wichtig ist Ihnen ein allfälliges Abkommen über die gegenseitige Anerkennung zollrechtlicher Sicherheitsmassnahmen (Status des zugelas- senen Wirtschaftsbeteiligten, authorised economic operator, AEO; AEO- Abkommen)? Ein AEO-Abkommen würde es erlauben, wie im Verhältnis zur EU den Status des AEO zu schaffen. Dies kann die Zollabfertigung möglicher- weise erheblich erleichtern. Allerdings sind wir der Ansicht, dass es nicht um jeden Preis notwendig ist, ein solches Sicherheitsabkommen mit den USA abzuschliessen. Ende Mai 2017 waren schweizweit 101 Unternehmen AEO-zertifiziert, 13 davon mit Sitz in Zürich. Einem AEO werden bestimmte Erleichte- rungen bei Sicherheitskontrollen, jedoch nicht bei herkömmlichen Zoll- kontrollen gewährt. Aus Sicht der Zürcher Unternehmen, die ein AEO- Zertifikat besitzen, ist der Nutzen des AEO-Status bis heute sehr be- schränkt geblieben. Die Zertifizierung wird von den betroffenen Unter- nehmen heute nicht als wesentliche Erleichterung im internationalen Warenverkehr eingeschätzt. Insgesamt ist der AEO-Status für Unterneh- men daher wenig interessant. Sodann wird kritisiert, dass das Zertifizie- rungsverfahren langwierig und aufwendig sei und sensible Unternehmens- daten preisgegeben werden müssten. Die befragten Unternehmen erach- ten ihre Geschäftsbeziehungen zu den USA ohne ein AEO-Abkommen nicht als eingeschränkt. Die Notwendigkeit eines solchen Abkommens wird daher nicht gesehen. Zudem wird befürchtet, dass die USA unter

dem Vorwand der Terrorbekämpfung auch mit einem AEO-Abkommen kaum bereit sein werden, auf selbstdurchgeführte eingehende Sicherheits- kontrollen zu verzichten. Für die Zürcher Wirtschaft hat ein AEO-Ab- kommen zu wenig Nutzen, als dass dieser die für die Unternehmen ver- bundenen Nachteile eines Amtshilfeabkommens aufwiegen würde.

3. Sind Sie mit dem vorliegenden Abkommenstext einverstanden, damit allenfalls ein AEO-Abkommen zu Stande kommen kann? Grundsätzlich sind wir mit dem Inhalt des Amtshilfeabkommens ein- verstanden. Wir stellen fest, dass die Amtshilfehandlungen (insbesondere die Zwangsmassnahmen) teilweise recht weit gehen. Rechtsstaatlichen Bedenken wird jedoch durch verschiedene Massnahmen genügend Rech- nung getragen, insbesondere besteht die Möglichkeit, im Einzelfall keine Amtshilfe zu leisten. Zudem hat die EZV bzw. Oberzolldirektion eine reichhaltige Erfahrung bei der Anwendung von Zwangsmassnahmen. Hin- sichtlich der Möglichkeit der Teilnahme von Angehörigen der ausländi- schen Zollverwaltung in der Amtshilfe fällt auf, dass kein Rechtsmittel der Betroffenen gegen eine solche Teilnahme vorgesehen ist. Es wäre da- her wünschenswert, dass sich die EZV bei der Bewilligung der Teilnahme von ausländischen Amtspersonen an der Praxis der internationalen Rechts- hilfe orientieren müsste. Da das Amtshilfeabkommen grundsätzlich einen Kompromiss darstellt, um später ein Sicherheitsabkommen abschliessen zu können, sollte des- sen Abschluss enger mit dem Abschluss des Sicherheitsabkommens ver- knüpft werden. Die im Entwurf vorgesehene Kündigungsklausel erscheint uns dafür ungenügend. Zu überdenken wäre eine Regelung, wonach das Amtshilfeabkommen als gekündigt gilt, sofern innert einer bestimmten Frist nach dessen Abschluss keine Verhandlungen über ein Sicherheits- abkommen aufgenommen worden sind bzw. innert einer bestimmen Frist kein Sicherheitsabkommen abgeschlossen wurde. Die Bereitschaft der Wirtschaft, das Amtshilfeabkommen als Teil eines Kompromisses zugunsten eines AEO-Abkommens zu akzeptieren, ist sehr gering.

4. Wegen welchen Regelungen im Amtshilfeabkommen wären Sie bereit, auf dieses und damit auf die Möglichkeit der Aushandlung eines AEO-Ab- kommens zu verzichten (was wären die absoluten «no go»-Kriterien)? Aus Behördensicht enthält das Amtshilfeabkommen keine solche Re- gelung. Den Zürcher Unternehmen hingegen gehen die Verbesserungen im vorliegenden Abkommenstext zu wenig weit. Viele Regelungsbereiche seien zu stark durch die einseitigen Interessen der USA geprägt und lägen ausserhalb eines für die Schweiz akzeptablen Rahmens. Bezüglich

der Zwangsmassnahmen wird darauf hingewiesen, dass es in der prak- tischen Umsetzung wenig wahrscheinlich sei, dass die Schweizer Behör- den Gesuche aus den USA ablehnen würden, auch wenn dies theore- tisch möglich wäre. Inakzeptabel aus Sicht der Wirtschaft sei, dass aus- ländische Amtspersonen bei den Amtshilfehandlungen anwesend sein könnten. Bei der Vertraulichkeit und der Verwendung von Informatio- nen sei mit der vorliegenden Regelung faktisch ein Automatismus der Informationsweitergabe möglich. Zu wenig wirksam seien auch die Ver- besserungen in Sachen Betriebs-, Geschäfts- und Berufsgeheimnis. Es sei sehr unsicher, ob die USA den Rechtsgrundsatz von Treu und Glau- ben gleich interpretiere wie die Schweiz. II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Hösli