Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 25. Juni 2020

Sachverhalt

I. Kammer

VG.2019.00083/84

1.

A.______

Beschwerdeführer

2.1

BA.______

2.2

BB.______

3.

C.______

alle vertreten durch

Rechtsanwalt D.______

gegen

1.1

EA.______

Beschwerdegegner

1.2.

EB.______

beide vertreten durch Rechtsanwältin F.______

2.

G.______

3.1

HA.______

3.2

HB.______

4.1

IA.______

4.2

IB.______

Beschwerdegegner 2-4 vertreten durch Rechtsanwalt J.______

5.1

KA.______

5.2

KB.______

beide vertreten durch Rechtsanwalt L.______

6.

Departement Bau und Umwelt des Kantons

Glarus

sowie

Gemeinde Glarus Nord

Beigeladene

vertreten durch Rechtsanwalt M.______

und

VG.2019.00085/86

Gemeinde Glarus Nord

Beschwerdeführerin

vertreten durch Rechtsanwalt M.______

gegen

1.1

EA.______

Beschwerdegegner

1.2

EB.______

beide vertreten durch Rechtsanwältin F.______

2.

G.______

3.1

HA.______

3.2

HB.______

4.1

IA.______

4.2

IB.______

Beschwerdegegner 2-4 vertreten durch Rechtsanwalt

J.______

5.1.

KA.______

5.2

KB.______

beide vertreten durch Rechtsanwalt L.______

6.

Departement Bau und

Umwelt des Kantons Glarus

sowie

1.

A.______

Beigeladene

2.1

BA.______

2.2

BB.______

3.

C.______

alle vertreten durch Rechtsanwalt D.______

betreffend

Überbauungsplan

Oberhof

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1 Das Überbauungsplangebiet Oberhof umfasst die

Parz.-Nrn. 682 und 2382, Grundbuch Mollis. Die erstgenannte Liegenschaft

steht im Eigentum von A.______, die zweitgenannte im hälftigen Miteigentum

von BA.______ und BB.______. Die Parz.-Nr. 682 liegt in der

Wohnzone 2c (2. Erschliessungsetappe), die Parz.-Nr. 2382 teils in der

Wohnzone 2c und teils in der Wohnzone 2b (Wohnzone mit kleinem

Bonus). Die Gesamtfläche des Gebiets beträgt 12'423 m2.

Geplant ist die Überbauung des Gebiets mit 17 Wohneinheiten (acht

Einfamilienhäuser und neun Reiheneinfamilienhäuser).

1.2 Vom 20. August 2015 bis am 9. September 2015 lag der

Überbauungsplan Oberhof zur Information und Mitwirkung gemäss Art. 7 des

Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) auf (Amtsblatt vom

20. August 2015). Die öffentliche Auflage des Überbauungsplans nach Art.

25 RBG erfolgte vom 18. Februar 2016 bis am 21. März 2016

(Amtsblatt vom 18. Februar 2016). Gegen den Überbauungsplan wurden

verschiedene Einsprachen erhoben.

1.3 Der Gemeinderat Glarus Nord erliess am 28. September

2016 den Überbauungsplan. Gleichentags wies er sämtliche Einsprachen ab,

soweit er darauf eintrat.

2.

2.1 Die im Einspracheverfahren unterlegenen EA.______

und EB.______ erhoben dagegen am 26. Oktober 2016 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht, welches die Beschwerde zuständigkeitshalber dem

Departement Bau und Umwelt (DBU) überwies. Ebenso erhoben G.______, HA.______

und HB.______ sowie IA.______ und IB.______ am 2. November 2016

Beschwerde beim DBU. Schliesslich gelangten auch KA.______ und KB.______ am

7. November 2016 mit Beschwerde ans DBU.

2.2 Das DBU vereinigte am 24. August 2017 die drei

Beschwerdeverfahren. Am 4. Juni 2019 hiess es die Beschwerden gut,

soweit es darauf eintrat, und hob die Verfügung des Gemeinderats Glarus Nord

betreffend Erlass des Überbauungsplans auf. Gleichentags verweigerte es dem

Überbauungsplan die Genehmigung.

3.

3.1 Dagegen erhoben A.______, BA.______ und BB.______,

vertreten durch Rechtsanwalt D.______, am 5. Juli 2019 Beschwerde (Verfahren

VG.2019.00083 und VG.2019.00084) beim Verwaltungsgericht und beantragten die

Aufhebung des Beschwerdeentscheids und der Genehmigungsverfügung des DBU. Der

Überbauungsplan Oberhof sei zu genehmigen, eventuell sei die Sache an das DBU

zurückzuweisen mit der Auflage, den Überbauungsplan zu genehmigen; alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Gleichentags erhob auch Rechtsanwalt

BB.______ in seinem Namen sowie im Namen von A.______, BA.______ und A.______

Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Am 16. Juli 2019 beantragte Rechtsanwalt

D.______, die Beschwerdeverfahren in einem Verfahren zu führen, wobei auch

BB.______ als Beschwerdeführer aufzuführen sei und durch ihn vertreten werde.

3.2 Die Gemeinde Glarus Nord gelangte mit Beschwerde vom

5. Juli 2019 (Verfahren VG.2019.00085 und VG.2019.00086) ebenfalls ans

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschwerdeentscheids und

der Genehmigungsverfügung des DBU. Der Überbauungsplan Oberhof sei zu

genehmigen. Eventualiter sei die Sache mit verbindlichen Weisungen an das DBU

zur Überarbeitung und Neubeurteilung zurückzuweisen; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

3.3 Das Verwaltungsgericht vereinigte die

Beschwerdeverfahren mit Präsidialverfügung vom 18. Juli 2019. Gleichzeitig

lud es A.______, BA.______, BB.______ und C.______ in die Verfahren

VG.2019.00085 und VG.2019.00086 sowie die Gemeinde Glarus Nord in die

Verfahren VG.2019.00083 und VG.2019.00084 bei.

3.4 Das DBU schloss am 9. September 2019 auf Abweisung

der Beschwerden; unter Kostenfolgen. KA.______ und KB.______ beantragten am

16. Oktober 2019 ebenfalls die Abweisung der Beschwerden; unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen. Am 31. Oktober 2019 reichten sie eine

Ergänzung der Beschwerdeantwort ein. EA.______ und EB.______ beantragten am

31. Oktober 2019 die Abweisung der Beschwerden; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Gleichentags stellten G.______, HA.______ und HB.______

sowie IA.______ und IB.______ die nämlichen Anträge.

3.5 Die Gemeinde Glarus Nord (nachfolgend:

Beschwerdeführerin) nahm am 3. Dezember 2019 zu den Beschwerdeantworten

Stellung. A.______, BA.______, BB.______ und C.______ (nachfolgend:

Beschwerdeführer) reichten am 15. Januar 2020 eine Stellungnahme ein.

3.6 EA.______ und EB.______ nahmen dazu am 21. Februar

2020 ebenso Stellung wie G.______, HA.______ und HB.______ sowie IA.______

und IB.______. Schliesslich nahmen auch KA.______ und KB.______ am

25. Februar 2020 Stellung. Das DBU (nachfolgend: Vorinstanz) hatte

hingegen bereits am 29. Januar 2020 auf eine weitere Stellungnahme

verzichtet.

Erwägungen

II.

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79

Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes

über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung

der gegen den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz gerichteten Beschwerden

zuständig. Dies ist es auch, soweit mit den Beschwerden die Nichtgenehmigung

des Überbauungsplans gerügt wird (Art. 28 Abs. 3 RBG). Da auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.

1.2

Gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. f VRG kann die

Behörde einen Augenschein durchführen. Der Entscheid über die Anordnung eines

Augenscheins steht im pflichtgemässen Ermessen der Behörde. Eine dahingehende

Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise

überhaupt nicht abgeklärt werden können (BGer-Urteil 1C_157/2016 vom

6.

September 2016 E. 2.2).

Da sich vorliegend der rechtserhebliche Sachverhalt

rechtsgenügend aus den Akten ergibt, erweist sich die Durchführung des

beantragten Augenscheins nicht als notwendig.

2.

2.1

Beim Überbauungsplan handelt es sich um einen

Sondernutzungsplan, welcher nach Art. 23 Abs. 1 RBG insbesondere die

Erschliessung, die besondere Bauweise sowie die Freiraumgestaltung eines

Teilgebiets regelt. Mit dem Überbauungsplan kann gemäss Art. 23 Abs. 4 RBG

von der Regelbauweise abgewichen werden, wenn dadurch gesamthaft ein

ortsbaulich und architektonisch besseres Ergebnis verwirklicht wird und dies

im öffentlichen Interesse liegt.

2.2

Wird ein grösseres Bauareal geplant, ist nach Art. 6

Abs. 1 der Bauordnung Mollis vom 16. September 1994 (BO Mollis) ein

verbindliches Gesamtkonzept vorzulegen, das nebst den Elementen des

Überbauungsplans verbindliche Angaben über die Gestaltung der Gebäude und

Freiflächen enthält. Gestützt darauf kann der Gemeinderat in den einzelnen

Zonen Ausnahmen von den zonengemässen Vorschriften über die zulässige

Ausnützungsziffer bewilligen. Die Regelung bezweckt gemäss Art. 6

Abs. 2 BO Mollis eine ausgewogene Lösung zwischen einer

haushälterischen Nutzung des Bodens und Sicherstellung eines qualitativ

hochstehenden Wohnungsangebots bei einer architektonisch und städtebaulich

guten Gestaltung. Nach Art. 6 Abs. 3 BO Mollis besteht kein Anspruch

auf die Gewährung der erhöhten Ausnützung bzw. der zusätzlichen

Geschosse. Die Ausnahmen können nur gewährt werden, wenn damit eine

hygienisch und baulich einwandfreie Lösung erzielt wird. Insbesondere ist

eine die Wohnqualität sichernde Erschliessung vorzusehen; ebenso sind die

Beziehungen zu den Nachbargrundstücken zu beachten. Die Bebauung hat sich in

das Ortsbild der Gemeinde gut einzufügen. Das Projekt ist daher gemäss Art. 6

Abs. 4 BO Mollis von einer Fachinstanz zuhanden des Gemeinderats zu

begutachten.

3.

3.1

3.1.1

Die Beschwerdeführer machen geltend, die

Feststellung der Vorinstanz, dass aufgrund des Berichts der

Gestaltungskommission der Überbauungsplan nicht bewilligt werden könne, sei

aktenwidrig. Der Bericht sage genau das Gegenteil aus. Im Fazit werde

explizit festgehalten, dass der Überbauungsplan im Vergleich mit der

Regelbauweise durch die vorgeschlagene dichte und kompakte Überbauung

überzeuge. Der Überbauungsplan habe zudem nur die Grundzüge der Überbauung

aufzuzeigen. Die Frage der städtebaulichen, architektonischen und

landschaftsarchitektonischen Qualitäten seien dann bei der Beurteilung des

Bauvorhabens zu prüfen, zu welchem die Gestaltungskommission wieder Stellung

nehmen und sich bezüglich der Details einbringen könne. Bei der Gestaltungskommission

handle es sich um ein beratendes Organ. Den Entscheid über den Erlass des

Überbauungsplans habe aber ausschliesslich der Gemeinderat zu treffen. Sodann

sei zu berücksichtigen, dass die Gestaltungskommission in ihrem letzten

Bericht vom 9. Oktober 2017 den Überbauungsplan vehement verteidige und die

vorgeschlagenen Lösungen unterstütze. Die Vorinstanz habe mit ihrem Entscheid

massiv in den Ermessensspielraum der Beschwerdeführerin eingegriffen, was

unzulässig sei. Der Beschwerdeführerin könne auf alle Fälle kein

Ermessensmissbrauch vorgeworfen werden.

3.1.2

Die Beschwerdeführerin vertritt ebenfalls die

Auffassung, die Vorinstanz habe den Sachverhalt nicht korrekt festgestellt,

indem sie davon ausgegangen sei, die Gestaltungskommission habe dem Gemeinderat

den Überbauungsplan nicht als besonders gute Lösung empfohlen. Anders als von

der Vorinstanz angenommen, sei der Nachweis der ortsbaulich und

architektonisch besseren Lösung erbracht. Die Gestaltungskommission habe in

ihrer Stellungnahme unmissverständlich dargelegt, dass es sich beim

Überbauungsplan um eine gute Lösung handle, die im Vergleich zur

Regelbauweise durch die vorgeschlagene dichte und kompakte Überbauung einen

Mehrwert schaffe, der sich mit Art. 23 Abs. 4 RBG decke. Sofern die Gestaltungskommission

in ihrem Bericht auch kritische Töne anschlage, was absolut üblich sei,

heisse das noch lange nicht, dass die bessere Lösung nicht erreicht werden

könne. Letztendlich müsse die Gestaltungskommission im

Baubewilligungsverfahren ihre Einschätzung nochmals abgeben und damit werde

das bessere Ergebnis sichergestellt. Sowieso nehme die Gestaltungskommission

nur als beratendes Organ im Planungsverfahren teil. Baubewilligungsbehörde

sei der Gemeinderat, weshalb es ihm obliege, die Beurteilung der ortsbaulich

und architektonisch besseren Lösung vorzunehmen.

3.1.3

Die Vorinstanz führt dazu aus, die Argumentation der

Beschwerdeführer greife zu kurz. Im Fazit der Stellungnahme der

Gestaltungskommission werde festgehalten, dass der Überbauungsplan bezüglich

seiner städtebaulichen, architektonischen und landschaftsarchitektonischen

Qualitäten noch zulegen könne. Im angefochtenen Entscheid seien die einzelnen

Kritikpunkte der Gestaltungskommission aufgeführt. Diese habe den

Überbauungsplan nicht abschliessend als ortsbaulich und architektonisch

bessere Lösung gegenüber der Regelbauweise beurteilt. Art. 23

Abs. 4 RBG halte fest, dass das ortsbaulich und architektonisch bessere

Ergebnis zusammen mit dem öffentlichen Interesse als Voraussetzung für den

Erlass eines Überbauungsplans bei einer Abweichung von der Regelbauweise

vorliegen müsse. Fehle dieses, könne ein Überbauungsplan nicht genehmigt

werden. Der Nachweis des ortsbaulich und architektonisch besseren Ergebnisses

könne nicht auf die nachfolgenden Baubewilligungsverfahren verlagert werden.

Wenn die Beschwerdeführerin vom Fachgutachten ihrer eigenen

Gestaltungskommission abweichen möchte, sei dies zwar grundsätzlich möglich.

Dies bedürfe aber einer vertieften Begründung. Dafür sei es nicht

ausreichend, sich lediglich auf einen Satz der Fachstellungnahme zu stützen

und keine weitere Begründung anzubringen.

3.2

3.2.1

Die kommunale Gestaltungskommission verfasste im

März 2016 eine Stellungnahme zum strittigen Überbauungsplan. Darin wies

sie zunächst daraufhin, dass das Planungsgebiet an einem landschaftlich und

ortsbaulich wertvollen Hang liege. Vorgesehen seien drei übereinander in den

Hang gesetzte, unterschiedlich lange Zeilen. Aufgrund ihrer ähnlichen

Gliederung und baulichen Dichte werde man die Bebauung als kompakte Grossform

wahrnehmen. Es bestehe die Chance, dass eine charaktervolle Siedlung mit

eigener Identität entstehe, geprägt nicht vom üblichen Vermeiden, sondern vom

Zulassen der Nähe, architektonisch und in den gemeinsamen Aussenräumen. Sowohl

in der Länge wie in der Höhe sei die Grossform jedoch ortsunüblich und

erfordere darum eine zurückhaltende architektonische Gestaltung. Die Bebauung

werde in den ersten Jahren stark in Erscheinung treten, bis die Bepflanzung

gewachsen sei. Auf diese sei daher besonderer Wert zu legen.

Die inneren Strassen seien

als Begegnungszonen geplant und sollten der Erschliessung und als

Aufenthaltsort zugleich dienen. Dafür seien sie aber knapp dimensioniert.

Schwierig sei auch, dass die mittleren Häuser abwechselnde Adressen

erhielten, da sie entweder von der oberen oder der unteren Strassen her

zugänglich seien. Für den Fussverkehr sei die Siedlung teilweise nur

umständlich begehbar. Besser wäre, auch die unterste Zeile mit einem Fussweg

zu queren.

Als Grundtyp diene ein

über drei Geschosse gestaffeltes Einfamilienhaus, das zu Gruppen und Reihen

gefügt und mit jeder Zeile variiert werde. Gerade diese Variation der

Volumetrien von gleich und ähnlich, wie sie das Richtprojekt zeige, sei

zentral, um die Grossform aufzulockern. Wichtig sei, dass sich dieses Spiel

bei der architektonischen Gestaltung fortsetze. Die in den

Sonderbauvorschriften vorgegebene beschränkte Materialisierung sei daher

sinnvoll. Sie erlaube kontrollierte Heterogenität. Die Häuser liessen sich

individuell gestalten und seien ablesbar, ohne dass dies jedoch in

Selbstdarstellungen ausufere und die Grossform auseinanderzubrechen drohe.

Bei den beiden oberen Zeilen würden auch die Gebäudehöhen leicht variieren.

Dies vermisse sie bei der untersten Zeile, die durchgehend gleich hoch sei

und damit wie zu flach wirken könne.

Die Einfamilienhäuser

seien teils überdurchschnittlich gross. Dieses teilweise Überangebot und der

markante Wohnflächenverbrauch werde kritisiert. Sie habe in den Gesprächen mit

den Verfassern angeregt, mehr Wohnungstypen anzubieten für eine altersmässig

durchmischte Bewohnerschaft. Ob diese Durchmischung mit den geplanten

Einliegerwohnungen gelinge, sei offen.

Bei der Bepflanzung und

Gestaltung der privaten Bereiche seien die Beschränkungen sinnvoll. Entlang

der Strassen seien hingegen mehr Bäume wünschenswert. Der Übergang von

privaten Bereichen zu den Wiesen und schliesslich zum Grünraum müsse

fliessend gestaltet sein.

Die kompakte Bauweise

spare Boden und könne effizienter als Einzelbauten mit Strom, Wärme und

Wasser erschlossen werden. Ein Teil dieser Effizienz werde jedoch durch die

grossen Wohnflächen wieder aufgehoben. Bei der Bauweise werde mit dem

Minergie-Standard wenig ehrgeizig geplant.

Dies führte die Gestaltungskommission

zum Fazit, dass die vorgeschlagene dichte und kompakte Bebauung im Vergleich

zur Regelbauweise (Einzelbauten) überzeuge, bezüglich ihrer städtebaulichen,

architektonischen und landschaftsarchitektonischen Qualitäten aber noch

zulegen könne.

3.2.2

Die Beschwerdeführerin führte beim Erlass des

Überbauungsplans vom 28. September 2016 aus, die Freiraum- und

Umgebungsgestaltung des Überbauungsplans berücksichtige die Hanglage am

Dorfrand, die direkte Nachbarschaft zur angrenzenden Kulturlandschaft und die

Nähe zu den Naherholungsgebieten. Zwischen dem südlich angrenzenden

Siedlungsteil und der geplanten Überbauung verbinde ein Grünraumstreifen den

oberhalb von Mollis gelegenen Landschaftsraum mit dem Dorfzentrum. Die

Gestaltungskommission beurteile in ihrer Stellungnahme vom März 2016 den

Überbauungsplan als Chance für die Entstehung einer charaktervollen Siedlung

mit eigener Identität, geprägt nicht vom üblichen Vermeiden, sondern vom

Zulassen der Nähe. Im Fazit halte die Gestaltungskommission fest, dass die

vorgeschlagene dichte und kompakte Bebauung im Vergleich mit der

Regelbauweise (Einzelbauten) überzeuge, städtebauliche, architektonische und

landschaftsarchitektonische Qualitäten noch verfeinert werden müssten.

3.2.3

Die Vorinstanz ersuchte am 14. September 2017 die

Gestaltungskommission um eine Stellungnahme bezüglich der geplanten Dachform

(Flachdächer). Die Gestaltungskommission führte dazu am 9. Oktober 2017 aus,

sie erachte die flache Dachform bei der Überbauung als integralen Bestandteil

des gewählten architektonischen Konzepts. Die zurzeit vorgesehene Überbauung

mit Gruppen und Reihen sei mit einer Dachlandschaft aus geneigten Dächern

nicht denkbar.

3.3

3.3.1

Dem Überbauungsplan kann ein Abweichen von der

planungsrechtlichen Grundordnung gestattet werden. Dies erfordert im Gegenzug

ein sorgfältiges Abwägen zwischen den Vor- und Nachteilen des

Überbauungsplans. Dabei ist der Überbauungsplan als Sondernutzungsplan

gesamthaft zu betrachten (VGer-Urteil VG.2019.00028 vom 21. November 2019

E. II/4.3).

3.3.2

Die Beurteilung, ob die Voraussetzungen für den

Erlass eines Überbauungsplans erfüllt sind, obliegt gemäss Art. 27a Abs. 1

RBG dem Gemeinderat. Dabei ist zu beachten, dass der Gemeindeautonomie im

Bau- und Raumplanungsrecht eine herausragende Bedeutung zukommt. Gemeinden

sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht

abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur

Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit

einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum

Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder den

Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen.

Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den

entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht

(BGE 136 I 265 E. 2.1, mit Hinweisen).

Gemäss Art. 115 Abs. 2 der

Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in

den Schranken von Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre

Angelegenheiten selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle

örtlichen Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton

ausschliesslich zuständig sind (Art. 119 Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist

gemäss Art. 15 Abs. 1 RBG Aufgabe der Gemeinde. Bei der Anwendung

der nutzungsplanerischen Vorschriften kommt der kommunalen Baubehörde ein

besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten

ist. Auch wenn den Beschwerdebehörden gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b des

Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) eine volle

Überprüfungspflicht zukommt, müssen sie den Handlungsspielraum, welcher das

Gesetz der Verwaltung einräumt, respektieren. Die Beschwerdebehörde hat im

Auge zu behalten, dass sie Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist, dies

insbesondere, wenn es um lokale Angelegenheiten geht (BGE 127 II 238

E. 3b/aa, mit Hinweisen; BGer-Urteil 1C_241/2019 vom 19. August 2019 E.

2.2). Die nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG zur Prüfung der

Angemessenheit berufene Beschwerdebehörde hat sich im Rahmen ihrer Kognition

Zurückhaltung aufzuerlegen (BGer-Urteil 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3,

mit Hinweisen). Die Autonomie der Gemeindebehörde hat aber dort ihre Grenzen,

wo sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit dem Sinn und Zweck der

Bestimmung nicht mehr vereinbaren lässt (Christian Häuptli, in Andreas

Baumann et al. [Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern

2013, § 13 N. 23; vgl. zum Ganzen VGer-Urteil VG.2017.00075/76 vom

3.

Mai 2018 E. II/3.3, VG.2014.00122 vom 5. Februar 2015

E. II/2.2).

3.3.3

Gemäss Art. 68 Abs. 1 der Bauverordnung vom

23.

Februar 2011 (BauV) hat die zuständige Gemeinde zur Beurteilung von

Vorhaben nach Art. 46 RBG und von besonderen Einordnungsfragen nach Art.

47.

Abs. 1 RBG eine Gestaltungskommission zu bestellen, welche sich aus fünf

bis sieben Fachleuten zusammensetzt. Die Kommission unterbreitet nach Art. 68

Abs. 2 BauV ihre Beurteilung der für das Bewilligungsverfahren

zuständigen Gemeindebehörde.

Bei der

Gestaltungskommission handelt es sich um eine Fachbehörde, welche unter

anderem Überbauungspläne zu beurteilen hat. Sie ist die Fachinstanz im Sinne

von Art. 6 Abs. 4 BO Mollis. Ihre Ausführungen sind für den Gemeinderat

aber nicht bindend. Insofern hat sie nicht die Befugnis, einen

Überbauungsplan zu genehmigen oder nicht zu genehmigen. Sie hat vielmehr zu

diesem eine fachliche Stellungnahme abzugeben. Der Gemeinderat darf davon

abweichen. Da es sich bei der Gestaltungskommission um eine Fachbehörde

handelt, kommt ihrer Stellungnahme indessen erhebliches Gewicht zu. Ein

Abweichen davon ist einlässlich zu begründen (VGer-Urteil VG.2019.00028 vom

21.

November 2019 E. II/2.2; vgl. auch den Antrag des

Regierungsrats zur Totalrevision Bauverordnung vom 19. Oktober 2010,

Ziff. 4.2).

3.3.4

Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die

Begründungsanforderungen mit dem Ermessensspielraum zusammenhängen und dessen

Kehrseite sind: Je mehr Ermessen einer Behörde zugestanden wird, desto höher

sind im Gegenzug die Anforderungen an die Begründung ihres Entscheids (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1072; Kaspar Plüss, in Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3.

A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 10 N. 27).

3.4

3.4.1

Mit der Gestaltungskommission ist davon auszugehen,

dass das Überbauungs-plangebiet an einem landschaftlich und ortsbaulich

wertvollen Hang liegt. Die Überbauung erfolgt daher in einem baulich

sensiblen Gebiet, weshalb an die Qualität der Überbauung hohe Anforderungen

zu stellen sind, was umso mehr gilt, weil die geplante Bebauung ortsunüblich

ist.

3.4.2

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer lässt

sich aus dem Bericht der Gestaltungskommission nicht lesen, dass der

strittige Überbauungsplan sämtliche Anforderungen erfüllt. Zwar werden

durchaus die Vorteile gegenüber der Regelbauweise hervorgehoben, indessen

sind dem Bericht verschiedene Kritikpunkte zu entnehmen, welche aus Sicht der

Gestaltungskommission einer Verbesserung bedürfen. So kommt sie zum Schluss,

dass die Bebauung bezüglich ihrer städtebaulichen, architektonischen und

landschaftsarchitektonischen Qualitäten noch zulegen könne. Damit lässt sich

aus der Beurteilung der Gestaltungskommission schliessen, dass der

Überbauungsplan einer Überarbeitung bedarf. Insofern kommt dem Bericht der

Charakter eines Zwischenberichts zu.

3.4.3

Der Gemeinderat wäre nach dem Dargelegten

verpflichtet gewesen, sich – ausgehend vom Bericht der Gestaltungskommission

– umfassend mit den Vor- und Nachteilen des Überbauungsplans

auseinanderzusetzen. Dass er dies gemacht hat, lässt sich jedoch weder aus

seiner Verfügung noch aus seinen Einspracheentscheiden ableiten. Namentlich

nimmt er die Kritikpunkte der Gestaltungskommission nicht auf, sondern

beschränkt sich im Wesentlichen darauf, die positiven Punkte zu wiederholen.

Die Auffassung der Gestaltungskommission, dass die Bebauung bezüglich ihrer

städtebaulichen, architektonischen und landschaftsarchitektonischen

Qualitäten noch zulegen könne, verniedlicht der Gemeinderat, indem er davon

spricht, dass der Überbauungsplan diesbezüglich noch "zu

verfeinern" sei. Ferner ist zu beachten, dass Mollis im Bundesinventar

der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS)

als Ortsbild von nationaler Bedeutung erfasst ist. Das Überbauungsplangebiet

liegt innerhalb der Umgebungszone II. Der Gemeinderat hätte daher die

Anliegen des Ortsbildschutzes bei der vorzunehmenden Interessenabwägung

mitberücksichtigen müssen (vgl. dazu eingehend VGer-Urteil

VG.2020.00104/105/111/112 vom 28. Juni 2020 E. II/4.6).

Insgesamt hat der

Gemeinderat seine Aufgabe beim Erlass des Überbauungsplans nicht

wahrgenommen, da er diesen ohne ernsthafte Interessenabwägung erliess. Würde

man sein Vorgehen genügen lassen, verkämen die zentralen Bestimmungen von

Art. 23 Abs. 4 RBG und Art. 6 Abs. 3 BO Mollis, welche die

Anforderungen an einen Überbauungsplan regeln, zu toten Buchstaben.

Fehlt eine gesamthafte

Würdigung des Überbauungsplans mit all seinen Vor- und Nachteilen, kann der

Vorinstanz nicht vorgeworfen werden, sie habe die Gemeindeautonomie verletzt

und unzulässig in das Ermessen der Planungsbehörde eingegriffen, indem sie

den Nachweis eines ortsbaulich und architektonisch besseren Ergebnisses als

nicht erfüllt erachtete. Die Berufung auf eigenes Ermessen bedingt nämlich,

dass ersichtlich ist, wie das eigene Ermessen ausgeübt wurde, wozu die

Auseinandersetzung mit sämtlichen entscheidrelevanten Gesichtspunkten

notwendig ist.

3.5

Die Beschwerdeführer verkennen sodann, dass den

durch die Gestaltungskommission geäusserten Kritikpunkten nicht erst im

Baubewilligungsverfahren begegnet werden kann. Voraussetzung für den Erlass

des Überbauungsplans ist ein im Vergleich zur Regelbauweise ortsbaulich und

architektonisch besseres Ergebnis (Art. 23 Abs. 4 RBG)

bzw. eine ausgewogene Lösung zwischen einer haushälterischen Nutzung des

Bodens und der Sicherstellung eines qualitativ hochstehenden Wohnungsangebots

bei einer architektonisch und städtebaulich guten Gestaltung (Art. 6 Abs. 2

BO Mollis). Dabei ist zumindest zu fordern, dass aus der Konzeption des

Überbauungsplans ersichtlich wird, dass diese Voraussetzungen erfüllt werden

(können), auch wenn allenfalls in Detailbereichen noch Anpassungen

erforderlich sind.

Die Gestaltungskommission

ging offenbar davon aus, dass der Überbauungsplan zu überarbeiten sei, kam

sie doch zum Schluss, dass er bezüglich der städtebaulichen,

architektonischen und landschaftsarchitektonischen Qualitäten noch zulegen

könne. Dies ist durchaus nachvollziehbar. So fällt beispielsweise auf, dass

die Einfamilienhäuser teilweise sehr gross sind (vgl. insbesondere die

drei Einfamilienhäuser der Baureihe Ost O1 bis O3), was zu einem

markanten Wohnflächenverbrauch führt. Dies könnte allenfalls dadurch

gemindert werden, dass nicht lediglich mit dem minimalen Minergie-Standard

geplant wird. Der aus städtebaulicher Sicht zu begrüssenden Anregung, mehr

Wohnungstypen für eine altersmässig durchmischte Bewohnerschaft anzubieten,

wurde einzig durch das Zulassen von Einliegerwohnungen begegnet. Ob die

Durchmischung mit den Einliegerwohnungen gelingt, erachtet die Gestaltungskommission

zu Recht als offen. Dies umso mehr, als die Beschwerdeführer selbst davon

ausgehen, dass nur wenige Einliegerwohnungen verwirklicht werden

(vgl. dazu E. II/4.6.2). Sodann ist es verständlich, dass die

Gestaltungskommission aus architektonischer Sicht eine Variation der

Gebäudehöhen bei der untersten Häuserzeile vermisst, was sie befürchten

lässt, diese unterste Zeile könnte zu flach wirken. Schliesslich ist auch die

Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass die inneren Strassen zu knapp

dimensioniert sind, um die ihr zugedachte Funktion als Begegnungszone

wahrnehmen zu können.

3.6

Insgesamt machte die Gestaltungskommission in ihrem

nachvollziehbaren Bericht verschiedene Verbesserungspunkte aus, welche von

den Beschwerdeführern nicht oder kaum aufgenommen wurden. Es ist daher mit

der Gestaltungskommission davon auszugehen, dass der Überbauungsplan

bezüglich seiner städtebaulichen, architektonischen und

landschaftsarchitektonischen Qualitäten noch zulegen kann. Der Nachweis einer

ortsbaulich und architektonisch besseren Lösung bzw. einer

architektonisch und städtebaulich guten Gestaltung ist damit nicht erbracht.

Eine schlüssige Beurteilung des Gemeinderats, welche – namentlich unter

Berücksichtigung des grossen Ermessensspielraums der den Überbauungsplan

erlassenden Behörde – zu einem anderen Ergebnis führen könnte, fehlt dabei

schliesslich gänzlich. Die Beschwerden sind daher bereits deshalb abzuweisen,

weil die Voraussetzungen von Art. 23 Abs. 4 RBG und Art. 6

BO Mollis nicht erfüllt sind, was die Vorinstanz zutreffend erkannte.

4.

4.1

Auch wenn die Beschwerden ohnehin abzuweisen sind,

rechtfertigen sich dennoch einige Überlegungen zur strittigen Erschliessung

des Überbauungsplangebiets.

Nach Art. 19 Abs. 1 RPG ist

unter anderem Voraussetzung für die Erschliessung von Land, dass die für die

betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht. Die Voraussetzung einer

hinreichenden Erschliessung ergibt sich aus Bundesrecht. Der Begriff ist

insoweit ein bundesrechtlicher. Indessen enthält das Bundesrecht nur

allgemeine Grundsätze, während sich die Anforderungen an die Erschliessung im

Detail aus dem kantonalen Recht ergeben (BGer-Urteil 1A.125/2005 vom

21.

September 2005 E. 9.2.2).

Das kantonale Recht

enthält keine Detailregelungen zur verkehrsmässigen Erschliessung von

Grundstücken, sondern hält in Art. 45 Abs. 1 lit. a RBG einzig

fest, dass zur Erschliessung auch eine auf die Nutzung abgestimmte und den

örtlichen Verhältnissen angemessene Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr

und Langsamverkehr gehört. Praxisgemäss werden die entsprechenden Normen des

Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS-Normen)

beigezogen. Dabei handelt es sich allerdings um Empfehlungen, die nicht

behördenverbindlich sind. Sie dürfen daher nicht schematisch und unbesehen

der konkreten Verhältnisse zur Anwendung gebracht werden (VGer-Urteil

VG.2018.00019 vom 31. Mai 2018 E. II/3.1.1, VG.2014.00085 vom

6.

August 2015 E. II/4.1 und II/4.5.2; Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 19 N. 21).

4.2

4.2.1

Zur Zufahrt im Sinne von Art. 19 Abs. 1 RPG gehört

nicht nur das Verbindungsstück von der öffentlichen Strasse zum Grundstück,

sondern auch die weiterführende öffentliche Strasse (BGE 116 Ib 159 E. 6b). Die

Erschliessung muss in ihrer Gesamtheit geprüft werden, um die Zufahrt zu

sämtlichen Grundstücken der Bauzone dauerhaft sicherzustellen bzw. nicht

zu gefährden. Eine Zufahrt ist somit in rechtlicher Hinsicht nur dann

ausreichend, wenn auch die Zufahrt zu anderen Grundstücken des Quartiers

sichergestellt ist, und sie darüber hinaus der erwarteten Entwicklung des

gesamten Gebiets, das sie erschliesst oder erschliessen soll, genügt (Eloi

Jeannerat, in Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 19 N. 29; Waldmann/Hänni, Art. 19

N. 21).

4.2.2

Im Lichte der polizeilichen Zwecksetzung von

Art. 19 Abs. 1 RPG wird eine genügende Zugänglichkeit sowohl für

die Benützer der Bauten und Anlagen als auch für die Fahrzeuge der

öffentlichen Dienste (Feuerwehr, kommunale Elektrizitäts- und Wasserwerke,

Spitalautos, Kehrichtabfuhr) verlangt. Ausserdem muss die Zufahrt die

Verkehrssicherheit aller Benutzer, insbesondere die der Fussgänger

gewährleisten (Waldmann/Hänni, Art. 19 N. 21).

4.3

Das strittige Überbauungsplangebiet soll durch die

Oberdorfstrasse und die Kännelstrasse erschlossen werden. Die Oberdorfstrasse

verläuft ab dem Dorfkern hangaufwärts über bereits bebautes Gebiet, ehe sie

südlich entlang des Überbauungsplangebiets führt und schliesslich in die

Kännelstrasse einmündet. Letztere führt ab der Einmündung der Oberdorfstrasse

nordwestlich nach ca. 500 m in die Kerenzerbergstrasse, südöstlich führt

sie zu den Gebieten Mullern und Fronalp. Die Oberdorfstrasse ist zwischen

3.60

und 5.30 m breit. Die Kännelstrasse weist oberhalb Seelmess eine

Breite von 3.40 bis 3.60 m auf. Bei beiden Strassen hat es keinen

Gehweg. Nordwestlich an das Überbauungsplangebiet Oberhof schliesst das

Überbauungsplangebiet Bellavista an. Oberhalb Seelmess befindet sich östlich

der Kännelstrasse das Überbauungsplangebiet Ruchenacher.

4.4

4.4.1

Die N.______AG erstellte am 9. Januar 2014 ein

Kurzgutachten zur Erschliessung des Überbauungsplangebiets Bellavista und am

12.

Juni 2015 ein detailliertes Verkehrsgutachten dazu. Am 8. September

2015.

verfasste die N.______AG im Auftrag der Beschwerdeführer ein

detailliertes Verkehrsgutachten zum vorliegend strittigen Überbauungsplan.

Dabei kam sie zum Schluss, dass auf der Oberdorfstrasse 40 bis 60 zusätzliche

Fahrten pro Tag und auf der Kännelstrasse 80 bis 100 zusätzliche Fahrten pro

Tag zu erwarten seien. Sowohl die Oberdorfstrasse als auch die Kännelstrasse

oberhalb Seelmess seien als reduzierte Quartiererschliessungsstrassen zu

definieren. Die Gutachter gelangten zur Erkenntnis, dass die im

Überbauungsplan vorgesehenen Massnahmen ausreichen würden, damit der

induzierte Verkehr aufgrund der vorgesehenen Nutzung verträglich abgewickelt

werden könne. Am 22. Juni 2016 ergänzten sie das Verkehrsgutachten und

führten insbesondere aus, sowohl im Oberdorf wie in der Kännelstrasse liege

die zusätzliche verkehrsmässige Belastung nach Vollendung der Vorhaben

Bellavista, Oberhof und Ruchenacher unterhalb der Grenze der Belastbarkeit

entsprechend den vorhandenen Strassentypen.

4.4.2

Die Beschwerdegegner gaben bei der O.______AG ein

Verkehrsgutachten in Auftrag. Im Gutachten vom 18. Juli 2016 wird

zusammenfassend ausgeführt, die Erschliessung des Gebiets Oberhof zeige

exemplarisch, dass die verkehrliche Ausgangslage im Quartier Oberdorf

fundamentale Mängel aufweise. Deren Ursachen lägen nicht alleine im

Überbauungsplan, sondern vielmehr in der gewachsenen Gesamtsituation. Bereits

im Ist-Zustand seien die Erschliessungsstrassen zu schmal und würden über zu

lange Abschnitte keine Kreuzungsmanöver erlauben. Es werde in Frage gestellt,

ob das Oberdorf im Bereich um die Kännel- und Oberdorfstrasse rechtsgenügend

erschlossen sei.

4.4.3

Im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren holte die

Vorinstanz eine Stellungnahme bei ihrer Abteilung Tiefbau ein. Diese führte

am 17. März 2017 aus, die vorhandenen Verkehrsgutachten seien in

einzelnen Punkten nicht nachvollziehbar und dem wichtigen Thema der

Verkehrssicherheit werde zu wenig Beachtung geschenkt. Es werde daher

empfohlen, ein umfassendes Gutachten durch eine neutrale Stelle erarbeiten zu

lassen.

4.4.4

Ein solches holte die Vorinstanz in der Folge bei

der P.______AG ein. Diese kam am 11. Januar 2018 zum Schluss, die

Kännelstrasse vermöge das zusätzliche Verkehrsaufkommen aufzunehmen. Auf der

Oberdorfstrasse überschreite der Maximalwert der Bandbreite die theoretische

Belastbarkeit. Aufgrund von Erfahrungen und aus Sicht der

Verhältnismässigkeit sei diese Überschreitung jedoch vernachlässigbar. Die

durch den Überbauungsplan vorgesehenen Massnahmen würden zudem die

Belastbarkeit und Sicherheit der Oberdorfstrasse erhöhen. Insgesamt sei die

Überbauung Oberhof genügend erschlossen.

Die Vorinstanz verlangte

am 7. Mai 2018 eine Erläuterung und Ergänzung des Verkehrsgutachtens. Am 13.

Juni 2018 beantwortete die P.______AG die gestellten Fragen und reichte das

ergänzte Verkehrsgutachten ein. Dabei führten die Gutachter aus, die

Belastbarkeit der Oberdorf- und der Kännelstrasse sei nicht aufgrund der

Klassierung/Funktion, sondern anhand ihrer Dimensionierung zu bestimmen.

Deshalb seien beide Strassen als Erschliessungsstrassen zu klassieren. Da

jeweils zwar einstreifige Abschnitte bestünden, diese aber nicht durchgehend

seien, sondern punktuell auch zwei Fahrstreifen (Ausweichstellen) vorhanden

seien, sei eine Einteilung als Zufahrtsstrasse vorzunehmen. Bei der

Strassendimensionierung gelte es die Verhältnismässigkeit, Wirtschaftlichkeit

sowie Umweltverträglichkeit zu wahren.

4.4.5

Schliesslich holte die Vorinstanz im Rahmen des

Genehmigungsverfahrens eine weitere Stellungnahme bei ihrer Abteilung Tiefbau

ein. Diese vertrat am 16. Mai 2019 die Auffassung, dass die Kännel- und

die Oberdorfstrasse aufgrund ihrer Funktion als Quartiersammelstrassen

ungenügend ausgebaut seien. Auch nach dem Ausbau der Oberdorfstrasse entlang

des Überbauungsplangebiets werde der Ausbaustandard einer

Quartiersammelstrasse nicht erreicht. Aufgrund des ungenügenden

Ausbaustandards und der ungenügenden Sichtverhältnisse sei die Verkehrssicherheit

bei beiden Strassen nicht gewährleistet. Das Gebiet sei damit nicht

hinreichend erschlossen.

4.5

4.5.1

Die Vorinstanz holte bei der P.______AG ein

neutrales Fachgutachten ein. Davon durfte sie nicht ohne triftigen Grund

abweichen (VGer-Urteil VG.2014.00085 E. II/4.4.2). Indessen war es ihr

ohne Weiteres erlaubt, zur Plausibilisierung des Gutachtens eine

Stellungnahme der Abteilung Tiefbau als Aufsichtsbehörde einzuholen.

4.5.2

Die Abteilung Tiefbau geht davon aus, dass sowohl

die Oberdorfstrasse als auch die Kännelstrasse von ihrer Funktion her gemäss

den VSS-Normen 640 044 und 640 045 als Quartiersammelstrassen zu

qualifizieren seien. Dies begründet sie zutreffend damit, dass die beiden

siedlungsorientierten Strassen einzelne Transportwünsche im besiedelten

Gebiet zusammenfassen und den Verkehr auf die hierarchisch höhere

Kantonsstrasse führen. Zum selben Schluss kommt denn auch das Gutachten der

P.______ AG.

4.5.3

Es trifft sodann zu, dass nach der VSS-Norm

640.

044 bei Quartiersammelstrassen vom Grundbegegnungsfall

Lastwagen/Personenwagen bei reduzierter Geschwindigkeit auszugehen ist.

Quartiersammelstrassen sind grundsätzlich zweispurig auszugestalten und

müssen mindestens einen Gehweg haben. Die Belastbarkeit liegt bei 500

Fahrzeugen pro Stunde.

4.5.4

Es ist offensichtlich, dass sowohl die

Oberdorfstrasse als auch die Kännelstrasse die Anforderungen an eine

Quartiersammelstrasse nicht erfüllen. Indessen wendet die Abteilung Tiefbau,

die VSS-Normen zu starr an, wenn sie bereits deswegen von einer ungenügenden

Erschliessung ausgeht, während die Vorinstanz differenzierter argumentiert

und sich nicht ohne eigene Überlegungen auf die Stellungnahme ihrer

Fachbehörde stützt. So führt die Oberdorfstrasse ab der Vorderdorfstrasse

durch den historisch gewachsenen Dorfkern. Dieser liegt in der Dorfkernzone

und ist durch eine Ortsbildschutzzone überlagert. Sodann gilt es zu beachten,

dass bereits heute auf der Oberdorfstrasse ein Verbot für Lastwagen und auf

der Kännelstrasse für Fahrzeuge über einer Breite von 2.30 m besteht. Es

ist offensichtlich und bedarf keiner Weiterungen, dass ein Ausbau der

Oberdorfstrasse zu einer Quartiersammelstrasse im Sinne der VSS-Norm

640.

044 nicht möglich ist. Anders sieht es bei der Kännelstrasse aus;

hier wäre ein derartiger Ausbau grundsätzlich machbar.

4.5.5

Würde man starr an den VSS-Normen festhalten, wäre

das Überbauungsplangebiet nicht rechtskonform erschliessbar und folglich

nicht überbaubar. Dies hätte einen unverhältnismässigen Eingriff in die durch

Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.

April 1999 (BV) geschützte Eigentumsgarantie zur Folge. Vielmehr ist die

Frage, welche Erschliessungsanlagen verlangt werden, unter dem Blickwinkel

des Verhältnismässigkeitsprinzips, namentlich mit einem gesunden Augenmass,

zu beurteilen.

So ist es entgegen der von

der Abteilung Tiefbau und der Vorinstanz vertretenen Auffassung unter den

gegebenen Umständen durchaus zulässig, aufgrund der Dimensionierung der

Strassen zu prüfen, ob sie für die erwartete Anzahl der Fahrten genügend

sind, oder im Umkehrschluss anhand der Anzahl der Fahrten auf die notwendige

Dimensionierung der Strassen zu schliessen. Dies ist im Übrigen auch nicht

ungewöhnlich, sieht doch beispielsweise § 6 Abs. 1 der Zürcher

Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 vor, dass die Festlegung der

Zugangsart nach dem voraussichtlichen Verkehrsaufkommen aufgrund der Nutzung

mit Wohneinheiten erfolgt.

Damit ist aber noch nicht

gesagt, dass die geplante Erschliessung des Überbauungsplangebiets genügend

ist. Vielmehr muss unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips geprüft

werden, was für eine genügende Erschliessung erforderlich ist.

4.6

4.6.1

Dabei ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die

Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach es vorliegend nur um die

Realisierung der Überbauung Oberhof gehe, weshalb der zusätzliche Verkehr der

Überbauung Ruchenacher nicht interessiere, offensichtlich nicht zutrifft. So

muss bei der Beurteilung der hinreichenden Zufahrt gerade geprüft werden, ob

sie der erwarteten Entwicklung des gesamten Gebiets, das sie erschliesst oder

erschliessen soll, genügt (vgl. vorangehend E. II/4.2.1).

Nicht zu folgen ist sodann

auch den Beschwerdeführern, wenn sie geltend machen, die Unterscheidung

zwischen Kapazität und Verkehrssicherheit sei von Bedeutung, weil einzig die

Kapazität der Strasse durch den Mehrverkehr betroffen sei. Wie dargelegt

(vgl. vorangehend E. II/4.3.2), ist die Verkehrssicherheit ein

zentrales Element einer genügenden Erschliessung und muss namentlich auch für

den Langsamverkehr erfüllt sein. Dabei kann es durchaus sein, dass eine

bestehende Erschliessung trotz früher erteilter Baubewilligungen aus Sicht

der Verkehrssicherheit ungenügend ist. Bei der Beurteilung der genügenden

Erschliessung, darf daher nicht alleine darauf abgestellt werden, ob sich die

Verkehrssicherheit aufgrund des zu erwartenden Mehrverkehrs verschlechtert,

sondern es ist gesamthaft zu prüfen, ob die Zufahrt inklusive der

weiterführenden öffentlichen Strasse der Verkehrssicherheit genügt

(vgl. vorangehend E. II/4.3.1).

4.6.2

Das Gutachten der P.______AG geht mit einer

künftigen Belastung der Oberdorfstrasse von 87 bis 107 Fahrzeugen pro Stunde

und bei der Kännelstrasse von 64 bis 74 Fahrzeugen pro Stunde aus. Die Berechnung

erfolgte über die zu erwartende Bevölkerungszahl, wobei davon ausgegangen

wurde, dass bei sämtlichen Einfamilienhäusern eine Einliegerwohnung erstellt

wird. Dazu führen die Beschwerdeführer nachvollziehbar aus, dass dies wohl

nicht der Fall sein werde.

Insgesamt ist es gerade im

Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips vertretbar, wenn die P.______AG zum

Schluss kommt, für die Dimensionierung der beiden Strasse genügten die

Anforderungen einer Zufahrtsstrasse im Sinne der VSS-Norm 640 045,

vermag eine solche doch 100 Fahrzeuge pro Stunde aufzunehmen.

4.6.3

Bei einer Zufahrtsstrasse gilt als

Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen bei reduzierter

Geschwindigkeit. Entlang des Überbauungsplangebiets ist eine Verbreiterung

der Strasse auf mindestens 4.60 m einschliesslich eines befahrbaren

Gehwegstreifens von durchgehend 1.00 m Breite geplant. Dies verbessert

die Verkehrssicherheit in diesem Abschnitt merklich und vermag den

Anforderungen an eine Zufahrtsstrasse zu genügen. Ferner ist ein öffentlicher

Fussweg geplant, welcher über das Überbauungsplangebiet Bellavista führen und

das Überbauungsplangebiet Oberhof mit dem Dorfzentrum von Mollis verbinden

soll. Dieser Fussweg hängt freilich von der Realisierung der Überbauung

Bellavista ab (vgl. dazu VGer-Urteil VG.2019.104/105/111/112 vom

25.

Juni 2020).

Aus dem Gesagten ergibt

sich, dass die Beschwerdeführer das ihnen Mögliche zur verkehrsmässigen

Erschliessung des Überbauungsplangebiets beigetragen haben. Indessen ist die

gesamte Erschliessungssituation zu prüfen. Dabei kommt auch die

P.______ AG zum Schluss, dass auf der Oberdorfstrasse und auf der

Kännelstrasse aufgrund der geringen Breite der beiden Strassen das Kreuzen

von zwei Personenwagen mehrheitlich nicht möglich sei. Selbst wenn man die

Erschliessungssituation aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips

wohlwollend betrachtet, muss festgehalten werden, dass die Dimensionierung

der Strassen über weite Strecken nicht einmal für den bei Zufahrtsstrassen

geforderten Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen genügt.

Die P.______AG führt denn

auch aus, dass für das Kreuzen und somit für einen geordneten Verkehrsablauf

private Flächen genutzt werden müssten. Dies trifft offensichtlich zu. Nicht

nachvollziehbar ist aber, weshalb sie die Erschliessung dennoch als genügend

erachtet. Vielmehr ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass diese

Ausweichflächen rechtlich zu sichern sind, damit die Befahrbarkeit

gewährleistet ist (vgl. dazu Waldmann/Hänni, Art. 19 N. 22).

Dies stellt aber nur eine

verhältnismässige Notlösung für die Oberdorfstrasse dar, da deren unterer

Abschnitt nicht verbreitert werden kann. Anders präsentiert sich indessen die

Lage bei der Kännelstrasse.

4.6.4

Bei der Kännelstrasse ist eine massvolle Verbreiterung

möglich. So führte auch die Beschwerdeführerin aus, dass sie einen sinnvollen

Ausbau der Kännelstrasse plane, um das Kreuzen zu ermöglichen. Dazu ist sie

auch verpflichtet, obliegt ihr doch die Groberschliessung (Art. 5 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom

4.

Oktober 1974 i.V.m. Art. 34 RBG). Dabei genügt aber eine reine

Planungsabsicht nicht, vielmehr muss die hinreichende Zufahrt und damit der

Ausbau der Strasse spätestens auf den Zeitpunkt der Fertigstellung der

strittigen Bauten gesichert sein (Waldmann/Hänni, Art. 19 N. 22).

4.6.5

Sodann kann dem Gutachten der P.______AG entnommen

werden, dass die Verkehrssicherheit bei verschiedenen Knoten

(Oberdorf-/Kännelstrasse, Schmidenhoschet/Hagnen-/Oberdorfstrasse,

Rauti-/Oberdorfstrasse, Grund-/ Hertenacker-/Oberdorfstrasse) aufgrund der

ungenügenden Sichtweisen nicht gewährleistet ist. Nebst den Knoten sind die

Sichtverhältnisse der Zu- und Wegfahrten auf die privaten Grundstücke

teilweise durch Hecken, Zäune oder Mauern beschränkt. Dieser Problematik kann

durch geeignete bauliche Massnahmen und allenfalls Verkehrsanordnungen

Abhilfe geschaffen werden.

4.7

4.7.1

Zusammenfassend ergibt sich Folgendes: Sowohl bei

der Oberdorfstrasse als auch bei der Kännelstrasse handelt es sich von ihrer

Funktion her um Quartiersammelstrassen. Aufgrund des bestehenden und

erwarteten Verkehrsaufkommens bzw. der fehlenden Möglichkeit der

Verbreiterung des unteren Teils der Oberdorfstrasse lässt es sich im Sinne

des Verhältnismässigkeitsprinzips rechtfertigen, dass die Strassen lediglich

die Anforderungen an eine Zufahrtsstrasse erfüllen müssen. Indessen zeigt

sich, dass die beiden Strassen bereits heute über weite Strecken für den

Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen bei reduzierter

Geschwindigkeit ungenügend sind. Das Gebiet ist daher nicht im Sinne von

Art. 19 Abs. 1 RPG erschlossen. Zwar bringt der Überbauungsplan im

oberen Bereich der Oberdorfstrasse signifikante Verbesserungen. Dies ändert

aber an der ungenügenden Erschliessung des Gebiets nichts.

4.7.2

Zu berücksichtigen ist indessen, dass sich im Kanton

Glarus dem Überbauungsplan ein ordentliches Baubewilligungsverfahren

anschliesst. Das Überbauungsplanverfahren ersetzt daher weder das

Baubewilligungsverfahren noch präjudiziert es dieses. Gestützt auf den

Überbauungsplan darf noch nicht gebaut werden. Erst die erteilte

Baubewilligung berechtigt zum Bau. Daraus folgt, dass ein Überbauungsplan

nicht den Detaillierungsgrad eines Baugesuchs aufweisen muss. Vielmehr ist

dem Bauherrn ein Spielraum für die Ausarbeitung des Bauprojekts zu belassen

(BGE 121 I 117 E. 4c; VGer-Urteil VG.2019.00028 vom

21.

November 2019 E. II/5.2.1; Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Zürich 2019, Bd. 1,

S. 185).

Art. 23 Abs. 1 RBG ist im

Lichte dieser Ausführungen zu sehen. Soweit die Bestimmung verlangt, dass der

Überbauungsplan die Erschliessung regelt, kann damit – zumindest hinsichtlich

der Groberschliessung – nicht gemeint sein, dass die Erschliessung bereits in

einer dem Anforderungen von Art. 19 RPG genügenden detaillierten Weise

festgesetzt wird. Zu prüfen ist vielmehr die Zweckmässigkeit des

Erschliessungskonzepts, während eine eingehendere Prüfung erst im

Baubewilligungsverfahren zu erfolgen hat (so auch Urteil des

Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2018/150 vom 20. Mai 2019

E. 6.1; bestätigt durch BGer-Urteil 1C_348/2019 vom 27. April

2020).

4.7.3

Zwar ist es nach dem Dargelegten nicht

auszuschliessen, dass eine Erschliessung des Überbauungsplangebiets über die Oberdorfstrasse

und die Kännelstrasse möglich ist. Ohne ein überzeugendes Verkehrskonzept

lässt sich dies jedoch nicht beurteilen. Ein solches Konzept muss mindestens

in den groben Zügen darlegen, welche weiteren baulichen Massnahmen und

Verkehrsanordnungen auf der Oberdorfstrasse möglich und geplant sind. Daneben

muss auch der notwendige Ausbau der Kännelstrasse konkretisiert werden. Zwar

können die Details auch erst im Baubewilligungsverfahren ausgearbeitet werden

und die Vollendung muss erst bei Bauende gesichert sein (Waldmann/Hänni, Art.

19.

N. 22). Festzuhalten ist indessen, dass zum heutigen Zeitpunkt kein

zweckmässiges Erschliessungskonzept im Sinne von Art. 23 Abs. 1 RBG

vorliegt.

Soweit die

Beschwerdeführerin auf ihren weiten Ermessensspielraum verweist, trifft es

zwar zu, dass ihr bei der Erschliessung ein solcher zukommt. Indessen darf

dieser nicht dazu verwendet werden, um eigene Versäumnisse bei der

Erschliessung von Baugebiet zu rechtfertigen. Dabei ist nochmals in

Erinnerung zu rufen, dass zu einer genügenden Erschliessung nicht nur eine

genügende Belastbarkeit der Strasse, sondern auch die Gewährung der

Verkehrssicherheit gehört.

5.

5.1

Die Beschwerdeführer und die Beschwerdeführerin

rügen eine Gehörsverletzung, da ihnen der Bericht der Abteilung Tiefbau vom

16.

Mai 2019, welcher auf verschiedene Mängel des Gutachtens der

P.______AG hinweist, durch die Vorinstanz nicht zugestellt worden sei. Die

Vorinstanz macht hingegen geltend, diese sei im Genehmigungsverfahren

eingeholt worden und nicht ins Beschwerdeverfahren aufgenommen worden.

5.2

Grundsätzlich waren der Beschwerdeentscheid und der

Genehmigungsentscheid koordiniert zu eröffnen. Dabei musste der

Genehmigungsentscheid in die Beurteilung des Beschwerdeverfahrens

miteinbezogen werden (VGer-Urteil VG.2016.00103 vom 22. Dezember 2016).

Die Vorinstanz ist sowohl für die Beurteilung der gegen einen Überbauungsplan

gerichteten Beschwerde als auch für den Genehmigungsentscheid zuständig.

Dabei prüft sie den Sachverhalt frei (Art. 99 Abs. 1 VRG) und

wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 9 Abs. 1 VRG).

Wenn sie nun im

Genehmigungsverfahren eine Stellungnahme einer Fachbehörde einholt, ist diese

zwangsläufig auch im Beschwerdeverfahren zu beachten. Daraus folgt, dass die

Vorinstanz die Stellungnahme der Abteilung Tiefbau vom 16. Mai 2019

zwingend den Parteien des Beschwerdeverfahrens hätte zustellen oder ihnen

mindestens Kenntnis vom Eingang hätte geben müssen, damit diese sich bei

Bedarf dazu hätten äussern können. Indem sie dies unterliess, verletzte sie

deren durch Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 63 Abs. 1 VRG

geschützten Anspruch auf rechtliches Gehör.

5.3

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat

dies nicht zur Folge, dass die Stellungnahme aus dem Recht zu weisen wäre, da

auch das Verwaltungsgericht den Sachverhalt frei prüft und das Recht von

Amtes wegen anwendet, weshalb es auch die Stellungnahme in seine

Entscheidfindung einzubeziehen hat.

Im vorliegenden

Beschwerdeverfahren hatten die Parteien ausreichend Gelegenheit sich zur

strittigen Stellungnahme zu äussern, welche sie auch wahrnahmen. Das

Verwaltungsgericht kann sodann die Beschwerden umfassend prüfen

(vgl. vorangehend E. II/3.3.2). Insofern wurde die Gehörsverletzung

im vorliegenden Verfahren geheilt (vgl. dazu VGer-Urteil VG.2018.00112

vom 20. Dezember 2018 E. II/3). Indessen ist sie bei den Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen.

6.

Schliesslich ist noch kurz

auf die abwassermässige Erschliessung einzugehen. Die Beschwerdeführer wie

auch die Beschwerdeführerin rügen, die Vorinstanz habe zu Unrecht auf die

Stellungnahme der Abteilung Umweltschutz und Energie vom 31. Oktober

2016.

abgestellt, da diese nicht mehr aktuell sei.

Zwar prüft die

Beschwerdebehörde den Sachverhalt von Amtes wegen, dennoch sind die Parteien

zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 39 Abs. 1 VRG). Es kann von der

Beschwerdeinstanz nicht verlangt werden, dass sie bei jedem problematischen

Sachverhaltselement bei den Parteien nachfragt, ob sich diesbezüglich

Änderungen ergeben hätten. Es oblag vielmehr den Beschwerde führenden

Parteien, namentlich der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz über die

Änderungen an der abwassermässigen Erschliessungssituation in Kenntnis zu

setzen.

7.

Zusammenfassend ergibt

sich, dass die Vorinstanz die Beschwerde zu Recht guthiess und den Erlass des

Überbauungsplans aufhob. Folgerichtig versagte sie dem Überbauungsplan die

Genehmigung.

Dies führt zur Abweisung

der Beschwerden.

III.

1.

Da die Beschwerden

abzuweisen sind, wären die Gerichtskosten grundsätzlich den Beschwerdeführern

und der Beschwerdeführerin aufzuerlegen, wobei die Beschwerdeführerin als

Gemeinde nicht kostenpflichtig wäre (Art. 134 Abs. 1 lit. c

VRG i.V.m. Art. 135 Abs. 2 VRG).

Ein Entscheid, der unter

Verletzung der Gehörsansprüche der Beschwerdeführer erging, ist indessen

stets rechtsfehlerhaft, weshalb die Anfechtung grundsätzlich zu Recht

erfolgt. Wenn das Verwaltungsgericht diesen Mangel ausnahmsweise heilt,

entscheidet es im Grunde anstelle der ersten Instanz. Erst durch seinen

Entscheid erfüllt sich der Anspruch auf eine formell korrekte

Streitentscheidung. Erweist sich das Rechtsmittel in der Sache als

unbegründet und entscheidet das Verwaltungsgericht neu, sind allfällige

Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens den Beschwerdeführern als

unterliegende Parteien aufzuerlegen. Die Gerichtskosten des gerichtlichen

Verfahrens sind demgegenüber grundsätzlich auf die Staatskasse zu nehmen, da

die Gehörsverletzung, die Anlass zur Beschwerdeführung gab, durch die

Vorinstanz zu verantworten ist (vgl. BGer-Urteil 1C_215/2016 vom

9.

Januar 2017 E. 3.4, 1C_556/2013, 1C_558/2013, 1C_562/2013 vom

21.

September 2016 E. 16.2). Daraus folgt, dass die Gerichtskosten auf

die Staatskasse zu nehmen sind. Den Beschwerdeführern ist der bereits geleistete

Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückzuerstatten.

2.

Aus denselben Gründen

haben die Beschwerdeführer zu Lasten der Vorinstanz Anspruch auf eine

angemessene Parteientschädigung von Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer).

Der Beschwerdeführerin als Gemeinwesen steht hingegen mangels Vorliegens

besonderer Umstände keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 4

VRG). Eine solche ist aber den obsiegenden Beschwerdegegnern 1 bis 5

zuzusprechen, wobei zu beachten ist, dass die Beschwerdegegner 1 und 2-4

in weiten Teilen wörtlich übereinstimmende Rechtsschriften einreichten. Es

rechtfertigt sich deshalb, den Beschwerdegegnern 1 und 2-4 je eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer)

zuzusprechen, den Beschwerdegegnern 5 hingegen eine solche von

Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer). Entschädigungspflichtig ist

auch diesbezüglich die Vorinstanz, da die Beschwerdeerhebung gegen den

Beschwerdeentscheid nach dem Dargelegten aufgrund der Gehörsverletzung zu

Recht erfolgt ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerden werden abgewiesen.

2.

Die

Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Den

Beschwerdeführern 1-3 wird der von ihnen bereits geleistete

Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückerstattet.

3.

Die

Vorinstanz wird verpflichtet, den Beschwerdeführern 1-3 innert

30.

Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von

gesamthaft Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer), den

Beschwerdegegnern 1 eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 2'000.-

(inkl. Mehrwertsteuer), den Beschwerdegegnern 2-4 eine

Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer)

sowie den Beschwerdegegnern 5 eine Parteientschädigung von gesamthaft

Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

4.

Schriftliche

Eröffnung und Mitteilung an:

[…]