Anfrage Karin Fehr Thoma, Uster, Thomas Forrer, Erlenbach, und Martin Neukom, Winterthur, betreffend Lichtverschmutzung, Beantwortung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 216/2018

Sitzung vom 24. Oktober 2018

986. Anfrage (Lichtverschmutzung) Kantonsrätin Karin Fehr Thoma, Uster, sowie die Kantonsräte Thomas Forrer, Erlenbach, und Martin Neukom, Winterthur, haben am 9. Juli 2018 folgende Anfrage eingereicht: Die Lichtverschmutzung hat weitreichende negative Auswirkungen auf Mensch, Tier und Pflanze und deren Lebensräume: Beim Menschen führt sie zu Schlaf-Wach-Rhythmus-Störungen mit negativen Folgen für die Gesundheit und bei Tieren wie Amphibien, Fischen, Säugetieren, In- sekten und Zugvögel bringt sie die (Zer)störung von deren Lebensablauf mit teilweise tödlichen Folgen mit sich. Die drastische Abnahme der Nachtdunkelheit und die Veränderung der Nachtlandschaft führen zur Fragmentierung und Isolation von deren Lebensräumen. Die zu vielen unnötigen Lichtemissionen und schädlichen Lichtimmis- sionen tragen zur drastischen Abnahme der Biodiversität in der Schweiz bei: Rund die Hälfte aller Lebensräume und ein Drittel aller Arten, bei den untersuchten Insekten sogar über 40%, sind inzwischen vom Ausster- ben bedroht. Allein mit dem Insektenschwund gehen überlebenswich- tige Ökosystemleistungen wie die Bestäubung, Eindämmung von Schäd- lingen oder die Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit verloren. Und was macht/e der Regierungsrat? 2012 hat dieser in seiner Bericht- erstattung zum 2010 vom Kantonsrat überwiesenen Postulat «Massnah- men gegen Luftverschmutzung» Auskunft über die rechtlichen Grund- lagen und Absichten des Bundes, über die private Normierung (Norm SIA 491 «Vermeidung unnötiger Lichtemissionen im Aussenraum») so- wie über den Handlungsbedarf im Kanton Zürich erteilt. Er verwies dabei auf seine Aktivitäten im Bereich der Beleuchtung der Staatsstras- sen und auf die Handlungsanleitungen und -möglichkeiten der Gemein- den für allgemeine Vorgaben und Einzelfalllösungen. Er gab auch an, die Überlegungen des Bundes bezüglich schweizweit verbindlicher Vor- gaben zu unterstützen. Weiter stellte er in Aussicht zu prüfen, ob die SIA-Norm 491 nach deren Vorliegen als beachtlich erklärt werden soll. Dass die Lichtimmissionen im Kanton Zürich zwischen 1992 und 2012 stark zugenommen hatten, zeigte auch der Zürcher Umweltbericht 2014 auf. Das Umweltziel «Lichtemissionen nehmen nicht zu» wird darin als «bei weitem nicht erreicht» beurteilt und der Handlungsbedarf als eher gross beschrieben. Griffige Massnahmen sind darin hingegen nicht zu finden.

Im Bericht «Strahlungsrisiken im Kanton Zürich» der Baudirektion von 2017 wird der Handlungsbedarf bezüglich Um- und Durchsetzung von auf nationaler, kantonaler und/oder kommunaler Ebene erarbeite- ten Grundlagen und Instrumenten zur Eindämmung der Lichtverschmut- zung als gross beschrieben. Der Regierungsrat beauftragte Ende Sep- tember 2017 (RRB 900/2017 Strahlungsrisiken im Kanton Zürich, Fest- legung von Massnahmen) die Baudirektion mit der Durchführung einer Erfolgskontrolle über den Vollzug zur Vermeidung unnötiger Lichtemis- sionen. Beim Bau neuer und bei der Umgestaltung bestehender eigener Bauten und Anlagen soll zudem unnötiges Kunstlicht vermieden werden. Falls nötig, soll die Baudirektion dem Regierungsrat weitere Massnah- men zur besseren Um- und Durchsetzung unter Berücksichtigung der Sicherheit vorschlagen. Wir bitten den Regierungsrat deshalb um die Beantwortung folgen- der Fragen:

Erwägungen

1. Wie viele Gemeinden im Kanton Zürich haben bis heute in ihren kom- munalen Bau- und Zonenordnungen und/oder in ihren kommunalen Polizeiverordnungen den Schutz vor Lichtverschmutzung verbindlich geregelt? Welche entsprechend angepassten Bau- und Zonenordnun- gen oder Polizeiverordnungen gelten diesbezüglich als besonders bei- spielhaft bzw. wirksam (Best-Practice)?

2. Weshalb hat der Regierungsrat die SIA Norm 491 gemäss § 3 der Be- sonderen Bauverordnung I (LS 700.21) bis heute nicht als beachtlich erklärt?

3. Was hat der Regierungsrat bis heute unternommen, um die Bevölke- rung über die schädlichen Auswirkungen der Lichtverschmutzung auf- grund übermässiger privater und öffentlicher Beleuchtungen zu in- formieren? Wie hoch schätzt der Regierungsrat die Kosten für eine ent- sprechende kantonsweite Informations- und Sensibilisierungskam- pagne?

4. Wie steht der Regierungsrat zu einer grossräumigen Lichtplanung und zur Verankerung von Planungsgrundsätzen in den (raum)planerischen Grundlagen zur Reduktion von Lichtemissionen? Wie müsste aus Sicht des Regierungsrats ein entsprechend angepasstes Planungs- und Bau- gesetz aussehen? Gäbe es weitere Gesetze oder Verordnungen, die mit Blick auf die Reduktion der Lichtverschmutzung angepasst werden müssten?

5. In der Verordnung zum Schutz der Limmattalläufe in Dietikon, Ge- roldswil und Oetwil a. d. L. (Naturschutzgebiete von überregionaler Bedeutung) vom 24. April 2017 sind Bestimmungen zur Vermeidung von Lichtemissionen aufgeführt. Wie schätzt der Regierungsrat mit Blick auf die Lichtverschmutzungsreduktion den Anpassungsbedarf

der übrigen kantonalen Verordnungen zum Schutz von überkommu- nal bedeutenden Naturund Landschaftsschutzobjekten ein (bitte um Einschätzung des Anpassungsbedarfs jeder einzelnen Naturschutz- verordnung)?

6. Wie viele der heute rund 24 000 Leuchten der Beleuchtungsanlagen auf Staatsstrassen sind aktuell mit energieeffizienten Leuchtmitteln wie LED und/oder mit einer intelligenten Steuerung ausgestattet? Um wie viel Prozent könnte der Stromverbrauch der Staatsstrassen- beleuchtungen durch eine vollständige Umstellung auf energieeffizi- ente Leuchtmittel wie LED in Kombination mit intelligenten ver- kehrsflussabhängigen Steuerungen gesenkt werden? Was würde eine entsprechende vollständige Umstellung der Staatsstrassenbeleuch- tungen innert einer Frist von 10 Jahren kosten? Und wäre es für den Regierungsrat denkbar, zwischenzeitlich die heutige Mindestbetriebs- dauer dieser Beleuchtungsanlagen von 5.30 Uhr und 23.00 Uhr (in Ab- hängigkeit des Tageslichts) weiter zu reduzieren? Liegen Zahlen für die Gemeindestrassen vor?

7. Welche weiteren Massnahmen zur Reduktion der Lichtverschmut- zung gäbe es, um in öffentlichen Räumen, bei Reklame- und Fassa- denbeleuchtungen, bei Verkehrs- und Sportinfrastrukturen oder bei Gewerbe- und Industrieanlagen, um im Kanton Zürich die Lichtver- schmutzung zu reduzieren? Welche dieser Massnahmen haben aus Sicht des Regierungsrats die grössten Lichtverschmutzungsreduktions- potenziale?

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Anfrage Karin Fehr Thoma, Uster, Thomas Forrer, Erlenbach, und Martin Neukom, Winterthur, wird wie folgt beantwortet: Zu Frage 1: Dem Amt für Raumentwicklung liegt keine systematisch erhobene Übersicht vor, welche Gemeinden in ihrer Bau- und Zonenordnung (BZO) die Vermeidung von unnötigen Lichtemissionen behandeln und welche nicht. Daher können keine Aussagen zu konkreten BZO mit Vorbild- charakter gemacht werden. Die Lichtverschmutzung wird gemäss einer ersten Einschätzung nur summarisch auf Stufe BZO erwähnt. Eine ver- bindliche Regelung erfolgt erst auf Ebene der Gestaltungspläne. Bekannt sind Beispiele detaillierter und räumlich-konkreter Regelungen bei Son- dernutzungsplanungen im Umfeld von Mooren und anderen Naturschutz- objekten.

Da die Gemeinden das Polizeirecht in der kommunalen Polizeiverord- nung ohne kantonale Genehmigung erlassen, liegen dem Kanton keine Informationen über beispielhafte Polizeiverordnungen vor. Zu Frage 2: Derzeit ist eine Änderung der Besonderen Bauverordnung I (BBV I, LS 700.21) in Arbeit. Unter anderem soll die Norm SIA 491:2013 «Ver- meidung unnötiger Lichtemissionen im Aussenraum» unter Ziff. 2.32 in den Anhang der BBV I aufgenommen werden, damit diese auch im Bau- bewilligungsverfahren beachtlich wird. Die geplanten Änderungen der BBV I sollen demnächst den betroffenen Kreisen zur Stellungnahme unterbreitet werden. Zu Frage 3: Der Regierungsrat hatte in den Legislaturzielen 2011 bis 2015 eine Aus- legeordnung zum Umgang mit Strahlungsrisiken zu erstellen (Legisla- turziel 10, Massnahme f). Der daraus folgende Bericht «Strahlungsrisiken im Kanton Zürich – Auslegeordnung, Handlungsbedarf und Empfeh- lungen» (2017) enthält auch Informationen zu den Auswirkungen über- mässiger nächtlicher Beleuchtung auf Menschen, Pflanzen und Tiere sowie Massnahmen in der Zuständigkeit des Kantons zu deren Vermin- derung. Der Bericht wendet sich an ein breites interessiertes Publikum und steht auf der Webseite des Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), Abteilung Luft, unter www.luft.zh.ch zur Verfügung. Im Wei- teren informiert der «Umweltbericht 2014» der Baudirektion über die Auswirkungen und Entwicklung der Lichtverschmutzung im Kanton Zürich. Das Merkblatt «Lichtverschmutzung vermeiden» des AWEL und des Amts für Landschaft und Natur legt Gemeindebehörden mit weni- gen einfachen Grundsätzen dar, wie unnötiges nächtliches Kunstlicht bei der Planung und dem Betrieb von Beleuchtungen vermieden werden kann. Das Merkblatt ist unter www.luft.zh.ch frei verfügbar und wurde mit- tels eines Artikels in der «Zürcher Umweltpraxis» den Gemeinden und der interessierten Bevölkerung vorgestellt. Die Aufgaben der Gemein- den beim Planen, Bewilligen und Kontrollieren sowie beim Bau und Be- trieb eigener Bauten sind im «Vollzugsschlüssel Umwelt» der Baudirek- tion kompakt und übersichtlich dargestellt. Um die Bevölkerung für das Thema Lichtverschmutzung zu sensibi- lisieren, hat der Kanton Zürich gemeinsam mit den Ostschweizer Kan- tonen, der Stadt Zürich und unterstützt durch das Bundesamt für Um- welt im Herbst 2015 an der Züspa die Sonderschau «Stille Nacht …? Die Schattenseiten von Klang und Licht» gezeigt. Ziel war, Besucherinnen und Besuchern aufzuzeigen, dass sie auf der einen Seite häufig Betrof- fene von Lärm und störender nächtlicher Beleuchtung sind, auf der ande- ren Seite aber oft auch selbst solche Störungen verursachen. Es wurden

sowohl technische Massnahmen als auch Denkanstösse zu Änderun- gen des persönlichen Verhaltens aufgezeigt, um Beeinträchtigungen zu vermindern oder zu vermeiden. Die Züspa wurde von rund 100 000 Per- sonen besucht. Begleitend zum Messeauftritt wurde die Webseite www. stillenacht-ausstellung.ch erstellt, die weiterhin verfügbar ist. Für eine kantonsweite Informations- und Sensibilisierungskampagne sind die Zielsetzung, die Zielgruppen und die entsprechenden Kommuni- kationswege vorgängig zu evaluieren. Die Kosten können daher je nach Art der Kommunikation stark variieren: von mehreren Zehntausend Franken beispielsweise für die Erstellung und Verteilung einer Informa- tionsbroschüre bis hin zu mehreren Millionen Franken für eine kantons- weite Plakatkampagne. Zu Frage 4: In der geltenden Rechtsordnung ist die Emissionsbegrenzung bzw. der Schutz vor schädlichen Immissionen im Bundesgesetz vom 7. Okto- ber 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) geregelt, das sich auf Art. 74 Abs. 1 BV stützt. Lichtimmissionen bzw. Strahlen sind Einwirkungen im Sinne des USG (Art. 7 Abs. 1). Gemäss Art. 11 Abs. 1 USG werden Strahlen durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzung). Sodann sind Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaft- lich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Allfällige Grenzwerte für die Licht- verschmutzung wären durch den Bund auf Gesetzesstufe (vgl. Art. 65 Abs. 2 USG) oder in einer ausführenden Verordnung zu verankern und nicht auf kantonalrechtlicher Ebene. Das Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) beschreibt in § 18 Abs. 1 in allgemei- nen Worten die übergeordneten Zielsetzungen der Richtplanung und listet in Abs. 2 die wichtigsten Planungsgrundsätze auf. Bereits im gel- tenden Recht ist verankert, dass durch die Richtplanung der Schutz der natürlichen Grundlagen des menschlichen Lebens, wie Boden, Wasser, Luft und Energie, vor Beeinträchtigungen anzustreben ist (§ 18 Abs. 2 lit. a PBG). Die Aufnahme eines weiteren Planungsgrundsatzes zur Ver- hinderung von Lichtverschmutzung in der Aufzählung von § 18 Abs. 2 PBG wäre nicht stufengerecht. Die Beeinträchtigung der Umwelt durch Lichtverschmutzung bzw. die Verminderung von Lichtemissionen lässt sich ohne Weiteres unter die bestehenden Planungsgrundsätze einord- nen. Würde die Verminderung von Lichtemissionen ausdrücklich erwähnt, müssten auch alle anderen schädlichen Emittenten bzw. Emissionen aufgeführt werden.

Die Verminderung von Lichtverschmutzung ist eines von vielen wich- tigen Themen in der Raumplanung. Eine grossräumige Lichtplanung wird als nicht zielführend erachtet, da Lichtemissionen einen starken loka- len Bezug haben. Es ist daher angezeigt, eine Stärkung der raumplane- rischen Instrumente in diesem Bereich zu prüfen. Handlungsmöglich- keiten bestehen zum Beispiel bei Einzelplanungen im Rahmen von Ge- staltungsplänen. Zu Frage 5: Künstliche Beleuchtungen während der Nacht haben vielfältige nega- tive Auswirkungen auf Tiere und Pflanzen. Daher sind vor allem die Na- turschutzgebiete als wichtige Lebensräume gefährdeter und geschütz- ter Tier- und Pflanzenarten besonders empfindlich auf Lichtemissionen. Schutzwürdige Biotope sind durch die Ausscheidung ökologisch aus- reichender Pufferzonen vor negativen Einflüssen aus der Umgebung zu schützen (u. a. Art. 14 Abs. 2 Bst. d Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz [SR 451.1] und § 10 Abs. 2 Kantonale Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [LS 702.11]). In besonderem Mass trifft dies für Flachmoore von nationaler Bedeutung zu, die gemäss Art. 4 der Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flachmoorverord- nung; SR 451.33) «ungeschmälert erhalten werden» müssen. Die von der Baudirektion erlassene Verordnung zum Schutz der Limmataltläufe in Dietikon, Geroldswil und Oetwil a. d. L. vom 24. April 2017 (http://maps. zh.ch/system/docs/aln_fns/svo_zh/SVO_Limmataltlaeufe.pdf) setzt den Umgebungsschutz in Bezug auf das Flachmoor von nationaler Bedeu- tung Nr. 865, Schachen, erstmals auch für Lichtemissionen um. Weiterer Handlungsbedarf ergibt sich insbesondere bei Naturschutzgebieten im Nahbereich von grösseren Wohngebieten. Im dicht besiedelten Kanton Zürich ist dies für eine grössere Zahl von Objekten der Fall. Bei den Land- schaftsschutzobjekten besteht hingegen wenig bis kein Handlungsbe- darf. Zu Frage 6: Die nächtliche Strassenbeleuchtung auf Staatsstrassen ist nicht Selbst- zweck, sondern soll das subjektive Sicherheitsempfinden von Anwohne- rinnen und Anwohnern sowie von Verkehrsteilnehmerinnen und Ver- kehrsteilnehmern verbessern und einen Beitrag zur Unfall- und Krimi- nalitätsprävention leisten. Die Strassenbeleuchtung befindet sich folg- lich in einem Spannungsfeld zwischen Sicherheit einerseits und Kosten sowie Ökologie anderseits. Das Tiefbauamt bemüht sich dabei unter Berücksichtigung sämtlicher Aspekte stets um optimale Lösungen.

Im Kanton Zürich sind auf den Staatsstrassen bis heute rund 2000 Leuchten auf LED umgerüstet worden. Davon sind sechs Abschnitte mit rund 200 Leuchten mit einer «intelligenten Steuerung» ausgestattet. Bei den intelligenten Steuerungen gibt es heute grundsätzlich zwei verschie- dene Konzepte. Einerseits können Bewegungen im Strassenraum mittels Sensoren erfasst und gestützt darauf die einzelnen Leuchten angesteuert werden. Diese Technik führt zu raschen Wechseln zwischen dunkel und hell und wird aus diesem Grund von Anwohnerinnen und Anwohnern häufig als stark störend empfunden. Anderseits können die Verkehrsfre- quenzen punktuell gemessen und die Lichtintensität langsam hoch- und heruntergefahren werden. Bei beiden Techniken müssen jedoch sicher- heitstechnisch heikle Stellen, wie Fussgängerstreifen, stets mit der Stan- dardlichtstärke ausgeleuchtet werden. Beide Techniken benötigen Steuerungsgeräte, die wartungsintensiv sind und bei der Herstellung und im Betrieb Strom verbrauchen. Weil bis- her verbindliche Standards fehlen, sind sämtliche auf dem Markt befind- lichen Systeme proprietär an den jeweiligen Hersteller gebunden und daher untereinander nicht austauschbar. Dies zieht bei der Beschaffung zusätzliche Risiken nach sich. Aufgrund der obigen Ausführungen sowie von Kosten-Nutzen-Abwägungen rechtfertigt sich heute ein flächende- ckender Einsatz von intelligenten Steuerungen noch nicht. Die Umrüstung auf LED-Leuchten mit entsprechender Ansteuerung würde eine Einsparung von rund 45% gegenüber dem heutigen Energie- verbrauch erbringen. Da noch rund 3000 Natrium-Hochdruck-Leuchten im Ausserortsbereich liegen, die mit der nächsten Strassensanierung ohne- hin ersatzlos zurückgebaut werden, verbleiben noch rund 19 000 Leuch- ten, die umgerüstet werden müssen. Die Umrüstung der Natrium-Hoch- druck-Leuchten auf LED, ohne den Ersatz der Kandelaber, Fundamente und Kabelanlagen, verursachen Kosten von rund 19 Mio. Franken, d. h. 1,9 Mio. Franken pro Jahr über die nächsten zehn Jahre gerechnet. Aus- gehend vom normalen Erneuerungszyklus werden diese Leuchten vor- aussichtlich in den nächsten 20 bis 25 Jahren zwangsläufig durch LED-­ Leuchten ersetzt. Leuchten auf Kantonsstrassen werden bereits heute standardmässig in Abhängigkeit der Helligkeit ein- und ausgeschaltet, sobald der Schwel- lenwert von 50 Lux erreicht ist. Die Betriebsdauer, nämlich «Abenddäm- merung bis 23:00 Uhr» und «05:30 Uhr bis Morgendämmerung» der Strassenbeleuchtung im Kanton Zürich hat sich bis heute bewährt. Die Schweizer Licht Gesellschaft hat 2016 die Richtlinie «Öffentliche Be- leuchtung SLG 202:2016 d» dahingehend angepasst, dass eine Absenkung der Strassenbeleuchtung bei wenig Verkehr möglich ist. Davon ausge- nommen sind Fussgängerübergänge. Die Umsetzung dieser Richtlinie auf

Kantonsstrassen wird gegenwärtig im Tiefbauamt im Zusammenhang mit Pilotprojekten geprüft. Das mögliche Sparpotenzial ist abhängig von Dauer und Umfang der Einschränkungen der Beleuchtung und da- her schwierig zu beziffern. Es dürfte mit Einsparungen in der Grössen- ordnung von rund 20% gerechnet werden. Gemeinden können die Be- leuchtung ausserhalb der oben genannten Betriebszeiten auf eigene Kos- ten ausdehnen. Dem Tiefbauamt liegen keine Zahlen über Gemeinde- strassen vor. Zu Frage 7: Das Bundesamt für Umwelt aktualisiert und erweitert derzeit seine «Empfehlungen zur Vermeidung von Lichtemissionen» (BUWAL, 2005) grundlegend. Das überarbeitete Dokument «Vollzugshilfe Lichtemis- sionen» (BAFU, 2017) liegt als Konsultationsentwurf vor und soll Ende 2018 in seiner definitiven Version veröffentlicht werden. Die Vollzugshilfe soll dazu beitragen, unnötige Lichtemissionen z. B. durch Verkehrsinfra- strukturen, Sportanlagen, Industrie und Gewerbe, Nachtbaustellen, szeni- sche Beleuchtung von öffentlichen und privaten Gebäuden und Räumen, Reklame- und Eventbeleuchtung sowie Beleuchtung von natürlichen Objekten zu vermeiden und so Lichtverschmutzung zu vermindern. Hier- zu beschreibt sie Massnahmen für die Planung, Bewilligung und den Be- trieb von Beleuchtungen, bietet konkrete Unterstützung für die Beurtei- lung bestehender Beleuchtungen und sensibilisiert durch das Aufzeigen negativer Auswirkungen von Lichtverschmutzung auf Mensch und Um- welt. Es ist nicht möglich, allgemeingültige Aussagen zu treffen, welche Art von Beleuchtung bzw. welche Massnahme am wirksamsten zur Vermin- derung der Lichtverschmutzung im Kanton Zürich beiträgt. Je nach Um- gebungssituation (Naturraum, ländliche Gebiete, Wohngebiete, Agglo- merationen, Industriegebiete oder Stadtzentren) sind ganz unterschied- liche Beleuchtungen relevant und entsprechend unterschiedlich ist die Wirksamkeit zu beurteilen. Eine konsequente Anwendung der «Voll- zugshilfe Lichtemissionen» und weiterer Hilfsmittel kann in allen Be- reichen helfen, unnötige nächtliche Beleuchtungen zu erkennen und zu vermeiden und so zu einer Verminderung von Lichtverschmutzung bei- zutragen.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates sowie an die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin: Kathrin Arioli