Unterbringung und Behandlung gewaltbereiter Personen - Bericht zur Umsetzung der Aufträge aus RRB 1048/2011

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 19. September 2012

970. Unterbringung und Behandlung gewaltbereiter Personen (Bericht zur Umsetzung der Aufträge aus RRB Nr. 1048/2011)

Erwägungen

A. Ausgangslage Der angemessene Umgang mit gewaltbereiten Personen, die unter Freiheitsentzug stehen und/oder einer stationären Behandlung, Betreu- ung oder Pflege bedürfen, bildet für die beteiligten Behörden und die verschiedenen Institutionen mit staatlichen oder privaten Trägerschaf- ten eine stetige Herausforderung. Die Institutionen, seien dies nun Gefängnisse und Justizvollzugsein- richtungen, Spitäler, psychiatrische Kliniken oder soziale Einrichtungen wie Suchteinrichtungen oder Alters-, Pflege- und Jugendheime, müssen sowohl die Sicherheit von Drittpersonen wie der Angestellten gewähr- leisten und diese vor Gewalttätigkeiten wirksam schützen als auch den individuellen Behandlungs- und Betreuungsbedürfnissen der gewalt- bereiten Person gerecht werden. Der sachgerechte präventive und repressive Umgang mit gewaltbe- reiten Personen und mit Personen, die bereits gewalttätig wurden, stellt dabei an die verantwortlichen Stellen und das Personal der Einrichtun- gen hohe Anforderungen. Die Früherkennung einer vorliegenden Ge- waltbereitschaft, die richtige Beurteilung des von einer gewaltbereiten Person konkret ausgehenden Eskalationspotenzials sowie die sachge- rechte Bearbeitung von Gefahrenlagen erfordern besonderes Fachwis- sen, das idealerweise beim Personal der Einrichtungen vorhanden ist oder aber bei auf den Umgang mit gewaltbereiten Personen spezialisierten Stellen abrufbar sein muss. Neben der Vermittlung von Deeskalations- und Konfliktlösungsstrategien und dem Austausch von forensischem Fachwissen für einen professionellen Umgang mit gewaltbereiten Per- sonen besteht diesbezüglich insbesondere auch ein Bedarf an Bera- tungsleistungen über die zur Verfügung stehenden polizei- und straf- rechtlichen Instrumente gegenüber gewaltbereiten oder gewalttätigen Personen. Die Problematik des sachgerechten Umgangs mit gewaltbereiten und gewalttätigen Personen beschäftigt auch die Allgemeinpsychiatrie bereits seit längerer Zeit. Von dieser ging schliesslich der Anstoss zur genaue- ren Untersuchung der verschiedenen mit der Unterbringung und Be- handlung dieser Personengruppe einhergehenden Fragestellungen aus. Die Infrastruktur der allgemeinpsychiatrischen Kliniken mit abschliess-

baren Abteilungen, die Behandlungsmethoden und das Personal der all- gemeinpsychiatrischen Einrichtungen sind zwar auch auf die Behand- lung schwieriger, aggressiver und auch gewaltbereiter Patientinnen und Patienten ausgerichtet, dennoch gibt es Fälle von hochgradig gewaltbe- reiten Patientinnen und Patienten, die aufgrund des Gewaltpotenzials von den allgemeinpsychiatrischen Kliniken als nicht oder nicht mehr tragbar eingestuft werden müssen oder die sich als nicht oder nicht mehr behandlungsbedürftig und demzufolge als fehlplatziert erweisen. Die Suche nach alternativen Behandlungsmöglichkeiten oder an einen Kli- nikaufenthalt anschliessende geeignete Unterbringungsmöglichkeiten für gewaltbereite nicht mehr stationär behandlungsbedürftige Personen oder für nicht oder nicht mehr therapiefähige sogenannte Langzeit- patientinnen und -patienten stellt für die Akutpsychiatrie ein weiteres Problemfeld dar, das gemeinsam mit den zuständigen Behörden und den nachbehandelnden Einrichtungen angegangen werden muss. Die vielschichtigen Problemstellungen hinsichtlich eines sachgerech- ten Umgangs mit gewaltbereiten Personen wirft verschiedene rechtliche, organisatorische und finanzielle Fragestellungen aus den Zuständigkeits- bereichen der Direktion der Justiz und des Innern, der Sicherheitsdirek- tion und der Gesundheitsdirektion auf. Zur Erarbeitung von Lösungsvorschlägen für den Umgang mit ge- waltbereiten Personen wurde 2007 die Arbeitsgruppe «Unterbringung gewaltbereiter Personen» mit Vertretungen aus der Direktion der Justiz und des Innern, der Sicherheitsdirektion und der Gesundheitsdirektion gebildet. Die Arbeitsgruppe hat dem Regierungsrat am 20. Oktober 2010 Bericht erstattet und verschiedene Massnahmen zum Umgang mit ge- waltbereiten Personen beantragt. Der Regierungsrat hat den beteiligten Direktionen auf der Grundlage der mit dem Bericht der Arbeitsgruppe «Unterbringung gewaltbereiter Personen» vom 20. Oktober 2010 vorgeschlagenen Optimierungsmass- nahmen mit Beschluss Nr. 1048/2011 die nachfolgenden Aufträge erteilt: I. Die Gesundheitsdirektion wird beauftragt, in Zusammenarbeit mit der Direktion der Justiz und des Innern und der Sicherheitsdirektion eine interdisziplinäre mobile Triage-Equipe zur raschen Beurteilung der sachgerechten Unterbringung und Behandlung von gewaltbereiten Per- sonen zu schaffen. Das Obergericht des Kantons Zürich wird eingela- den, bei diesem Vorhaben mitzuwirken. II. Die Gesundheitsdirektion wird beauftragt, die notwendigen Mass- nahmen für den Umgang mit gewaltbereiten Personen in der Akutpsy- chiatrie umzusetzen und ein bedarfsgerechtes Angebot in der forensi- schen Psychiatrie für Erwachsene und Jugendliche sicherzustellen.

III. Die Direktion der Justiz und des Innern wird beauftragt, die sach- gerechte Beratung der psychiatrischen Kliniken über strafrechtliche Instrumente gegenüber gewalttätigen Patientinnen und Patienten im Rahmen des Klinikaufenthalts sicherzustellen. IV. Die Direktion der Justiz und des Innern, die Sicherheitsdirektion und die Gesundheitsdirektion werden beauftragt, unter Federführung der Direktion der Justiz und des Innern ein Projekt durchzuführen mit dem Ziel, die Voraussetzungen für die Bereitstellung eines bedarfsge- rechten Angebots an gesicherten Langzeitplätzen für die Unterbringung und Behandlung von gewaltbereiten Personen zu klären und die Abläufe für den Umgang mit gewaltbereiten Personen festzulegen. Sie erstatten dem Regierungsrat bis Ende September 2012 Bericht und stellen An- trag für die notwendigen Umsetzungsmassnahmen.

B. Bericht zur Umsetzung der Aufträge aus RRB Nr. 1048/2011 Der nun vorgelegte Bericht der Direktion der Justiz und des Innern vom 16. Juli 2012 befasst sich unter Berücksichtigung des von der Ge- sundheitsdirektion zur Umsetzung der Aufträge I und II gemäss RRB Nr. 1048/2011 erstellten «Konzepts für eine Forensisch-Psychiatrische Abklärungs- und Beratungsstelle und für das Leistungsangebot des Zent- rums für Forensische Psychiatrie» mit der Umsetzung der Aufträge III und IV. Der Auftrag III an die Direktion der Justiz und des Innern wurde mit Schaffung einer Anlaufstelle bei der Oberstaatsanwaltschaft erfüllt. Die sachgerechte Beratung über die gegenüber gewaltbereiten und gewalt- tätigen Personen zur Verfügung stehenden strafrechtlichen Instrumente wird mit der Anlaufstelle gewährleistet. Das gemäss Auftrag IV unter Federführung der Direktion der Justiz und des Innern durchgeführte Projekt befasste sich eingehend mit der Klärung der Voraussetzungen für die Bereitstellung eines bedarfsgerech- ten Angebots an gesicherten Langzeitplätzen zur Unterbringung und Behandlung gewaltbereiter Personen. Aus der Untersuchung der ver- schiedenen mit der Unterbringung und Behandlung dieser Personen- gruppe einhergehenden Fragestellungen ergibt sich zunächst, dass einer gesicherten und unfreiwilligen Unterbringung von gewaltbereiten Perso- nen aufgrund der damit einhergehenden Beschränkung der Freiheits- rechte enge rechtliche Grenzen gesetzt sind, namentlich was die zuläs- sige Dauer einer längerfristigen gesicherten Unterbringung anbelangt. Das Vorliegen einer Gewaltbereitschaft kann nur dann zur gesicherten Unterbringung einer Person führen, wenn alle Voraussetzungen gemäss der jeweils konkret anzuwendenden Rechtsgrundlage erfüllt sind, na-

mentlich müsse eine geeignete Einrichtung für die angemessene Unter- bringung und Behandlung vorhanden sein und der Verhältnismässig- keitsgrundsatz beachtet werden. Der Unterbringungsort muss dabei bau- lich, betrieblich und personell derart eingerichtet sein, dass der Zweck der Unterbringung erreicht und die spezifischen Behandlungs- und Be- treuungsbedürfnisse der eingewiesenen Person befriedigt werden kön- nen. Die gesicherte Unterbringung gilt nur dann als verhältnismässig bzw. darf nur angeordnet werden, soweit die nötige Behandlung oder Betreuung der gewaltbereiten Person nicht anders erfolgen kann. Die Bereitstellung eines bedarfsgerechten Angebots bedingt gemäss den Ergebnissen der Untersuchung die systematische Erfassung des quan- titativen und qualitativen Bedarfs an gesicherten mittel- und langfris- tigen Unterbringungsmöglichkeiten über einen Zeitraum von mindes- tens zwei bis drei Jahren. Das sich aus Vertretungen der Direktion der Justiz und des Innern, der Sicherheitsdirektion und der Gesundheits- direktion zusammensetzende Projektteam, hat ausgehend von der Defi- nition der Merkmale und der Typisierung gewaltbereiter Personen zwar den Bedarf an gesicherten Unterbringungs- und Behandlungsmöglich- keiten soweit möglich umschrieben, allerdings lassen sich die Schätzun- gen zum Bedarf an gesicherten mittel- und langfristigen Unterbringungs- möglichkeiten retrospektiv nicht verifizieren. Aufgrund des Gesagten empfiehlt das Projektteam, die gemäss Bericht der Arbeitsgruppe «Unter- bringung gewaltbereiter Personen» vom 20. Oktober 2010 vorgeschla- gene Optimierungsmassnahme betreffend einer mobilen Triage-Equipe durch die Schaffung einer Forensisch-Psychiatrischen Abklärungs- und Beratungsstelle umzusetzen und diese entsprechend dem an die Gesund- heitsdirektion erteilten Auftrag I baldmöglichst einzusetzen. Die Foren- sisch-Psychiatrische Abklärungs- und Beratungsstelle soll aufgrund des Entwicklungscharakters und des schwierig abschätzbaren Leistungs- volumens vorerst als dreijähriges Pilotprojekt geführt werden, bei Pro- jektkosten von Fr. 300 000 pro Jahr (Kostendach, abzüglich Erträge). Die Abklärungs- und Beratungsstelle soll mit einer Fachkommission aus Vertretungen der betroffenen Behörden ergänzt werden. Sie wird die zur Feststellung des Bedarfs an gesicherten Langzeitplätzen oder anderen Behandlungs- und Betreuungsangeboten notwendigen Er- kenntnisse liefern und Angaben dazu machen können, wohin ursprüng- lich fehlplatzierte gewaltbereite Personen versetzt wurden oder bei wie vielen Fällen eine sachgerechte Platzierung mangels geeigneter Ein- richtungen letztendlich nicht möglich war. Neben den quantitativen Erkenntnissen wird dabei von besonderem Interesse sein, welche Sicher- heits-, Behandlungs- oder Betreuungsbedürfnisse während des Beobach- tungszeitraumes nicht befriedigt werden konnten. Auf der Grundlage

dieser Erkenntnisse der Forensisch-Psychiatrischen Abklärungs- und Beratungsstelle kann dann der Bedarf an gesicherten Langzeitplätzen ausserhalb der Psychiatrie wie auch ein allfälliger Bedarf an ambulan- ten Behandlungs- und Betreuungsangeboten abgeleitet werden. Auf Ab- lauf der Pilotphase hin muss die Tätigkeit der Forensisch-Psychiatrischen Abklärungs- und Beratungsstelle evaluiert und über die Weiterführung und die endgültige Ausgestaltung entschieden werden. Das Projektteam empfiehlt ausserdem, die Schaffung eines forensisch kinder- und jugend- psychiatrischen Angebots voranzutreiben. Die Abläufe beim Umgang mit gewaltbereiten Personen sind weit- gehend geklärt und schriftlich festgehalten. Der sachgerechte präventive und repressive Umgang mit gewaltbereiten Personen bedingt aber letzt- endlich, dass die mit gewaltbereiten Personen konfrontierten Behörden und Institutionen einen laufenden fachlichen und fallbezogenen Dialog pflegen und sich gegenseitig bei der Suche nach angemessenen Unter- bringungs- und Behandlungsmöglichkeiten für eine gewaltbereite oder gewalttätige Person auch Hand bieten. Der sachgerechte Umgang mit gewaltbereiten Personen bedingt ausserdem, dass die bestehenden oder neu geschaffenen Unterstützungs- und Betreuungsangebote etwa des Gewaltschutzdienstes der Kantonspolizei, der Oberstaatsanwaltschaft oder der auf forensische Fragestellungen spezialisierten Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich sowie der nun einzusetzenden Forensisch- Psychiatrischen Abklärungs- und Beratungsstelle bei den betroffenen Institutionen bekannt gemacht werden und von diesen auch genutzt werden. Als wesentliche Voraussetzungen für die Unterbringung von gewaltbereiten Personen ausserhalb von psychiatrischen Kliniken muss sodann gegenüber aufnahmebereiten Einrichtungen die Herstellung von Transparenz über die unterzubringende Person sichergestellt und die Verpflichtung zur Wiederaufnahme durch die vorbehandelnde psy- chiatrische Einrichtung bei einer allenfalls notwendigen Rückversetzung gewährleistet werden. Die mit Drohungen und Gewalt konfrontierten Einrichtungen und Personen dürfen schliesslich nicht davor zurück- scheuen, bei Bedarf die Polizei aufzubieten und eine gewalttätige Per- son bei den Strafverfolgungsbehörden anzuzeigen.

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern und der Gesundheitsdirektion

Dispositiv

beschliesst der Regierungsrat:

I. Das von der Gesundheitsdirektion vorgelegte «Konzept für eine Forensisch-Psychiatrische Abklärungs- und Beratungsstelle und für das Leistungsangebot des Zentrums für Forensische Psychiatrie» zur Um- setzung der Aufträge I und II aus RRB Nr. 1048/2011 sowie der Bericht der Direktion der Justiz und des Innern zur Umsetzung der Aufträge III und IV betreffend die «Bereitstellung einer sachgerechten Beratung über strafrechtliche Instrumente gegenüber gewaltbereiten Personen durch die Oberstaatsanwaltschaft» und betreffend das Projekt zur «Klärung der Voraussetzungen für die Bereitstellung eines bedarfsge- rechten Angebots an gesicherten Langzeitplätzen für die Unterbrin- gung und Behandlung gewaltbereiter Personen» werden zur Kenntnis genommen.

II. Mitteilung an die Direktion der Justiz und des Innern, die Sicher- heitsdirektion und die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi