Bundesgesetz über die Enteignung, Teilrevision, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 4. Oktober 2017

928. Teilrevision des Bundesgesetzes über die Enteignung (Vernehmlassung) Für Infrastrukturvorhaben, die im Interesse der Eidgenossenschaft lie- gen, kann das Enteignungsrecht geltend gemacht werden, sofern eine Ent- eignung notwendig ist, um das Vorhaben zu verwirklichen. Das Enteig- nungsgesetz vom 20. Juni 1930 (EntG; SR 711) wurde in der Vergangen- heit lediglich punktuell angepasst. Vor allem das Inkrafttreten des Bundes- gesetzes vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (Koordinationsgesetz) sowie die notwendige Neu- regelegung der Struktur und Organisation der Schätzungskommission lösten Anpassungsbedarf aus. Mit Schreiben vom 2. Juni 2017 eröffnete das Eidgenössische Depar- tement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) im Auftrag des Bundesrates das Vernehmlassungsverfahren zur Änderung des Enteignungsgesetzes. Die im Gesetzesentwurf vorgesehenen Ände- rungen betreffen zum einen die formale Abstimmung des Enteignungs- verfahrens mit den koordinierten Plangenehmigungsverfahren und dem Verwaltungsverfahrensgesetz. Zum anderen werden die Regelungen zur Struktur und Organisation der Eidgenössischen Schätzungskommission angepasst.

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat: I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (auch per E-Mail als PDF- und Word-Ver- sion an [e-mail]): Mit Schreiben vom 2. Juni 2017 haben Sie uns den Vorentwurf zur Än- derung des Bundesgesetzes über die Enteignung zur Stellungnahme zu- kommen lassen. Wir danken Ihnen für diese Gelegenheit und äussern uns wie folgt: Wir sind mit der Stossrichtung der Revision des Enteignungsgesetzes und den daraus folgenden Anpassungen in den verschiedenen Infrastruk- turerlassen grundsätzlich einverstanden. Zu wesentlichen Punkten haben wir jedoch die im Folgenden dargestellten Einwände.

1. Änderungen im Enteignungsgesetz Allgemeine Bemerkungen Wir begrüssen insbesondere die Anpassung der Organisation und Struk- tur der Eidgenössischen Schätzungskommissionen (ESchK). Diese drängt sich angesichts der grossen Zahl an Verfahren im Zusammenhang mit Fluglärmforderungen, die bei der für das Gebiet des Kantons Zürich zu- ständigen ESchK, Kreis 10 (nachfolgend ESchK 10), nunmehr seit Jahren hängig sind und bei denen der Kanton Zürich als Partei auftritt, auf. Der Kanton Zürich hat aber nicht nur vor diesem Hintergrund grosses Inte- resse an einer beförderlichen Behandlung der Entschädigungsverfahren. Vielmehr gilt dies selbstredend auch hinsichtlich der für ihn bedeutsamen Bundesprojekte (z. B. Einhausung Schwamendingen, Limmattalbahn, Glattalbahn), ist doch bekanntlich für den Baubeginn nicht nur ein rechts- kräftiges Bauprojekt, sondern in der Regel auch die abschliessende Klä- rung der Landentschädigung (bei fehlender Einigung mit den Grundeigen- tümerinnen und Grundeigentümern bedarf es eines Entscheids der Schät- zungskommission) Voraussetzung. Schliesslich begrüssen wir, dass sich der Bund mit den bestehenden Rechtsunsicherheiten bezüglich des heute im Enteignungsgesetz noch nicht vorgesehenen kombinierten Plangenehmigungsverfahrens auseinan- dergesetzt und daraus Konsequenzen für die Gesetzgebung abgeleitet hat. E-Art. 59 Abs. 1 sowie E-Art. 59bis Abs. 1 und 2 EntG Gemäss Erläuterndem Bericht beruhen die vorgeschlagenen Änderun- gen darauf, dass wegen fehlender gesetzlicher Grundlage auf ausseror- dentliche und temporäre Arbeitsanfälle (z. B. bei der ESchK 10 im Zusam- menhang mit den Verfahren betreffend Lärmforderungen) bis anhin nicht angemessen genug reagiert werden konnte (Erläuternder Bericht, S. 2 f.). Mit dem vorgeschlagenen Lösungsansatz, dauernd oder vorübergehend Mitglieder der ESchK oder andere Mitarbeitende hauptamtlich einstel- len und hierfür auch einheitliche rechtliche Rahmenbedingungen anbie- ten zu können (E-Art. 59bis ff. EntG), sind wir grundsätzlich einverstan- den, sehen aber noch Optimierungsmöglichkeiten. Um die Professionalisierung der ESchK weiter verbessern und auf Schwankungen im Arbeitsanfall besser reagieren zu können, schlagen wir vor, die Anzahl der Schätzungskreise von heute 13 auf 5 zu verkleinern. Dabei sollen die Präsidentin oder der Präsident und das Sekretariat des jeweiligen Schätzungskreises mit einem festen Pensum, z. B. 50%, und Ein- kommen eingesetzt werden, um das Abarbeiten der Pendenzen, insbeson- dere auch der Administrativarbeiten, dauerhaft gewährleisten zu können. Steigt die Arbeitslast an, soll die Wahlbehörde das Pensum der Präsiden- tin oder des Präsidenten des betroffenen Schätzungskreises aufstocken

und/oder gewählte Kommissionsmitglieder zur Bearbeitung der Fälle ein- setzen können. Die Entlöhnung hätte dabei nach Aufwand durch den Bund zu erfolgen. Bei grosser Geschäftslast wären auch befristete Einsätze in einem Teil- oder gar Vollzeitpensum mit fixem Einkommen denkbar. Da- bei sollten diese Ad-hoc-Kommissionsmitglieder zwecks Sicherstellung der notwendigen Kenntnisse des örtlichen Immobilienmarkts idealer- weise aus lokalen Pools stammen. Was das Sportelsystem anbelangt, verweisen wir auf unsere Stellung- nahme zur Vorlage betreffend Totalrevision der Verordnung vom 13. Feb- ruar 2013 über Gebühren und Entschädigungen im Enteignungsverfahren (SR 711.3; vgl. Schreiben vom 18. März 2015, RRB Nr. 263/2015). Ergän- zend beantragen wir jedoch, die notwendigen Bestimmungen auf Geset- zes- und nicht Verordnungsstufe festzusetzten (namentlich im Enteig- nungsgesetz). E-Art. 59 Abs. 2 und 5 EntG Dass im gleichen Zug nicht nur das bisherige Wahlsystem mit drei ver- schiedenen Wahlbehörden, sondern auch die Wahl- und Besetzungsvor- schriften geändert werden sollen, lehnen wir in dieser Form entschieden ab. Der Hinweis im Erläuternden Bericht, das bisherige Wahlsystem sei schwerfällig und kompliziert (S. 33 f.), mag stimmen; es steht indessen der Möglichkeit nicht entgegen, auf ausserordentliche Arbeitsanfälle ange- messen zu reagieren, da der Bedarf an zusätzlichen personellen Mitteln nicht unverhofft entsteht, sondern in der Regel eine lange Vorlaufzeit hat. Das Bundesverwaltungsgericht als einzige Wahlbehörde einzusetzen, un- terstützen wir jedoch nicht; wir ziehen ein anderes Wahlsystem vor. Um die Rechtsstaatlichkeit und insbesondere die Gewaltenteilung und richterliche Unabhängigkeit weiterhin gewährleisten zu können, darf das Bundesverwaltungsgericht als vorgeschlagene, einzige Wahlbehörde nicht auch gleichzeitig Aufsichts- und Weisungsbehörde, Rechtsmittel- und Ab- berufungsinstanz sein (E-Art. 63 Bst. a und b, E-Art. 77 und E-Art. 59 Abs. 2 EntG). Im Kanton Zürich werden sämtliche Mitglieder der Spezialverwaltungs- gerichte (Baurekurs-, Steuerrekurs- und Sozialversicherungsgericht) vom Kantonsrat gewählt, der nicht auch gleichzeitig Rechtsmittelinstanz ist. Auf Bundesebene ist etwa die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Ra- dio und Fernsehen (UBI) zu nennen, die zwar vom Bundesrat gewählt wird (Art. 82 Abs. 2 Bundesgesetz vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen [RTVG; SR 784.40]), gegen deren Entscheide indessen das Bun- desgericht als Rechtsmittelinstanz angerufen werden muss (Art. 99 Abs. 3 RTVG).

Wir schlagen daher vor, als einzige Wahlbehörde den Bundesrat vorzu- sehen und dabei den Regierungen der Kantone, deren Gebiet zum jewei- ligen Schätzungskreis gehört, die Möglichkeit einzuräumen, Wahlvor- schläge zu unterbreiten. Sodann sieht E-Art. 59 Abs. 2 EntG die Abberufungsmöglichkeit der Mitglieder der Schätzungskommissionen durch die Wahlbehörde aus wich- tigen Gründen vor. Diese Gründe sind im Gesetz aufzuführen, z. B. analog der Regelung in Art. 10 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (SR 173.32). E-Art. 59 Abs. 7 EntG Diese Bestimmung erwähnt zwar die grundsätzliche Weisungsungebun- denheit der Mitglieder der Schätzungskommissionen. Mit dem indirek- ten Verweis auf E-Art. 63 Abs. 1 Bst. b EntG wird diese Ungebundenheit jedoch wieder eingeschränkt. Die Mitglieder der Schätzungskommissio- nen dürfen keine fachlichen Weisungen von derjenigen Instanz erhalten, die gleichzeitig Rechtsmittelinstanz ist. Wir lehnen diese Regelung daher ab. Die eidgenössischen Schätzungskommissionen müssen vielmehr – wie im Übrigen sämtliche andere Spezialverwaltungsgerichte – mit Blick auf ihre Rechtsprechungsaufgaben unabhängig sein und abgesehen von der Bindungswirkung eines Rückweisungsentscheids auch keinerlei Weisun- gen unterliegen (vgl. etwa Art. 84 RTVG). Dieser Vorschlag geht denn auch weiter als das geltende Recht, wonach – zwar nur, aber immerhin – allgemeine Weisungen erteilt werden können (Art. 63 Abs. 1 EntG). E-Art. 76 Abs. 5 und E-Art. 88 Abs. 1 EntG: Verfahren, Einberufung Die Zuweisung der Kompetenz zur Zinssatzfestlegung an das Bundes- verwaltungsgericht ist unnötig, selbst wenn das Gericht den Zinsfuss be- reits heute allgemeingültig festlegt (Erläuternder Bericht, S. 42). Stattdes- sen schlagen wir vor, die Anwendbarkeit eines bestimmten Zinssatzes, wie bis anhin z. B. der hypothekarische Referenzzinssatz bei Mietverhältnis- sen, auf Gesetzesstufe zu verankern. E-Art. 91 Abs. 1 EntG: Bezahlung der Entschädigung, Wirkung Im Erläuternden Bericht wird richtig ausgeführt, dass das Grundstück lastenfrei auf den Enteigner überzugehen hat, was dazu führt, dass bei ver- mieteten oder verpachteten Grundstücken die entsprechenden Verträge mit der Bezahlung der Entschädigung von Gesetzes wegen aufgehoben werden. Da diese im Falle einer bewilligten vorzeitigen Besitzeseinwei- sung jedoch schon früher aufgehoben werden, wird die Aufzählung in E-Art. 91 Abs. 1 EntG nun um die obligatorischen Rechte ergänzt (Er- läuternder Bericht, S. 43).

In diesem Zusammenhang ist das Verhältnis zwischen dem Institut der vorzeitigen Besitzeseinweisung einerseits und dem in diesem Zusammen- hang oft verbundenen Schicksal von Mietverträgen anderseits zu präzi- sieren. Das Schweizerische Obligationenrecht vom 30. März 1911 (OR, SR 220) verweist diesbezüglich lediglich unter der Marginalie Wechsel des Eigentümers allgemein auf das Enteignungsgesetz (Art. 261 Abs. 4 OR). Bis heute fehlt eine entsprechende Bestimmung. Wir beantragen, diese Gesetzeslücke (Aufhebung bestehender Mietverhältnisse) zu schliessen. Demzufolge stellen wir folgende Anträge:

1. Die Anzahl der 13 Schätzungskreise ist auf höchstens 5 Schätzungs- kreise zu verringern und Art. 58 EntG sowie die zugehörige Ausfüh- rungsverordnung entsprechend anzupassen.

2. Jede Schätzungskommission soll über eine ständige Präsidentin oder einen ständigen Präsidenten sowie ein ständiges Sekretariat verfügen, je mit fixem (Teilzeit-)Pensum (z. B. 50%) und Einkommen (vgl. E- Art. 59bis Abs. 1 und E-Art. 59ter Abs. 1 und 4 EntG). Das Pensum der Präsidentin oder des Präsidenten soll bei dauerhafter Geschäftslast durch die Wahlbehörde befristet aufgestockt werden können und/oder gewählte Kommissionsmitglieder sollen nebenamtlich von der Präsiden- tin oder dem Präsidenten beigezogen werden können (vgl. E-Art. 59bis Abs. 2 EntG).

3. Es sind die nötigen Grundlagen im Enteignungsgesetz zu schaffen, da- mit der Bund den Schätzungskommissionen die für ihre Tätigkeiten benötigte Infrastruktur zur Verfügung stellen und sämtliche Aufwen- dungen finanzieren kann.

4. Damit das heutige Sportelsystem abgeschafft und die Schätzungskom- missionen gleich wie andere Gerichte finanziert werden können, sind die entsprechenden Regelungen im Enteignungsgesetz zu verankern.

5. Als einzige Wahlbehörde ist der Bundesrat vorzusehen, wobei den Re- gierungen der Kantone, deren Gebiet zum jeweiligen Schätzungskreis gehört, Wahlvorschläge unterbreiten können (vgl. E-Art. 59 Abs. 2 und 5 EntG).

6. Die wichtigen Gründe für eine Abberufung der Mitglieder der Schät- zungskommission sind im Enteignungsgesetz aufzuführen (vgl. E-Art. 59 Abs. 2 EntG).

7. Die Schätzungskommissionen müssen mit Blick auf ihre Rechtspre- chungsaufgaben unabhängig sein und dürfen abgesehen von der Bin- dungswirkung eines Rückweisungsentscheids keinerlei Weisungen un- terliegen (vgl. E-Art. 59 Abs. 7 EntG).

8. Bezüglich Verzinsung ist ein bestimmter Zinssatz, z. B. der hypotheka- rische Referenzzinssatz bei Mietverhältnissen, auf Gesetzesstufe fest- zulegen (vgl. E-Art. 76 Abs. 5 und E-Art. 88 Abs. 1 EntG).

9. Das ungeklärte Verhältnis zwischen der vorzeitigen Besitzeinweisung und der Aufhebung bestehender Mietverhältnisse ist gesetzlich zu re- geln (vgl. E-Art. 91 Abs. 1 EntG).

2. Änderungen im Luftfahrtgesetz E-Art. 36e LFG: Koppelung des Verfahrens betreffend Betriebs- reglementsänderung mit der Enteignung von nachbarrechtlichen Abwehrrechten gegen übermässige Fluglärmbelastung

2.1 Änderungen im Betriebsreglementsverfahren Begehren nach Art. 33 Abs. 1 Bst. a und b EntG (Einsprachen gegen die Enteignung; Begehren nach Art. 7–10 EntG) sollen gemäss Abs. 1 von E-Art. 36e des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG; SR 748.0) wegen übermässiger Lärmbelastung aufgrund des Betriebs von Flughä- fen mit Einsprache gegen das Betriebsreglement (Art. 36d Abs. 4 LFG) geltend gemacht werden. Gemäss Erläuterndem Bericht (S. 50) müsste an sich nach der Konzep- tion der vorliegenden EntG-Teilrevision neu über die Enteignung nach- barrechtlicher Abwehransprüche gegen übermässige Belastung durch Fluglärm in einem selbstständigen Enteignungsverfahren gemäss E- Art. 36 ff. entschieden werden. In diesem konkreten Anwendungsfall soll vermieden werden, dass das selbstständige Enteignungsverfahren zur An- wendung gelangt, da sonst über die gleichen Fragen in zwei verschiede- nen Verfahren entschieden werden müsse. Daher sollen nun die Begehren nach E-Art. 33 Abs. 1 Bst. a und b EntG zum Schutz der Nachbarrechte im Verfahren des Betriebsreglements geltend gemacht und beurteilt wer- den, womit sich ein Verfahren nach E-Art. 36 ff. EntG erübrige. Die Koppelung der Enteignung nachbarrechtlicher Abwehransprüche gegen übermässige Belastung durch Fluglärm mit einer Änderung des Betriebsreglements erachten wir aus unterschiedlichen Gründen als un- zweckmässig und unpraktikabel: a) Die Besonderheit bei der Enteignung nachbarrechtlicher Abwehr- ansprüche im Vergleich zur Enteignung von dinglichen Rechten liegt da- rin, dass sie nicht eine Voraussetzung, sondern eine Folge des Flugbetriebs ist. Im Zeitpunkt der Auflage und Genehmigung der Betriebsreglements- änderung kann noch nicht ermittelt werden, ob ein Anspruch auf Minder- wertentschädigung gegeben ist, da nicht festgestellt werden kann, ob der Immissionsgrenzwert dereinst tatsächlich überschritten wird. Die dem Betriebsreglementsgesuch beigelegten Lärmkarten zeigen Immissions-

grenzwert-Überschreitungen für einen prognostizierten Betriebszustand, die eine grösstmögliche Kapazität abbilden. Im Zeitpunkt der Auflage der Betriebsreglementsänderung kann naturgemäss noch gar nicht feststehen, inwiefern eine Liegenschaftseigentümerin oder ein Liegenschaftseigen- tümer tatsächlich dereinst von Fluglärm betroffen sein wird, ob und in wel- chem Masse die übermässige Fluglärmbelastung auch tatsächlich eintreten wird und ob bei den einzelnen Liegenschaften entschädigungspflichtige Tatbestände vorliegen werden. So fällt die tatsächliche Fluglärmbelastung im Tagesbetrieb heute geringer aus, als mit der grösstmöglichen Kapa- zität prognostiziert wurde. Die Lärmbelastung kann beispielsweise auch dann künftig anders ausfallen, weil eine bestimmte Änderung im Betrieb, aus welchen Gründen auch immer, nie eingeführt wird oder das dem Betriebsreglementsänderungsgesuch zugrunde gelegte Verkehrs- aufkommen z. B. aus konjunkturellen Gründen geringer ausfällt, als ur- sprünglich angenommen. Auch wenn sich der Fluglärm wegen des Dauer- schallpegels (16-Stunden-Leq, vgl. Anhang 5 Art. 41 Lärmschutz-Ver- ordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]) tagsüber bei Ver- kehrszunahmen nur träge verändert, so kann der 16-Stunden-Leq durch- aus auf Veränderungen des Flottenmixes reagieren. Dies kann der Fall sein, wenn etwa der Hubcarrier SWISS lärmgünstigere Flugzeuge in grös- serer Zahl einsetzt, was zu einer wesentlichen Änderung in der Fluglärm- belastung am Tag führen kann. Ausgesprochen stark reagiert der Leq zudem zur Nachtzeit. Der regelmässige Einsatz eines einzigen lauten bzw. eines lärmgünstigeren Flugzeugtyps würde die im Rahmen des Betriebs- reglementsgesuchs prognostizierten Fluglärmberechnungen sogleich als unzutreffend erscheinen lassen. Dies wird sich wohl in näherer Zukunft zeigen, wenn die SWISS ab 2019 die Flugzeuge A320 und A321 Neo als Ersatz für die bisherigen A320/A321 einflotten wird. Um beurteilen zu können, ob ein entschädigungspflichtiger Tatbestand vorliegt, müssen schliesslich die drei von der jahrelangen Bundesgerichts- praxis entwickelten Voraussetzungen a. Überschreitung des Immissions- grenzwertes, b. Unvorhersehbarkeit und c. Schwere des Schadens gege- ben sein (vgl. etwa BGE 119 Ib 348, 123 II 560, 134 II 49, 136 II 263, 138 II 77). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen kann erst anlässlich des tatsächlichen Betriebs, d. h. nach Eintritt der Lärmbelastung, beurteilt wer- den. Einsprachen gegen die Enteignung könnten also bei Auflage des Ge- suchs um Betriebsreglementsänderung noch gar nicht behandelt werden. Erst wenn die genannten Voraussetzungen beurteilt werden, kann auch die Entschädigungsforderung beurteilt werden. Es ergibt folglich auch kei- nen Sinn, wenn die Einsprachen gegen die Enteignung (E-Art. 33 Abs. 1 Bst. a EntG) von einer anderen Behörde beurteilt werden als diejenige, welche die geforderte Enteignungsentschädigung beurteilt (E-Art. 33 Abs. 1 Bst. e EntG; siehe dazu nachfolgend Ziff. 2.2).

b) Des Weiteren steht die in E-Art. 36e LFG vorgeschlagene Lösung mit der heutigen Regelung im Luftfahrtgesetz zu Änderungen des Sicher- heitszonenplans und damit einhergehenden materiellen Enteignungen im Widerspruch. Eine lärmrelevante Betriebsreglementsänderung kann auch mit einer Änderung des Sicherheitszonenplans verbunden sein, die unter Umständen mehrere oder gar viele Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer materiell enteignet. Das geltende Recht beharrt dabei zu Recht auf einer Trennung des Verfahrens zur Genehmigung der Be- triebsreglementsänderung einerseits vom Verfahren zur Genehmigung des Sicherheitszonenplans, in dem «Enteignungseinsprachen» erhoben werden können, und anderseits von den Verfahren über Ansprüche aus materieller Enteignung (vgl. Art. 42–44 LFG). Im Betriebsreglements- verfahren hat der Flughafenhalter lediglich den Entwurf des entspre- chenden Sicherheitszonenplans einzureichen (vgl. Art. 24 Bst. e Verord- nung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]), und im Zeitpunkt des Entscheids über die Genehmigung der Betriebsreglementsänderung muss dieser Plan öffentlich aufgelegt sein. Der Erläuternde Bericht erwähnt diese Regelung allerdings mit kei- nem Wort und setzt sich mit dieser Verfahrenstrennung nicht auseinan- der. Durch den Einbezug der formellen Enteignung nachbarrechtlicher Abwehrrechte in das Verfahren zur Genehmigung von Betriebsregle- mentsänderungen werden ohne Grund Widersprüche und Inkonsisten- zen zur verfahrensrechtlichen Behandlung der materiellen Enteignung im Luftfahrtrecht geschaffen. c) Die angestrebte Verbindung von Betriebsreglementsänderungs- und Enteignungsverfahren hätte weiter eine massive Verlängerung und zu- sätzliche Verkomplizierung des Betriebsreglementsverfahrens zur Folge. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), das für die Genehmigung des Betriebsreglements bzw. dessen Änderungen zuständig ist, könnte sich nicht auf eine formelle Prüfung der Einsprachen beschränken, sondern müsste bei Einsprachen gegen die Enteignung materielle Anspruchsvo- raussetzungen prüfen, bevor es die Betriebsreglementsänderung geneh- migen könnte (vgl. voranstehende Ausführungen zu lit. a). Angesichts der häufig Tausenden von möglichen Betroffenen würde dies zu einer massiv längeren Dauer des Genehmigungsverfahrens führen. Das BAZL konnte bereits das heutige sogenannte vorläufige Betriebsreglement (vBR) erst nach jahrelangen Rechtsmittelverfahren auf den 30. Juni 2011 in Kraft setzen, nachdem die Flughafen Zürich AG das Gesuch 2003 eingereicht hatte. Auch künftig ist mit Verzögerungen durch Rechtsmittelverfahren bei Betriebsreglementsänderungen zu rechnen. Bei der Koppelung des Betriebsreglementsverfahrens mit der Enteignung nachbarrechtlicher

Abwehransprüche gegen übermässige Fluglärmbelastung handelt es sich folglich um eine Überfrachtung des Betriebsreglementsverfahrens, die zu vermeiden ist. d) Schliesslich ist auf die parlamentarische Initiative 02.418 von Na- tionalrat Rolf Hegetschweiler hinzuweisen, mit der u. a. erreicht werden sollte, dass die betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentü- mer Minderwertentschädigungen für Fluglärm in einem einfachen, den Standards des Enteignungsgesetzes entsprechenden Verfahren geltend machen können. Im Zuge der parlamentarischen Beratung sollte u. a. das Luftfahrtgesetz so geändert werden, dass nicht bloss Planauflagen für Flug- hafenprojekte, sondern auch Betriebsreglementsänderungen von Flug- häfen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umweltbelastung im koor- dinierten Verfahren der enteignungsrechtlichen Beurteilung zugeführt werden (vgl. www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/amtliches-bulletin/amt- liches-bulletin-die-verhandlungen?SubjectId=13878, letztmals besucht am 4. September 2017). Der Ständerat lehnte es am 28. Februar 2012 zum zweiten Mal ab, auf den Gesetzesentwurf zur parlamentarischen Initiative einzutreten. Das Geschäft war damit rund zehn Jahre nach Einreichung der Initiative er- ledigt. Der Ständerat war dabei dem Antrag seiner Kommission für Um- welt, Raumplanung und Energie (UREK-S) gefolgt. Auch der Zürcher Regierungsrat hatte sich in seiner Vernehmlassung vom 25. Oktober 2006 (RRB Nr. 1481/2006) im Sinne vorstehender Ausführungen (lit. b und d) kritisch zur Revisionsvorlage geäussert. Auch und gerade die Feststellung, dass es nicht lediglich um Verfahrens- fragen gehe, sondern auch um eine komplexe Vielzahl von materiell-recht- lichen Fragen, darunter auch der rechtliche Ablauf bei einer Betriebs- reglementsänderung und die Prüfung der materiellen Voraussetzungen für die Beurteilung von nachbarrechtlichen Abwehransprüchen gegen übermässigen Fluglärm, führte am Ende zur Erledigung des Geschäfts (vgl. vorerwähnte Internetseite sowie www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/amt- liches-bulletin/amtliches-bulletin-die-verhandlungen?SubjectId=20195, letztmals besucht am 4. September 2017). In den zur Verfügung stehenden Vernehmlassungsunterlagen finden sich allerdings weder Hinweise zur parlamentarischen Initiative Heget- schweiler noch eine Auseinandersetzung mit den damals diskutierten Fra- gen. Insofern erweist sich der Erläuternde Bericht als mangelhaft.

2.2 Zuständige Behörde Die Ausführungen unter 2.1.a zeigen, dass es für die Behandlung von Entschädigungsforderungen wegen übermässiger Fluglärmbelastung ein- zig sinnvoll ist, dass sämtliche Begehren an eine einzige Behörde, und zwar direkt an die Schätzungskommission, gerichtet werden, wie dies auch

heute der Fall ist. Statt der Anwendung des selbstständigen Enteignungs- verfahrens nach E-Art. 36 ff. EntG, das in E-Art. 38 Abs. 1 und 2 EntG die Zuständigkeit von UVEK bzw. BAZL vorsieht, soll in Anwendung von Art. 38 Abs. 3 EntG weiterhin der neue Art. 36e LFG Bestand ha- ben, allerdings mit einem anderen Wortlaut, als in der vorliegenden Vor- lage vorgeschlagen wird. Der Wortlaut von E-Art. 36e LFG soll vorsehen, dass sämtliche Entschädigungsforderungen wegen übermässiger Flug- lärmbelastung direkt an die Schätzungskommission zu richten sind. So- wohl das kombinierte Enteignungsverfahren gemäss E-Art. 27–35 EntG als auch das selbstständige Enteignungsverfahren gemäss E-Art. 36–44 EntG sollen nicht zur Anwendung kommen. Demzufolge stellen wir folgende Anträge:

10. Auf die Koppelung der Enteignung nachbarrechtlicher Abwehran- sprüche gegen übermässige Belastung durch Fluglärm mit einer Än- derung des Betriebsreglements ist zu verzichten.

11. E-Art. 36e LFG ist wie folgt zu formulieren: 1 Entschädigungsforderungen wegen übermässiger Lärmbelastung

aufgrund des Betriebs von Flughäfen sind direkt an die Schätzungskom- mission zu richten. Diese Begehren können unabhängig von einer Ein- sprache gegen das Betriebsreglement gestellt werden. Die Artikel 27–44 EntG sind nicht anwendbar. 2 Die Verjährungsfrist für Entschädigungsforderungen wegen über-

mässiger Immissionsbelastung beträgt 5 Jahre. Die Frist beginnt zu lau- fen ab Entstehung des Entschädigungsanspruchs.

3. Änderungen im Eisenbahngesetz E-Art. 18f EBG E-Art. 18f Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 des Eisenbahngesetzes vom 20. De- zember 1957 (EBG; SR 742.101) sollen gemäss Vernehmlassungsvorlage neu wie folgt lauten: 1 Wer nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom

20. Dezember 1968 Partei ist, kann während der Auflagefrist bei der Ge- nehmigungsbehörde Einsprache erheben. (…) 2 Wer nach den Vorschriften des EntG Partei ist, kann während dieser

Einsprachefrist sämtliche Begehren nach Artikel 33 EntG geltend ma- chen. Im Erläuternden Bericht (S. 48) wird folgende Formulierung verwendet: 2 Wer nach den Vorschriften des EntG Partei ist, kann während der Auf-

lagefrist sämtliche Begehren nach Art. 33 EntG geltend machen.

Da es sich bei der Auflage- und der Einsprachefrist um zwei «selbststän- dige» Fristen handelt, die auch in unterschiedlichen Gesetzen geregelt sind, die zwar zusammenfallen sollen, aber nicht müssen, hat die korrekte Formulierung nach unserer Einschätzung wie folgt zu lauten: 2 Wer nach den Vorschriften des Enteignungsgesetzes Partei ist, kann

während der Einsprachefrist sämtliche Begehren nach Art. 33 EntG gel- tend machen. Demzufolge stellen wir folgenden Antrag:

12. Die Begriffsverwendung ist zu überprüfen.

4. Anpassung in anderen Erlassen Die Formulierung «der» statt «dieser» Einsprachefrist (statt Auflage- frist) ist auch in den anderen Infrastrukturerlassen entsprechend anzu- passen (E-Art. 27d Abs. 2 Bundesgesetz vom 8. März 1960 über die Na- tionalstrassen [SR 725.11], E-Art. 16 Abs. 2 Seilbahngesetz vom 23. Juni 2006 [SebG; SR 743.01] und E-Art. 37f Abs. 2 LFG). Demzufolge stellen wir folgenden Antrag:

13. Die Begriffsverwendung ist auch in den anderen Infrastrukturerlassen entsprechend anzupassen.

5. Änderungen im Seilbahngesetz E-Art. 16 SebG in Verbindung mit E-Art. 18a EBG In der heutigen Fassung ist das Eisenbahnrecht für das Plangenehmi- gungsverfahren bei Seilbahnen subsidiär anwendbar, d. h., die Verfahrens- bestimmungen des EBG sind anwendbar, falls ein Sachverhalt nicht durch das Seilbahngesetz geregelt ist. Art. 16 SebG regelt das anwendbare Recht. Das Plangenehmigungs- verfahren richtet sich subsidiär nach dem Eisenbahngesetz und nach dem Enteignungsgesetz. Das anwendbare Recht ist im Eisenbahngesetz in Art. 18a EBG wie folgt geregelt: Das Plangenehmigungsverfahren rich- tet sich nach diesem Gesetz und subsidiär nach Enteignungsgesetz. Neu haben E-Art. 16 SebG und E-Art. 18a EBG den gleichen Wort- laut. Gemäss Abs. 1 richtet sich das Plangenehmigungsverfahren nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172. 021), soweit dieses Gesetz nicht davon abweicht. Die subsidiäre Anwen- dung des Eisenbahngesetzes entfällt damit im Entwurf des Seilbahnge- setzes. Falls das Plangenehmigungsverfahren für Seilbahnen im Entwurf des Seilbahngesetzes und im Verwaltungsverfahrensgesetz abschliessend geregelt ist, kann der Hinweis auf die subsidiäre Anwendbarkeit des Eisen- bahngesetzes entfallen, ansonsten müsste dies wieder in die Formulie- rung von E-Art. 16 SebG aufgenommen werden.

Demzufolge stellen wir folgenden Antrag:

14. Es ist zu prüfen, ob die Verweisung auf die subsidiäre Anwendbarkeit weiterhin erforderlich ist. II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates und die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Hösli