Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 25. Juni 2020

Sachverhalt

I. Kammer

in Sachen

VG.2019.00104/105

Gemeinde Glarus Nord

Beschwerdeführerin

vertreten durch Rechtsanwalt A.______

gegen

1.1 BA.______

Beschwerdegegner

1.2 BB.______

2. C.______

3. D.______

4.1 EA.______

4.2 EB.______

alle vertreten durch Rechtsanwalt

F.______

5.1 GA.______

5.2 GB.______

6.1 HA.______

6.2 HB.______

7. I.______

8. J.______

Beschwerdegegner 8 vertreten durch

Rechtsanwalt K.______

9. L.______

10. M.______

11.1 NA.______

11.2 NB.______

Beschwerdegegner 10 und 11

vertreten durch

Rechtsanwälte O.______ und P.______

12. Departement

Bau und Umwelt des Kantons Glarus

sowie

1. Q.______AG

Beigeladene

2. R.______AG

3. Erbengemeinschaft

S.______

bestehend aus

3.1 SA.______

3.2 SB.______

3.3 SC.______

3.4 SD.______

3.5 SE.______

alle vertreten durch Rechtsanwalt T.______

4. U.______

5.1 VA.______

5.2 VB.______

und

VG.2019.00111/112

1. Q.______AG

Beschwerdeführerinnen

2. R.______AG

beide vertreten durch Rechtsanwalt T.______

gegen

1.1 BA.______

Beschwerdegegner

1.2 BB.______

2. C.______

3. D.______

4.1 EA.______

4.2 EB.______

alle vertreten durch Rechtsanwalt F.______

5.1 GA.______

5.2 GB.______

6.1 HA.______

6.2 HB.______

7. I.______

8. J.______

Beschwerdegegner 8 vertreten durch

Rechtsanwalt K.______

9. L.______

10. M.______

11.1 NA.______

11.2 NB.______

Beschwerdegegner 10 und 11

vertreten durch Rechtsanwälte O.______ und P.______

12. Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus

sowie

1. Gemeinde Glarus

Nord

Beigeladene

vertreten durch Rechtsanwalt A.______

2. Erbengemeinschaft S.______

bestehend aus

2.1 SA.______

2.2 SB.______

2.3 SC.______

2.4 SD.______

2.5 SE.______

vertreten durch Rechtsanwalt T.______

3. U.______

4.1 VA.______

4.2 VB.______

betreffend

Überbauungsplan

Bellavista

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1 Das 35'474 m2 grosse

Überbauungsplangebiet Bellavista umfasst die im Gesamteigentum der

Erbengemeinschaft S.______ stehenden Parz.-Nrn. 303 und 305,

Grundbuch Mollis, welche in der Wohnzone 2b (WkB, mit kleinem Bonus) liegen

und grösstenteils nicht überbaut sind. Das Überbauungsplangebiet soll über die

Liegenschaften Parz.-Nrn. 292 und 301 erschlossen werden. Eigentümer der

Parz.-Nr. 292 ist U.______. Die Liegenschaft Parz.-Nr. 301 steht im

hälftigen Miteigentum von VA.______ und VB.______. Geplant ist die Überbauung

des Gebiets mit 17 Einfamilien- und 13 Mehrfamilienhäusern.

1.2 Vom 9. Oktober 2014 bis am 29. Oktober 2014 lag der

Überbauungsplan Bellavista zur Information und Mitwirkung gemäss Art. 7 des

Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) auf (Amtsblatt vom 9.

Oktober 2014). Die öffentliche Auflage des Überbauungsplans nach Art. 25 RBG

erfolgte vom 8. Juli 2016 bis am 8. August 2016 (Amtsblatt vom 7. Juli 2016).

Gegen den Überbauungsplan wurden verschiedene Einsprachen erhoben.

1.3 Der Gemeinderat Glarus Nord erliess am 20. Dezember

2017 den Überbauungsplan unter verschiedenen Auflagen. Gleichentags wies er

sämtliche Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat.

2.

2.1 Gegen den Erlass des Überbauungsplans erhoben

GA.______ und GB.______, BA.______ und BB.______, C.______, HA.______ und HB.______,

D.______, I.______ sowie EA.______ und EB.______ am 7. März 2018 Beschwerde

beim Departement Bau und Umwelt (DBU). Am 9. März 2018 erhob auch J.______

beim DBU Beschwerde gegen den Erlass des Überbauungsplans. Dasselbe taten

gleichentags L.______ sowie M.______, NA.______ und NB.______.

2.2 Bereits am 8. März 2018 hatten die Q.______AG sowie

die R.______AG Beschwerde gegen den Erlass des Überbauungsplans erhoben,

wobei sich ihre Beschwerde gegen die in den Erlass des Überbauungsplans

aufgenommenen Auflagen richtete.

2.3 Das DBU vereinigte am 30. August 2019 die

Beschwerdeverfahren und hiess die Beschwerden von GA.______ und GB.______,

BA.______ und BB.______, C.______, HA.______ und HB.______, D.______,

I.______, EA.______ und EB.______ sowie L.______ gut, während es die

Beschwerden von J.______, M.______, NA.______, NB.______ sowie der Q.______AG

und der R.______AG abwies, soweit es darauf eintrat. Gleichentags verweigerte

es dem Überbauungsplan die Genehmigung.

3.

3.1 Dagegen erhob die Gemeinde Glarus Nord am 26.

September 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (Verfahren VG.2019.00104

und VG.2019.00105). Sie beantragte, dass sowohl der Beschwerdeentscheid als

auch die Genehmigungsverfügung aufzuheben seien. Es seien der Überbauungsplan

und die zugehörigen Sonderbauvorschriften zu genehmigen. Eventualiter sei die

Sache zur Überarbeitung und Neubeurteilung an das DBU zurückzuweisen; alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

3.2 Am 2. Oktober 2019 erhoben auch die Q.______AG und

die R.______AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht (Verfahren VG.2019.00111

und VG.2019.00112). Im Wesentlichen beantragten sie ebenfalls die Aufhebung

des Beschwerdeentscheids und der Genehmigungsverfügung des DBU; unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen.

3.3 Das Verwaltungsgericht lud in der Folge mit

Präsidialverfügung vom 4. Oktober 2019 die Erbengemeinschaft S.______,

U.______ sowie VA.______ und VB.______ in die Verfahren bei. Gleichzeitig lud

es die Q.______AG und die R.______AG in die Verfahren VG.2019.00104 und

VG.2019.00105 sowie die Gemeinde Glarus Nord in die Verfahren VG.2019.00111

und VG.2019.00112 bei. Ferner vereinigte es die Beschwerdeverfahren.

3.4 M.______, NA.______ und NB.______ beantragten am

18. Oktober 2019, dass auf die gegen sie gerichteten Beschwerden nicht

einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. GA.______ und

GB.______, HA.______ und HB.______ sowie I.______ teilten dem

Verwaltungsgericht am 28. Oktober 2019 mit, dass sie sich am Verfahren nicht

beteiligen werden. Das DBU beantragte am 29. Oktober 2019, dass die

Beschwerden unter Kostenfolgen abzuweisen seien. J.______ verzichtete am

4. November 2019 auf eine Beschwerdeantwort. L.______ schloss am

17. Dezember 2019 auf Abweisung der Beschwerden; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

BA.______ und BB.______, C.______, D.______ sowie EA.______ und EB.______

beantragten am 16. Januar 2020, dass auf die Beschwerden der Gemeinde Glarus

Nord nicht einzutreten sei. Eventualiter seien sie abzuweisen. Die

Beschwerden der Q.______AG und der R.______AG seien abzuweisen; alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen.

3.5 Die Q.______AG und die R.______AG (nachfolgend:

Beschwerdeführerinnen 1 und 2) reichten am 30. Januar 2020 eine Stellungnahme

ein, auf welche L.______ am 6. Februar 2020 antwortete. Am

11. Februar 2020 reichten die Q.______AG und die R.______AG eine weitere

Stellungnahme ein.

3.6 Die Gemeinde Glarus Nord (nachfolgend:

Beschwerdeführerin 3) reichte am 12. Februar 2020 eine Stellungnahme

ein, zu welcher sich das DBU (nachfolgend: Vor-instanz) am 25. Februar

2020 äusserte.

Erwägungen

II.

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79

Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes

über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung

der gegen den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz gerichteten Beschwerden

zuständig. Dies ist es auch, soweit mit den Beschwerden die Nichtgenehmigung

des Überbauungsplans gerügt wird (Art. 28 Abs. 3 RBG).

1.2

1.2.1

Die Beschwerdegegner 1-4 vertreten die Auffassung,

dass auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 3 nicht einzutreten sei.

Diese führe nicht aus, welche öffentlichen Interessen sie im vorliegenden

Beschwerdeverfahren zu vertreten gedenke. Soweit sie sich auf die

Gemeindeautonomie berufe, sei sie damit nicht zu hören. Art. 113 VRG

regle die Voraussetzungen zum Ergreifen einer diesbezüglichen Beschwerde,

welche vorliegend nicht erfüllt seien. Abgesehen davon verletze der

angefochtene Entscheid die Gemeindeautonomie nicht.

1.2.2

Eine Gemeinde ist zunächst gestützt auf Art. 88

lit. a VRG zur Beschwerde befugt, wenn sie vom angefochtenen Entscheid

gleich oder ähnlich wie ein Privater in ihren materiellen oder

vermögensrechtlichen Interessen berührt ist. Dies kann beispielsweise der

Fall sein, wenn sie selbst Bauherrin ist, oder wenn sie durch eine

Baubewilligung für ein Werk gleich wie Private immissionsbelastet ist.

Vorliegend ist die Beschwerdeführerin 3 in ihrer Rolle als

Planungsbehörde berührt. Es ist offensichtlich und bedarf keiner Weiterungen,

dass sie vom angefochtenen Entscheid nicht wie ein Privater betroffen ist.

1.2.3

Gemäss Art. 88 lit. b VRG ist eine Gemeinde aber

auch zur Wahrung der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zur

Beschwerde legitimiert. Seit Inkrafttreten des Bundesgesetzes über das

Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG) am 1. Januar 2007 orientiert

sich das Verwaltungsgericht bei der Auslegung dieser Bestimmung mit Blick auf

die in Art. 111 Abs. 1 i.V.m. Art. 89 BGG verankerte

Mindestanforderung an die Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren an

der bundesgerichtlichen Praxis zur Beschwerdelegitimation vor dem

Bundesgericht (vgl. VGer-Urteil VG.2018.00044 vom 28. Juni 2018

E. 1.3.4.1, mit Hinweis).

Die Beschwerdelegitimation

einer Gemeinde ist dann zu bejahen, wenn sie als Trägerin öffentlicher

Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend machen

kann und in einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der

Rechtsmittelbefugnis im als verletzt gerügten Aufgabenbereich rechtfertigen

lässt. Verlangt wird grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit in

eigenen hoheitlichen Interessen. Eine solche ist anzunehmen, wenn ein

Hoheitsakt wesentliche öffentliche Interessen in einem Politikbereich

betrifft, welcher der Gemeinde zur Regelung zugewiesen wurde

(BGE 136 II 383 E. 2.4; VGer-Urteil VG.2018.00044 vom 28. Juni

2018.

E. 1.3.4.1; Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich/Basel/Genf, § 21 N. 105 ff.; Bernhard Waldmann, in Basler

BGG-Kommentar, 3. A., 2018 § 89 N. 43).

Die

Beschwerdeführerin 3 verweist auf die Gemeindeautonomie, ohne aber

darzulegen, welche spezifischen öffentlichen Interessen sie im Sinne der

dargelegten Rechtsprechung wahren will. Sie erfüllt daher die Legitimationsvoraussetzungen

von Art. 88 lit. b VRG nicht.

1.2.4

Hingegen ist eine Gemeinde nach Art. 113 Abs. 1

lit. b VRG zur Beschwerde befugt, wenn sie geltend macht, ihre Autonomie

sei verletzt durch einen nicht mehr mit Verwaltungsbeschwerde anfechtbaren

Entscheid einer anderen kantonalen Behörde.

Die

Beschwerdegegner 1-4 legen nicht substantiiert dar, weshalb die

Voraussetzungen von Art. 113 Abs. 1 lit. b VRG nicht erfüllt

sein sollen. Die Beschwerdeführerin 3 ist durch die angefochtenen Entscheide

als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt und rügt, dass der Entscheid der

Vorinstanz ihre Gemeindeautonomie verletzte. Das reicht grundsätzlich

bereits, um auf die Beschwerde einzutreten. Ob die beanspruchte

Autonomie tatsächlich besteht (vgl. dazu nachfolgend E. II/4.3.2)

und im konkreten Fall verletzt wurde, ist nämlich keine Frage des Eintretens,

sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (BGE 140 V 328

E. 4.1).

Die Beschwerdeführerin 3 ist daher zur Erhebung der

Beschwerden befugt. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf ihre Beschwerden einzutreten.

1.3

Zu Recht unbestritten ist sodann, dass die

Beschwerde der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 die Prozessvoraussetzungen

erfüllt, weshalb darauf einzutreten ist.

2.

2.1

Beim Überbauungsplan handelt es sich um einen

Sondernutzungsplan, welcher nach Art. 23 Abs. 1 RBG insbesondere die

Erschliessung, die besondere Bauweise sowie die Freiraumgestaltung eines

Teilgebiets regelt. Mit dem Überbauungsplan kann gemäss Art. 23 Abs. 4 RBG

von der Regelbauweise abgewichen werden, wenn dadurch gesamthaft ein

ortsbaulich und architektonisch besseres Ergebnis verwirklicht wird und dies

im öffentlichen Interesse liegt.

2.2

Wird ein grösseres Bauareal geplant, ist nach

Art. 6 Abs. 1 der Bauordnung Mollis vom 16. September 1994 (BO

Mollis) ein verbindliches Gesamtkonzept vorzulegen, das nebst den Elementen

des Überbauungsplans verbindliche Angaben über die Gestaltung der Gebäude und

Freiflächen enthält. Gestützt darauf kann der Gemeinderat in den einzelnen

Zonen Ausnahmen von den zonengemässen Vorschriften über die zulässige

Ausnützungsziffer bewilligen. Die Regelung bezweckt gemäss Art. 6

Abs. 2 BO Mollis eine ausgewogene Lösung zwischen einer haushälterischen

Nutzung des Bodens und Sicherstellung eines qualitativ hochstehenden

Wohnungsangebots bei einer architektonisch und städtebaulich guten

Gestaltung. Nach Art. 6 Abs. 3 BO Mollis besteht kein Anspruch auf

die Gewährung der erhöhten Ausnützung bzw. der zusätzlichen Geschosse. Die

Ausnahmen können nur gewährt werden, wenn damit eine hygienisch und baulich

einwandfreie Lösung erzielt wird. Insbesondere ist eine die Wohnqualität

sichernde Erschliessung vorzusehen; ebenso sind die Beziehungen zu den

Nachbargrundstücken zu beachten. Die Bebauung hat sich in das Ortsbild der

Gemeinde gut einzufügen. Das Projekt ist daher gemäss Art. 6 Abs. 4

BO Mollis von einer Fachinstanz zuhanden des Gemeinderats zu begutachten.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin 3 erliess den

Überbauungsplan unter verschiedenen Auflagen, welche sie in

Disp.-Ziff. 1 ihres Beschlusses aufführte: Beim Baubereich A4 ist

angrenzend an die Kännelstrasse ein Bereich von 2 m mit einem Servitut

zu Gunsten der Gemeinde freizuhalten und der Strassenabstand ab diesem

Bereich zu messen (lit. a). Alle Fuss- und Fahrwegrechte zu Gunsten der

Gemeinde sind vor der ersten Baueingabe (Hagnenstrasse) im Grundbuch

einzutragen (lit. b). Die Korridore (Mittel- und Niederspannung, Fernwärme)

für übergeordnete Erschliessungen sind im Überbauungsplan aufzunehmen. Dieser

ist mit dem Standort der Trafostation zu ergänzen. In den

Sonderbauvorschriften (SBV) muss das Recht auf die Platzierung von

Niederspannungsverteilkabinen eingeräumt werden (lit. c). In Art. 10 der

SBV ist zu ergänzen, dass die Entsorgungsanlage zu Lasten der

Projektverfasser zu erstellen ist und der Standort sowie die Ausrüstung in

Absprache bzw. nach Weisung der Gemeinde zu erfolgen hat (lit. d). Die

Gestaltung der Quartierstrassen ist im Sinne der Stellungnahme der Gestaltungskommission

zu überarbeiten (lit. e). Die Legende im Überbauungsplan ist so anzupassen,

dass die Baumstandorte und Baumarten nicht Genehmigungs-, sondern nur

Orientierungsinhalt sind. Art. 7.4 SBV ist entsprechend anzupassen (lit. f).

Bei der Anordnung der Bauten ist darauf zu achten, dass möglichst wenig

Terrainverschiebungen nötig sind und der Freiraum in der Siedlung ein

zusammenhängendes Ganzes bleibt (lit. g). Der Grünkorridor hat als offene

Kulturland-Zunge in Erscheinung zu treten, die sich bis an die

Gebäudefassaden zieht. Das offene Wiesland ist mit einzelnen Obst- und

Nussbäumen zu gliedern unter Beibehaltung der natürlichen Topographie (lit.

h). Zur Überprüfung der in Art. 5.1 SBV verlangten

überdurchschnittlichen architektonischen Qualität und hervorragenden

Gesamtwirkung sind alle Bauprojekte vor der Ausarbeitung zum Baugesuch der

Bauberatung oder der Gestaltungskommission zur Beurteilung vorzulegen.

Art. 5 ist entsprechend zu ergänzen (lit. i). Die in Art. 12

SBV optional geregelte Etappierung ist als verbindlich zu erklären und mit

einem konkreten Etappierungsplan zu hinterlegen (lit. j).

3.2

3.2.1

Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2

erhoben gegen einen Teil dieser Auflagen bei der Vorinstanz Beschwerde. Dabei

beantragten sie, dass der freizuhaltende Bereich von 2 m im

Baubereich A4 (Auflage 1a), die Formulierung bei der Standortwahl und

Ausrüstung der Entsorgungsanlagen (Auflage 1d), die Überarbeitung der

Quartierstrassen (Auflage 1e), die Terrainverschiebung und der Freiraum als

zusammenhängendes Ganzes (Auflage 1g), der Grünkorridor bis an die

Gebäudefassadenende (Auflage 1h) sowie die Ergänzung in den SBV, wonach alle

Bauprojekte der Gestaltungskommission vorzulegen sind (Auflage 1h), zu

streichen seien.

3.2.2

Noch während des laufenden Beschwerdeverfahrens

schlossen die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sowie die

Beschwerdeführerin 3 am 21./22. August 2018 eine Vereinbarung. Die

Auflage 1a wurde neu formuliert. Danach ist beim Baubereich A4

angrenzend an die Kännelstrasse ein Bereich von 2 m mit einem Servitut

zu Gunsten der Gemeinde freizuhalten, wobei der Strassenabstand für eine

Baute im Baubereich A4 ab der heute bestehenden Strasse gemessen wird.

Die Abstandsvorschriften für Garagenplätze bleiben unberührt. Die

freizuhaltende Fläche darf jederzeit als Zufahrt und Fussweg für den

Baubereich A4 genutzt werden. Die Auflage 1d wurde ebenfalls neu

gefasst. Gemäss der Vereinbarung ist in Art. 10 SBV zu ergänzen, dass

die Erstellungs-, Unterhalts- und Erneuerungskosten für die Entsorgungsanlage

zu Lasten der Grundeigentümer gehen und dass der Standort sowie die

Ausrüstung in Absprache zwischen Gemeinde und Planergemeinschaft zu erfolgen

hat. Soweit erforderlich wird hierfür eine Grunddienstbarkeit vereinbart. Die

Auflage 1e wurde ersatzlos gestrichen. Die Planergemeinschaft

verpflichtete sich in der Vereinbarung jedoch, dass die Strassen in der

Detailplanung mit Versätzen oder mit Verkleinerung der Fahrbahnbreite oder

Vergrösserung der Seiten- oder Gehwegflächen geplant werden, wobei die

Detailanpassungen geringfügig und ohne Neuauflage des Strassenplans erfolgen.

Die Auflagen 1g, 1h und 1i wurden sodann ersatzlos gestrichen. Die

Vorinstanz wurde schliesslich aufgefordert, die Vereinbarung im Genehmigungs-

und Beschwerdeentscheid aufzunehmen.

3.3

3.3.1

3.3.1.1

Die Vorinstanz erachtete die Vereinbarung

aus mehreren Gründen als nicht zulässig. Diese habe den Streitgegenstand

verändert, weshalb sämtliche Parteien hätten einverstanden sein müssen. Bei

den vorgenommenen Streichungen und Anpassungen handle es sich sodann um

wesentliche Änderungen zum erlassenen Überbauungsplan. Deshalb wäre eine

erneute öffentliche Auflage notwendig gewesen. Sodann seien die

Voraussetzungen für den Abschluss eines Vergleichs nicht erfüllt gewesen.

3.3.1.2

Die Beschwerdeführerin 3 hält dafür, da

nur die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 die Auflagen angefochten hätten,

habe sich auch nur eine Einigung mit ihnen aufgedrängt. Es sei deshalb nicht

nachvollziehbar, weshalb eine aussergerichtliche Prozess-erledigung unzulässig

sein sollte, zumal die mit der Vereinbarung erledigten Punkte von den

Beschwerdegegnern überhaupt nicht bemängelt worden seien.

3.3.1.3

Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2

vertreten die Auffassung, die Auflagen hätten nie öffentlich aufgelegen,

weshalb gegenüber der Öffentlichkeit keine Verletzung des rechtlichen Gehörs

vorliegen könne. Gerade die Auflagen hätten dazu beigetragen, dass der

Überbauungsplan in einigen Punkten abgeändert werden sollte.

3.3.2

3.3.2.1

Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen

Verfahren war der Erlass des Überbauungsplans mit den strittigen Auflagen.

Mit der Einreichung der Beschwerden wurde die Sache rechtshängig. Damit wurde

nicht nur das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren in Gang gebracht,

sondern die Beschwerdeführerin 3 verlor als Vorinstanz grundsätzlich die

Kompetenz, in der Angelegenheit Anordnungen zu treffen

(vgl. Art. 94 Abs. 1 VRG). Mit diesem sogenannten Devolutiveffekt

ist verbunden, dass die Vorinstanz grundsätzlich die Befugnis verliert, sich

mit der Sache zu befassen. Dieser Mechanismus wird jedoch durch den mit

Art. 58 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom

20.

Dezember 1968 (VwVG) identischen Art. 94 VRG durchbrochen.

Dessen Abs. 2 lässt ausdrücklich zu, dass die Vorinstanz die

angefochtene Verfügung bis zu Einreichung der Vernehmlassung in

Wiedererwägung ziehen darf (vgl. zum Ganzen August Mächler, in Christoph

Müller/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], VwVG-Kommentar, 2. A.,

Zürich/St. Gallen 2019, Art. 58 N. 1).

3.3.2.2

Aus dem Gesagten folgt, dass eine

Anpassung des Streitgegenstands durch die Vorinstanz auch nach

Rechtshängigkeit ohne Mitwirkung der Parteien auf dem Wege der Wiedererwägung

grundsätzlich möglich ist. Nicht zulässig ist es hingegen, die ursprüngliche

Verfügung zu Ungunsten einer Partei abzuändern. Darin ist lediglich ein

Antrag an die Beschwerdeinstanz zu sehen, bei welcher das Rechtsmittel hängig

ist (Mächler, Art. 58 N. 23).

3.3.2.3

Die privaten Beschwerdegegner rügten im

vorinstanzlichen Verfahren unter anderem eine ungenügende Gestaltung und

Einordnung. Mit der Streichung der Auflagen 1e, 1g, 1h und 1i wurde die

angefochtene Verfügung zu ihren Ungunsten geändert.

Es ist während eines Rechtsmittelverfahrens nicht

zulässig, den Streitgegenstand mittels eines Vergleichs abzuändern, ohne dass

damit sämtliche Parteien einverstanden sind. Überdies wäre im

vorinstanzlichen Verfahren – entgegen der Auffassung der Vorinstanz – auch

eine Wiedererwägung der angefochtenen Verfügung nicht in Frage gekommen. Auch

damit wäre nämlich der Streitgegenstand zu Ungunsten der privaten

Beschwerdegegner abgeändert worden. Insgesamt konnte der zwischen den

Beschwerdeführerinnen während der Rechtshängigkeit des vorinstanzlichen

Verfahrens geschlossenen Vereinbarung lediglich der Charakter eines

gemeinsamen Antrags an die Vorinstanz, wie die Auflagen abzuändern sind,

zukommen.

3.3.3

3.3.3.1

Die Vorinstanz kam sodann zum Schluss,

dass es zwar prinzipiell zulässig sei, mit einer Verfügung betreffend den

Erlass eines Überbauungsplans Auflagen zu verbinden. Allerdings handle es

sich bei den durch die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 angefochtenen

Auflagen um nicht geringfügige Änderungen des Überbauungsplans, weshalb sie

nicht ohne erneute öffentliche Auflage hätten erlassen werden dürfen. Überdies

seien die nach Art. 29 Abs. 3 RBG erforderlichen Zustimmungen für

die Änderung des Überbauungsplans nicht vorhanden. Die angefochtenen Auflagen

seien daher widerrechtlich, was zur Aufhebung der Auflagen führe.

3.3.3.2

Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 machen

geltend, die Auflagen hätten mangels gesetzlicher Grundlage nicht verfügt

werden dürfen. Auflagen seien bei einem Überbauungsplan auch wenig sinnvoll,

weil erstens der Überbauungsplan eng von der Gemeinde begleitet werde und

zweitens allfällige geringfügige Anpassungen im Baubewilligungsverfahren

erfasst werden könnten. Daher habe der Erlass bzw. die Genehmigung des

Überbauungsplans ohne Auflagen zu erfolgen.

3.3.3.3

Die Beschwerdeführerin 3 vertritt hingegen

die Auffassung, dass sämtliche Auflagen geringfügige Änderungen des

Überbauungsplans darstellten und deshalb hätten verfügt werden dürfen.

3.3.4

3.3.4.1

Bei der Auflage handelt es sich um die mit

einer Verfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung zu einem Tun, Dulden

oder Unterlassen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen 1

und 2 darf eine Auflage auch dann verfügt werden, wenn sie nicht ausdrücklich

in einem Rechtssatz vorgesehen ist. Deren Zulässigkeit kann aus dem mit dem

Gesetz verfolgten Zweck hervorgehen. Eine Bewilligung kann insbesondere dann

mit einer Auflage verbunden werden, wenn sie aufgrund der gesetzlichen

Bestimmungen überhaupt verweigert werden könnte. Insofern ist eine Auflage

Ausdruck des Verhältnismässigkeitprinzips (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen,

Rz. 919 ff.).

3.3.4.2

Zwar ist den Beschwerdeführerinnen 1 und 2

insofern zuzustimmen, dass Auflagen beim Erlass eines Überbauungsplans eher

selten sind, ausgeschlossen sind sie aber nicht, auch wenn sie im Gegensatz

zu den Auflagen bei Baubewilligungen (Art. 76 Abs. 2 RBG) im Gesetz

nicht explizit erwähnt werden.

3.3.5

3.3.5.1

Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2

beantragten im vorinstanzlichen Verfahren die Aufhebung der Auflagen 1a, 1d,

1e, 1g, 1h und 1i. Dabei ist wesentlich, dass die Auflagen erst beim Erlass

des Überbauungsplans verfügt wurden, ohne dass sie zuvor bei der öffentlichen

Auflage des Überbauungsplans erwähnt worden waren.

3.3.5.2

Gemäss Art. 27a Abs. 1 RBG sind im Einspracheverfahren

vorgenommene Änderungen an einem Sondernutzungsplan nochmals öffentlich

aufzulegen. Vorbehalten bleiben geringfügige Änderungen im Sinne von

Art. 29 RBG. Änderungen an Sondernutzungsplänen gelten nach Art. 29

Abs. 5 RBG als geringfügig, wenn keine öffentlichen Interessen berührt

werden (lit. a) und keine Änderung des dem Sondernutzungsplan zugrunde

liegenden Konzepts einhergeht (lit. b). Geringfügige Änderungen an

Zonenplänen und Sondernutzungsplänen können indessen ohne öffentliche Auflage

nur dann vorgenommen werden, wenn die von ihnen direkt betroffenen

Grundeigentümer, die Mehrheit der Eigentümer der angrenzenden Grundstücke und

die Baurechtsinhaber sich mit ihnen einverstanden erklärt haben. Nicht

zustimmende Grundeigentümer werden unter Ansetzung einer Einsprachefrist von

30.

Tagen angeschrieben (Art. 29 Abs. 3 RBG).

Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 haben offensichtlich

den Auflagen nicht zugestimmt, was bereits ihre bei der Vorinstanz erhobene

Beschwerde zeigt. Daraus folgt, dass die Beschwerdeführerin 3 die

Auflagen von vornherein nicht ohne erneute öffentliche Auflage hätte erlassen

dürfen; dies unabhängig davon, ob der Überbauungsplan dadurch nur geringfügig

geändert wurde oder nicht. Den Auflagen kann daher keine Geltung zukommen.

Überdies legte die Vorinstanz in ihrem Entscheid zutreffend dar, weshalb

zumindest die von den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 beanstandeten

Auflagen keine bloss geringfügigen Änderungen darstellen

(E. 4.10.3.5 ff.), worauf verwiesen werden kann.

3.4

Zusammenfassend ergibt sich, dass die

Vereinbarung zwischen den Beschwerdeführerinnen über die Anpassung

bzw. Streichung von Auflagen im vorinstanzlichen Verfahren lediglich als

gemeinsamer Antrag an die Vorinstanz anzusehen war. Da die Auflagen aber ohne

Zustimmung der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 erlassen wurden und

überdies zumindest teilweise keine geringfügigen Änderungen des

Überbauungsplans zur Folge hatten, hätten sie öffentlich aufgelegt werden

müssen. Indem die Beschwerdeführerin 3 dies unterliess, kann den

Auflagen keine Geltung zukommen. Daher ist nachfolgend der Überbauungsplan

ohne Auflagen auf seine Gesetzeskonformität hin zu prüfen.

4.

4.1

4.1.1

Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 machen geltend,

der Überbauungsplan weiche nicht von der Regelbauweise ab. Das werde schon

dadurch deutlich, dass das Gebiet Bellavista gemäss der Bauordnung Mollis

einer Überbauungsplanpflicht unterliege. Es müsse daher kein ortsbaulich und

architektonisch besseres Ergebnis verwirklicht werden. Die Beurteilung der

Gestaltungskommission sei sodann für den Gemeinderat in keiner Weise bindend.

Entsprechend sehe das Gesetz auch nicht vor, dass ein positiver Bericht der

Gestaltungskommission vorliegen müsse. Sei der Einordnungsentscheid einer

kommunalen Baubehörde nachvollziehbar, hätten die kantonalen Instanzen diesen

zu respektieren. Sie dürften das Ermessen der kommunalen Behörde nicht durch

ihr eigenes ersetzen. Der Gemeinderat sei auf die negativen Punkte

eingegangen, welche die Gestaltungskommission verspätet erwähnt habe. Dennoch

habe er den Überbauungsplan genehmigt. Am 19. September 2016 sei ihnen,

den Beschwerdeführerinnen 1 und 2, mitgeteilt worden, es seien keine

neuen Stellungnahmen eingegangen. Wenn nun die Gestaltungskommission danach

den Plan unausgereift finde, obwohl sie auf zahlreiche Anpassungen hingewirkt

habe, erweise sich dies als treuwidrig. Überdies fehle offensichtlich eine

gesetzliche Grundlage, welche es der Gestaltungskommission erlaube, im

Verfahren betreffend Überbauungsplan mitzuwirken. Dies müsse bei der

Gewichtung der Meinung der Gestaltungskommission berücksichtigt werden. Die

Gestaltungskommission dürfe sodann keine überdurchschnittliche ortsbauliche

und architektonische Gestaltung verlangen, da dies das Gesetz nicht vorsehe.

Es genüge, dass die Voraussetzungen von Art. 6 Abs. 3 BO Mollis

erfüllt seien, nämlich, dass sich die Bebauung gut in das Ortsbild der

Gemeinde einfüge. Die Ausführungen der Gestaltungskommission zu den

Verkehrsanordnungen, der Nutzungsart, der Bauweise, teilweise der

Freiraumgestaltung und zu Massnahmen der sparsamen Nutzung und Verteilung von

Energie seien daher unbeachtlich. Die Gestaltungskommission sei ferner davon

ausgegangen, dass die Ausnützungsziffer angemessen sei. Diese Ausnahme habe

aber nur gewährt werden können, wenn damit eine hygienische und baulich

einwandfreie Lösung erzielt werde. Insbesondere müsse nach Art. 6

Abs. 3 BO Mollis eine die Wohnqualität sichernde Erschliessung

vorgesehen werden. Wenn diese Voraussetzungen erfüllt seien, erwiesen sich

die gegenteiligen Ausführungen der Gestaltungskommission in ihrem letzten

Bericht als widersprüchlich. Nicht zu hören sei die Kritik am Richtprojekt,

da dieses nicht genehmigt werden müsse.

Für das

Überbauungsplangebiet sei unter Beachtung des Bundesinventars der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) eine

Nutzungsordnung geschaffen worden, welche direktdemokratisch abgesegnet

worden und grundeigentümerverbindlich sei. Das Überbauungsplangebiet stehe

nicht unter Schutz, weshalb auf das ISOS nicht weiter einzugehen sei. Das

Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) sei

daher nicht einmal beratend hinzuziehen. Wenn die Vorinstanz sämtliche vor

dem 1. Juni 2016 erstellten Berichte als unwesentlich erachte und das

Gutachten dennoch beiziehe, verhalte sie sich widersprüchlich.

Zum Gutachten der

kantonalen Denkmalpflege sei anzuführen, dass das neue Quartier den

Gestaltungsregeln von heute verpflichtet und kein Denkmalpflegeobjekt sei.

Das Gebiet grenze nicht an die geschützte Zone an, sondern es liege derzeit

ein Grüngürtel von ca. 50 m Tiefe dazwischen. Der Überbauungsplan

respektiere mit der rücksichtsvollen Andersartigkeit den historischen Bestand

als etwas Einmaliges, ohne sich billig anzubiedern. Schliesslich sei auch die

kantonale Denkmalpflege in ihrem Schreiben vom 16. Juni 2015 von einem

überdurchschnittlich gestalteten Quartier ausgegangen.

4.1.2

Die Beschwerdeführerin 3 vertritt die Auffassung,

mit einem Überbauungsplan sei es möglich, über eine verhältnismässig grosse

Fläche eine gesamthaft gestaltete Überbauung zu ermöglichen, weshalb die

Bauordnung für den Überbauungsplan gewisse Freiheiten vorsehe. Eine Ausnahme

in der Bauordnung stelle aber noch keine Abweichung von der Regelbauweise dar.

Der Nachweis der ortsbaulich und architektonisch besseren Lösung sei

erbracht. Dabei dürfe nicht vergessen werden, dass die Planungsbehörde, nicht

die Gestaltungskommission, zum Entscheid befugt sei. Indem die Vorinstanz dem

Entscheid der Gestaltungskommission ein dermassen grosses Gewicht beimesse

und damit den Entscheid der Planungsbehörde aus den Angeln hebe, überschreite

sie ihre Beurteilungskompetenz und greife damit ungerechtfertigt in die

Gemeindeautonomie ein. Unzutreffend sei sodann die Einschätzung, dass mit den

gewährten Ausnahmen im Überbauungsplan die Vorgaben des ISOS nicht

eingehalten werden könnten. Die Ausweitung des ISOS auf den vorliegenden

Überbauungsplan sei gesetzlich nicht vorgesehen und daher unzulässig. Dem

Gutachten der ENHK komme daher keine beratende Funktion zu. Tatsache sei,

dass das Überbauungsplangebiet Bellavista nicht unter Schutz stehe. Das ISOS

sei auf kantonaler und kommunaler Ebene einzig bei der Erstellung von

Richtplänen zu berücksichtigen. Schliesslich wären die Aspekte des

Ortsbildschutzes und der Schutzanliegen des ISOS ohnehin erst dann in die

Interessenabwägung einzubeziehen, wenn von der Grundnutzungsordnung

abgewichen würde. Dies sei vorliegend jedoch gerade nicht der Fall.

4.1.3

Die Vorinstanz führt dazu aus, der Überbauungsplan

weiche insbesondere hinsichtlich der Bebauungsart Mehrfamilienhäuser mit den

Flachdächern, der erhöhten Ausnützungsziffer und den höheren Gebäudehöhen von

der Regelbauweise der Wohnzone 2b ab. Art. 6 der BO Mollis regle nicht

die Regelbauweise, sondern begrenze die möglichen Abweichungen davon. Sodann

treffe es zwar zu, dass dem Gemeinderat ein grosses Ermessen zukomme.

Indessen fehle es an einer Beurteilung der Planungsbehörde, weshalb mit dem

Überbauungsplan eine gegenüber der Regelbauweise bessere Lösung erzielt

werde. Auf die zahlreichen Kritikpunkte der Gestaltungskommission werde nicht

eingegangen. Wenn der Gemeinderat den Überbauungsplan trotzdem erlassen wolle

und damit vom Fachgutachten der eigenen Gestaltungskommission abweichen

müsse, sei dies vertieft zu begründen. Dafür sei es aber nicht ausreichend,

sich bei seinem Entscheid einzig auf den Punkt der Schaffung eines Grünraums

zu beziehen. Der Einordnungsentscheid des Gemeinderats sei daher nicht

nachvollziehbar. Schliesslich sei das ISOS auch bei Sondernutzungsplanungen

zu berücksichtigen, was sich aus dem kantonalen Recht ergebe.

4.1.4

Die Beschwerdegegner halten im Wesentlichen dafür,

dass mit dem Überbauungsplan von der Regelbauweise abgewichen werde. Der

Beizug der Gestaltungskommission sei durch Art. 6 Abs. 4 BO Mollis

vorgeschrieben. Der Gemeinderat hätte sich eingehend mit der Auffassung der

Gestaltungskommission auseinandersetzen müssen, was er nicht getan habe.

Massgeblich sei dabei, dass sich die Gestaltungskommission negativ zum

Überbauungsplan geäussert habe. Schliesslich sei auch das Gutachten der ENHK

mitzuberücksichtigen.

4.2

4.2.1

4.2.1.1

Die Gestaltungskommission beschäftigte sich ab dem

Oktober 2012 intensiv mit dem Überbauungsplan (vgl. etwa die Protokolle

der Sitzungen vom 30. Oktober 2012, 27. August 2013, 24. Juni 2014, 28.

Oktober 2014 und 4. Juni 2015). In ihrer Stellungnahme vom 2. Oktober

2015.

kritisierte die Gestaltungskommission insbesondere die

überdimensionierten Baubereiche, die Bauen bis in die empfindliche Zone des

Grünraums hinein zuliessen. Letztmals vor der öffentlichen Auflage des

Überbauungsplans setzte sich die Gestaltungskommission in ihrer Sitzung vom

12.

Mai 2016 mit diesem auseinander. Dabei begrüsste sie die Reduktion der

Baufelder. Der durchgehende Grünraum werde dadurch aufgewertet, was der

ganzen Überbauung zugute komme. Die Ausnützung werde für das Areal als

angemessen beurteilt. Daneben machte sie verschiedene "Vorschläge zur

Präzisierung", welche sich insbesondere auf die Qualität der

Architektur, den Grünraum, die Strassenfläche und die Parkierung bezogen.

Im Dezember 2016 nahm die

Gestaltungskommission zum aufgelegten Überbauungsplan Stellung. Sie führte

dabei aus, dass sie der Bauherrschaft und den Projektverfassern mehrmals ein

Konkurrenzverfahren empfohlen habe, um die ortsbauliche und architektonische

Qualität zu sichern. In Massstab und Körnung orientiere sich die Bebauung am

Kontext, was begrüsst werde. Die Dichte der Bebauung beurteile sie als dem

Kontext angemessen. Die Setzung der Volumen bleibe jedoch

geometrisch-schematisch. Sie vermisse eine stärker räumlich gedachte,

spannungsvollere und in die Landschaft eingebettete Setzung. Problematisch

seien in Bezug auf eine befriedigende Einbettung insbesondere die grösstenteils

schnurgeraden Stichstrassen in der Falllinie des Hangs, was sie bereits

mehrfach kritisiert habe. Diese Strassengeometrie sei am Hang optisch

auffällig und nicht erwünscht. Die verkehrsorientierte Strassengestaltung sei

nicht mehr zeitgemäss. Bei den Wohnformen handle es sich weitgehend um

konventionelle Einfamilienhäuser und Geschosswohnungen. Die in den

Sonderbauvorschriften erwähnten "vielfältigen Wohnformen" vermisse

sie im Richtprojekt. Die Richtprojekte wiesen einen konventionellen, weitgehend

charakterlosen Ausdruck auf. Sie vermisse die im Überbauungsplan genannte

"überdurchschnittliche gestalterische Qualität". Sie begrüsse, dass

die Baufelder verkleinert und die Hagnenstrasse im Bereich des Grünraums

verschmälert worden seien. Hingegen kritisiere sie, dass die Zwischenräume

zwischen den einzelnen Bauten der Überbauung mehrheitlich als Abstandsräume

ohne eigene Aufenthaltsqualität geplant seien. Sie unterstütze die

detaillierte Stellungnahme der Landschaftsarchitektin W.______. Die Errungenschaft

des Überbauungsplans bestehe in der Schaffung des öffentlichen Grünraums als

Gewinn für Dorf und Quartier. Diesen würde die Bauherrschaft bei einer

Überbauung in Regelbauweise kaum realisieren. Gesamthaft seien bei der

Überarbeitung des Überbauungsplans die Hinweise der Gestaltungskommission zu

berücksichtigen. Gelinge dies, stütze sie den Überbauungsplan. Die

ortsbauliche und architektonische Gestaltung sei nicht überdurchschnittlich,

doch der Überbauungsplan ermögliche im Gegensatz zur Regelbauweise die

Schaffung des öffentlichen Grünraums, den sie als Gewinn für Dorf und

Quartier werte. Vorausgesetzt, die Kritikpunkte in der Stellungnahme zum

Grünraum würden ebenfalls berücksichtigt.

4.2.1.2

Als Anhang zur Stellungnahme war der Bericht von W.______

angeführt. Diesem lässt sich entnehmen, dass W.______ als Spezialistin für

Landschaftsarchitektur in die Beurteilung der Bauvorhaben und die Entwicklung

eines Masterplans im Gebiet Bellavista involviert war. Die vorgelegten

Vorschläge schafften aus ihrer Sicht nicht die geforderte

überdurchschnittliche Qualität und vorzügliche Gesamtwirkung. Sie

berücksichtigten den für diesen Grünraum vorgegebenen Charakter nicht. Die

Problematik zeige sich in grundlegenden Strukturen wie auch in vielen

Details. Die Gestaltungsabsichten veränderten diesen prägenden Teil von

Mollis in einer Weise, welche der Identität des Orts entgegenstehe und diese

deutlich und unwiderruflich schwäche. Sie empfehle daher, das

Gestaltungskonzept für den Aussenraum zu überarbeiten.

4.2.2

4.2.2.1

Die kantonale Natur- und Heimatschutzkommission

führte am 3. Februar 2015 aus, das Gebiet sei zu Recht als wichtiger

Ortsbildhintergrund ausgeschieden worden. Was hier gebaut werde, beeinflusse

direkt die Wahrnehmung des Ortsbilds von Mollis und werde in Zukunft Teil

dieses national bedeutsamen Ortsbilds sein. Das Ortsbild werde im Bereich der

Kirche durch dörfliche Strukturen bestimmt, was durch den Überbauungsplan

berücksichtigt werden müsse. Dies geschehe aber wegen der monotonen, schematischen

und grossvolumigen Bauten sowie der entstehenden monotonen (Flach-)Dachlandschaft

nicht. Die notwendige überdurchschnittliche Qualität sei nicht gegeben. Der

Überbauungsplan müsse daher grundlegend überarbeitet werden.

4.2.2.2

Die kantonale Fachstelle Denkmalpflege und

Ortsbildschutz nahm am 22. Juli 2015 zum Überbauungsplan Stellung. Dabei

begrüsste sie das Grünraumkonzept, verlieh aber ihrer Sorge um die

architektonische Qualität Ausdruck. Ferner wies sie darauf hin, dass ihre

Beurteilung unter Vorbehalt der Erkenntnisse der ENHK stehe, deren Gutachten

noch nicht erfolgt sei.

4.2.2.3

Die ENHK erstatte ihr Gutachten am 28. Oktober

2015.

Sie kam zum Schluss, die Planung negiere bewusst die historisch

gewachsenen Strukturen des Ortskerns. Sie orientiere sich vielmehr am

Bebauungsmuster der jüngeren baulichen Entwicklung, die im ISOS unter

E. 0.0.39 als störend ausgewiesen worden sei. Durch die neue

hangparallel geführte 5 m breite Erschliessungsstrasse und die neue,

sich grossflächig ausdehnende Quartierstruktur werde eine Konkurrenz zum

historischen Strassendorf geschaffen und dieses somit in seiner Wirkung

erheblich beeinträchtigt. Der Überbauungsplan führe zu einer schwerwiegenden

Beeinträchtigung; dies insbesondere in Bezug auf die Schutzziele der

Erhaltung der wesentlichen Sichtbezüge sowie des östlichen Ortsbildrands mit

seinem Ortsbildhintergrund.

4.2.2.4

Die Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz nahm

am 22. Januar 2019 erneut zum Überbauungsplan Stellung. Zusammenfassend

führte sie aus, dass dieser keine ortsbaulichen Verbesserungen gegenüber der

Regelbauweise mit sich bringe. Die Nachteile, welche durch die grossen

Baufelder, deren rasterartige Anordnung an einem vollständig neu modellierten

Hang, der hangparallelen Strasse, den grossen Volumina, der Bauweise als

Flachdachbauten am Hang und der fehlenden Körnigkeit entstünden, könnten

durch den Vorteil des Grünstreifens (sofern er gemäss den Auflagen angepasst

werde) nicht aufgewogen werden. In der Vorprüfungsphase sei das Vorhaben

durch die ENHK als schwerwiegende Beeinträchtigung bezeichnet worden. Daran

habe sich aufgrund der fehlenden Berücksichtigung der Kritikpunkte im

vorliegenden Projekt nichts geändert.

4.2.3

4.2.3.1

Im Nachgang an die letzte Beurteilung der Gestaltungskommission

schrieb die Beschwerdeführerin 3 den Beschwerdeführerinnen 1 und 2

am 22. Dezember 2016, die Gestaltungskommission habe sich nochmals mit

dem Überbauungsplan beschäftigt, weil für dessen Erlass durch den Gemeinderat

und die anschliessende Genehmigung ein Fachgutachten verlangt werde. Die

Gestaltungskommission würdige die Arbeit ausführlich, erachte den

Überbauungsplan gesamthaft jedoch als zu wenig ausgereift für eine positive

Stellungnahme zuhanden des Gemeinderats. Um eine Rückweisung durch den

Gemeinderat zu verhindern, bestehe nur die Möglichkeit, den Überbauungsplan

nochmals in den beanstandeten Punkten zu überarbeiten. Eine Wiederholung der

öffentlichen Auflage nach erneuter Überarbeitung des Überbauungsplans sei

unumgänglich.

4.2.3.2

Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 zeigten sich damit

in ihrem Schreiben vom 10. Februar 2017 nicht einverstanden und ersuchten den

Gemeinderat, den Überbauungsplan zu erlassen. Dies machte der Gemeinderat am

20.

Dezember 2017, wobei er verschiedene Auflagen verfügte

(vgl. dazu E. II/3). Dabei führte er aus, das Projekt weise eine

sehr gute wohnhygienische Qualität auf. Im Richtprojekt sei ersichtlich, dass

die Hausgrundrisse grosszügig konzipiert und sehr gut besonnt seien. Das

Richtprojekt ermögliche gemäss der Stellungnahme der Gestaltungskommission im

Gegensatz zur Regelbauweise die Schaffung von öffentlichem Grünraum, der als

Gewinn für das Dorf und das Quartier gewertet werde. Die Arealüberbauung

solle als moderne, zeitgenössische Überbauung eine überdurchschnittliche

Qualität aufweisen und eine hervorragende Gesamtwirkung auch als prägender

Dorfbildhintergrund erzielen. Der öffentliche Grünraum und die Freiflächen

seien grosszügig konzipiert und gut besonnt. Zusätzlich zum naturnahen

öffentlichen Grünraum werde eine Fläche für Spiel und Begegnung

ausgeschieden.

4.3

4.3.1

Dem Überbauungsplan kann ein Abweichen von der

planungsrechtlichen Grundordnung gestattet werden. Dies erfordert im Gegenzug

ein sorgfältiges Abwägen zwischen den Vor- und Nachteilen des

Überbauungsplans. Dabei ist der Überbauungsplan als Sondernutzungsplan

gesamthaft zu betrachten (VGer-Urteil VG.2019.00028 vom 21. November

2019.

E. II/4.3).

4.3.2

Die Beurteilung, ob die Voraussetzungen für den

Erlass eines Überbauungsplans erfüllt sind, obliegt gemäss Art. 27a Abs. 1

RBG dem Gemeinderat. Dabei ist zu beachten, dass der Gemeindeautonomie im

Bau- und Raumplanungsrecht eine herausragende Bedeutung zukommt. Gemeinden

sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht

abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur

Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche

Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf

die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen

oder den Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts

betreffen. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus

dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und

Gesetzesrecht (BGE 136 I 265 E. 2.1, mit Hinweisen).

Gemäss Art. 115 Abs. 2 der

Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in

den Schranken von Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre

Angelegenheiten selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle

örtlichen Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton

ausschliesslich zuständig sind (Art. 119 Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist

gemäss Art. 15 Abs. 1 RBG Aufgabe der Gemeinde. Bei der Anwendung

der nutzungsplanerischen Vorschriften, kommt der kommunalen Baubehörde ein

besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten

ist. Auch wenn den Beschwerdebehörden gemäss Art. 33 Abs. 3

lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979

(RPG) eine volle Überprüfungspflicht zukommt, müssen sie den

Handlungsspielraum, welcher das Gesetz der Verwaltung einräumt, respektieren.

Die Beschwerdebehörde hat im Auge zu behalten, dass sie Rechtsmittel- und

nicht Planungsinstanz ist, dies insbesondere, wenn es um lokale

Angelegenheiten geht (BGE 127 II 238 E. 3b/aa, mit Hinweisen;

BGer-Urteil 1C_241/2019 vom 19. August 2019 E. 2.2). Die nach

Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG zur Prüfung der Angemessenheit

berufene Beschwerdebehörde hat sich im Rahmen ihrer Kognition Zurückhaltung

aufzuerlegen (BGer-Urteil 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3,

mit Hinweisen). Die Autonomie der Gemeindebehörde hat aber dort ihre Grenzen,

wo sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit dem Sinn und Zweck der Bestimmung

nicht mehr vereinbaren lässt (Christian Häuptli, in Andreas Baumann et

al. [Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013,

§ 13 N. 23; vgl. zum Ganzen VGer-Urteil VG.2017.00075/76 vom

3.

Mai 2018 E. II/3.3, VG.2014.00122 vom 5. Februar 2015

E. II/2.2).

4.3.3

Gemäss Art. 68 Abs. 1 der Bauverordnung vom

23.

Februar 2011 (BauV) hat die zuständige Gemeinde zur Beurteilung von

Vorhaben nach Art. 46 RBG und von besonderen Einordnungsfragen nach Art.

47.

Abs. 1 RBG eine Gestaltungskommission zu bestellen, welche sich aus

fünf bis sieben Fachleuten zusammensetzt. Die Kommission unterbreitet nach

Art. 68 Abs. 2 BauV ihre Beurteilung der für das Bewilligungsverfahren

zuständigen Gemeindebehörde.

Bei der

Gestaltungskommission handelt es sich um eine Fachbehörde, welche unter

anderem Überbauungspläne zu beurteilen hat. Sie ist die Fachinstanz im Sinne

von Art. 6 Abs. 4 BO Mollis. Ihre Ausführungen sind für den

Gemeinderat aber nicht bindend. Insofern hat sie nicht die Befugnis, einen

Überbauungsplan zu genehmigen oder nicht zu genehmigen. Sie hat vielmehr eine

fachliche Stellungnahme abzugeben, von welcher der Gemeinderat abweichen

darf. Da es sich bei der Gestaltungskommission um eine Fachbehörde handelt,

kommt ihrer Stellungnahme indessen erhebliches Gewicht zu. Ein Abweichen

davon ist einlässlich zu begründen (VGer-Urteil VG.2019.00028 vom

21.

November 2019 E. II/2.2; vgl. auch den Antrag des

Regierungsrats zur Totalrevision Bauverordnung vom 19. Oktober 2010,

Ziff. 4.2).

4.3.4

Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die

Begründungsanforderungen mit dem Ermessensspielraum zusammenhängen und dessen

Kehrseite sind: Je mehr Ermessen einer Behörde zugestanden wird, desto höher

sind im Gegenzug die Anforderungen an die Begründung ihres Entscheids

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1072; Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich/Basel/Genf 2014, § 10 N. 27).

4.4

4.4.1

Der Überbauungsplan weicht in verschiedener Hinsicht

vom in der Wohnzone 2b Erlaubten ab. Nach Art. 5 BO Mollis bezweckt

die Wohnzone 2b die Schaffung gesunder Wohnbebauung. Erlaubt sind Ein-

und Zweifamilienhäuser sowie Reihenhäuser und andere Baugruppen, falls eine

gute und zweckmässige Bebauung erreicht wird. Zulässig sind zwei Geschosse

mit Wohn- und Arbeitsräumen, kein ausgebautes Dachgeschoss, jedoch

Giebelzimmer. Die maximale Gebäudehöhe beträgt 7 m und die maximale

Ausnützung der Hauptbauten 0,4 und der An- und Nebenbauten 0,05. Flachdächer

sind nach Art. 29 Abs. 1 BO Mollis nur ausnahmsweise zulässig,

sofern das Orts- und Strassenbild nicht beeinträchtigt werden. Im Besonderen

können sie gestattet werden, wenn eine Baugruppe einheitlich durchgestaltet

wird. Im Überbauungsplan sind neben 17 Einfamilienhäusern 13

Mehrfamilienhäuser mit je sechs Wohnen vorgesehen. Die Ausnützungsziffer wird

für Hauptbauten auf 0,5 und für Nebenbauten auf 0,1 angehoben (Art. 4

SBV). In allen Baubereichen sind für Haupt- und Nebenbauten ausschliesslich

Flachdächer erlaubt (Art. 5.4 SBV).

4.4.2

Die Beschwerdeführerinnen verkennen offenbar den

Begriff der "Regelbauweise". Mit der Regelbauweise ist nichts

Anderes gemeint, als die gemäss der anwendbaren Bauordnung in der

entsprechenden Zone zulässige Bebauung. Wenn nun Art. 5 und Art. 6

BO Mollis im Rahmen des Überbauungsplans den Bau von Mehrfamilienhäuser oder

eine Erhöhung der Ausnützung in der Wohnzone 2b auf 0,5 für Hauptbauten

und 0,1 für Nebenbauten erlauben, begrenzen diese Bestimmungen das bei

Überbauungsplänen zulässige Mass der Abweichungen von der Regelbauweise.

Daran ändert aber selbst bei einer Überbauungsplanpflicht nichts, dass von

der Grundnutzungsordnung und damit von der Regelbauweise abgewichen wird,

wenn diese Ausnahmen in Anspruch genommen werden. Es ist gerade Sinn des

Überbauungsplans, dass von der Regelbauweise abgewichen werden darf, im

Gegenzug aber besondere Anforderungen an das ortsbaulich und architektonische

Ergebnis gestellt werden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin

kommt daher die Bestimmung von Art. 23 Abs. 4 RBG zum Tragen,

wonach durch den Überbauungsplan bei Abweichungen von der Regelbauweise gesamthaft ein ortsbaulich und architektonisch besseres

Ergebnis verwirklicht werden und dies im öffentlichen Interesse liegen muss.

4.5

Soweit die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sodann der

Gestaltungskommission ihre Legitimation zur Abgabe einer Stellungnahme

deshalb absprechen wollen, weil sie lediglich in der Bauverordnung, nicht

aber auf Gesetzesstufe vorgesehen sei, kann offen bleiben, ob die

Gestaltungskommission einer Grundlage in einem kantonalen Gesetz bedarf. Art.

6.

Abs. 4 BO Mollis sieht nämlich bei Überbauungsplänen vor, dass diese von

einer Fachinstanz zuhanden des Gemeinderats zu begutachten sind, wobei die

Gestaltungskommission eine solche Fachinstanz darstellt. Dass die durch die

Gemeindeversammlung gestützt auf das kantonale Baugesetz erlassene Bauordnung

den Anforderungen an ein formelles Gesetz erfüllt, bestreiten die

Beschwerdeführerinnen zu Recht nicht (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 119).

4.6

4.6.1

Die Beschwerdeführerinnen stellen sich weiter auf

den Standpunkt, dass das Überbauungsplangebiet nicht unter Schutz stehe. Auf

das ISOS sei daher nicht einzugehen und das Gutachten der ENHK sei nicht

einmal beratend hinzuzuziehen.

4.6.2

Mollis ist im ISOS als Ortsbild von nationaler

Bedeutung erfasst. Das Überbauungsplangebiet liegt innerhalb der

Umgebungszone II, welche als "Wieshang oberhalb des Dorfes, mit

verstreuten Stallscheunen und Obstbäumen, entlang der Kerenzerbergstrasse

auch mit einzelnen älteren Wohnhäusern, Ortsbildhintergrund" bezeichnet

wird. Für die Umgebungszone II gilt das Erhaltungsziel a. Dies

bedeutet, dass die Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche zu erhalten

ist. Die für das Ortsbild wesentliche Vegetation und die Altbauten sind zu

bewahren, störende Veränderungen zu beseitigen.

Mit Ausnahme des Hauses

Laager, welches erhalten bleibt, wird das Überbauungs-plangebiet im

kommunalen Zonenplan weder durch eine Ortsbildschutzzone noch eine Umgebungsschutzzone

überlagert.

4.6.3

Gemäss Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den

Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) wird durch die Aufnahme

eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan,

dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber

unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die

grösstmögliche Schonung verdient. Ein Abweichen von der ungeschmälerten

Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur

in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige

Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6

Abs. 2 NHG). Daraus folgt, dass die Schutzbestimmung nur bei der

Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise gilt. Soweit keine

Bundesaufgabe in Frage steht, wird der Schutz von Ortsbildern vorab durch

kantonales und kommunales Recht gewährleistet. Dies ergibt sich aus der

verfassungsrechtlichen Kompetenzausscheidung von Art. 78 Abs. 1 der

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April

1999.

(BV), wonach die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig sind

(Arnold Marti, St. Galler BV-Kommentar, 3. A.,

Zürich/St. Gallen 2014, Art. 78 N. 4). Indessen sind

Bundesinventare wie das ISOS auch bei der Erfüllung von kantonalen und

kommunalen Aufgaben von Bedeutung. Die Pflicht zur Beachtung findet ihren

Niederschlag zum einen in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden

(Nutzungs-)Planung, zum andern darin, dass im Einzelfall Interessenabwägungen

vorzunehmen sind. Dies ist insbesondere der Fall, wenn von der

Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll (BGE 135 I 209 E. 2.1;

BGer-Urteil 1C_488/2015 vom 24. August 2016 E. 4.3).

4.6.4

Die kommunale Nutzungsplanung und das ISOS

widersprechen sich vorliegend, da das Überbauungsplangebiet im kommunalen

Zonenplan anders als im ISOS nicht durch eine Umgebungsschutzzone überlagert

ist. Unbestritten ist, dass keine Bundesaufgabe in Frage steht, weshalb das

ISOS nicht unmittelbar anwendbar ist. So ist das in einer Bauzone liegende

Überbauungsplangebiet entgegen dem ISOS-Eintrag nicht als Freifläche zu

erhalten. Indessen weicht der Überbauungsplan wie dargelegt von der

Grundnutzungsordnung ab. Im Rahmen der Sondernutzungsplanung musste die

Beschwerdeführerin 3 daher dem ISOS Beachtung schenken und dessen

Anliegen in die Interessenabwägung einbeziehen. Insofern kann dem gestützt

auf Art. 17a NHG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 lit. e der Verordnung über den

Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV) eingeholten Gutachten

der ENHK nicht jede Bedeutung versagt werden. Dies ergibt sich im Übrigen

auch aus Art. 10 des kantonalen Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom

2.

Mai 1971 (kNHG) i.V.m. Art. 9 Abs. 1 lit. b und Art. 10 lit. a der

kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 2. Oktober 1991 (kNHV).

Danach sind die Gemeinden nämlich bei der Nutzungsplanung verpflichtet,

schutzwürdige Ortsbilder zu erhalten und zu pflegen, wobei das ISOS als

nationales Inventar angemessen zu berücksichtigen ist.

Indessen gilt es zu

beachten, dass sich das Gutachten der ENHK nicht auf den aktuellen

Überbauungsplan, sondern auf eine frühere Version von diesem bezieht.

4.7

4.7.1

Das Überbauungsplangebiet liegt an einem grünen Hang

hinter dem geschützten Dorfkern von Mollis. Die Überbauung erfolgt daher in

einem baulich sensiblen Gebiet, weshalb an die Überbauung hohe Anforderungen

zu stellen sind.

Die Beschwerdeführerinnen

bestreiten zu Recht nicht, dass die Gestaltungskommission in ihrem letzten

Bericht den Überbauungsplan kritisch beurteilte. Sie begrüsste zwar die

Schaffung eines öffentlichen Grünraums, hielt aber auch fest, dass die

ortsbauliche und architektonische Qualität bloss durchschnittlich sei. Die

Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz sah sodann beim Überbauungsplan

keine Verbesserungen im Vergleich zur Regelbauweise.

4.7.2

Namentlich die Stellungnahme der

Gestaltungskommission veranlasste die Beschwerdeführerin 3 zum Schreiben

an die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 vom 22. Dezember 2016, in

welchem sie eine Überarbeitung des Überbauungsplans und eine erneute

öffentliche Auflage als notwendig erachtete. Es mutet nun nicht konsequent

an, wenn die Beschwerdeführerin 3 den Überbauungsplan erliess, ohne dass

er durch die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 überarbeitet wurde. Daran

ändern auch die Auflagen nichts, zumal diesen mangels erneuter öffentlicher

Auflage des Überbauungsplans keine verbindliche Wirkung zukommt

(vgl. vorangehend E. II/3).

Der Gemeinderat wäre nach

dem Dargelegten verpflichtet gewesen, sich – ausgehend vom Bericht der

Gestaltungskommission – umfassend mit den Vor- und Nachteilen des

Überbauungsplans auseinanderzusetzen. Dabei hätte er durchaus auch die

Stellungnahme der ENHK würdigen müssen, soweit deren Aussagen auch für den

aktuellen Überbauungsplan gültig waren. Dass er dies gemacht hätte, lässt

sich jedoch weder aus seiner Verfügung noch aus seinen Einspracheentscheiden

ableiten.

In der Verfügung, mit

welcher der Überbauungsplan erlassen wurde, würdigt der Gemeinderat unter dem

Titel "Baurechtliche Prüfung" den öffentlichen Grünraum und die aus

seiner Sicht sehr gute wohnhygienische Qualität des Projekts. Anschliessend

führt er die Stellungnahmen der ENHK vom 28. Oktober 2015 und der

Gestaltungskommission vom Dezember 2016 auf. Er diskutiert aber die

geäusserte Kritik nicht, sondern lässt sie einfach im Raum stehen. Eine

Antwort, weshalb er in seiner Beurteilung von den Fachgutachten abweicht,

bleibt er dabei gänzlich schuldig.

Damit hat der Gemeinderat

seine Aufgabe beim Erlass des Überbauungsplans nicht wahrgenommen. Würde man

sein Vorgehen genügen lassen, verkämen die zentralen Bestimmungen von Art. 23

Abs. 4 RBG und Art. 6 Abs. 3 BO Mollis, welche die Anforderungen an

einen Überbauungsplan regeln, zu toten Buchstaben.

Fehlt eine gesamthafte

Würdigung des Überbauungsplans mit all seinen Vor- und Nachteilen, kann der

Vorinstanz nicht vorgeworfen werden, sie habe die Gemeindeautonomie verletzt

und unzulässig in das Ermessen der Planungsbehörde eingegriffen, indem sie

den Nachweis eines ortsbaulich und architektonisch besseren Ergebnisses als

nicht erfüllt erachtete. Die Berufung auf eigenes Ermessen bedingt nämlich,

dass ersichtlich ist, wie das eigene Ermessen ausgeübt wurde, wozu die Auseinandersetzung

mit sämtlichen entscheidrelevanten Gesichtspunkten notwendig ist.

4.7.3

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die

geäusserte Kritik durchaus gerechtfertigt ist. So ist der ungelöste Konflikt

zwischen der hangparallelen Erschliessung und dem geschützten Ortsbild von

Mollis offensichtlich. Die Kritik an den geraden Stichstrassen in den

Falllinien des Hangs wurde durch die Gestaltungskommission mehrmals geäussert

und wird durch die Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz geteilt.

Ebenso überzeugt es, wenn die Gestaltungskommission die ortsbauliche und

architektonische Gestaltung als nicht überdurchschnittlich qualifiziert.

Sodann ist mit der Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz zu befürchten,

dass mit dem strittigen Überbauungsplan ein neues Quartier geschaffen würde,

welches den historischen Dorfteil übermässig dominieren würde. Einziger

nennenswerter Vorteil des Überbauungsplans ist die Schaffung des öffentlichen

Grünraums, zu welchem bei der Regelbauweise keine Verpflichtung bestünde.

Doch selbst dessen Ausgestaltung wird durch die beigezogene

Landschaftsarchitektin W.______ in ihrer Stellungnahme vom 12. Dezember

2016.

kritisiert.

Letztlich vermögen auch

die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 in ihrer Beschwerdeschrift nicht

überzeugend darzulegen, dass der Überbauungsplan zu einem ortsbaulich und

architektonisch besseren Ergebnis als die Regelbauweise führt, wobei sie der

unzutreffenden Auffassung unterliegen, ein solches sei vorliegend gar nicht

nötig.

4.7.4

Insgesamt ist weder nachgewiesen noch anderweitig

ersichtlich, dass der Überbauungsplan zu einem ortsbaulich und

architektonisch besseren Ergebnis führt bzw. eine architektonisch und

städtebaulich gute Gestaltung aufweist und sich die geplante Bebauung in das

Ortsbild von Mollis gut einfügt. Eine schlüssige Beurteilung des

Gemeinderats, welche – namentlich unter Berücksichtigung des grossen

Ermessensspielraums der den Überbauungsplan erlassenden Behörde – zu einem

anderen Ergebnis führen könnte, fehlt dabei schliesslich gänzlich. Die

Beschwerden sind daher bereits deshalb abzuweisen, weil die Voraussetzungen

von Art. 23 Abs. 4 RBG und Art. 6 BO Mollis nicht erfüllt

sind, was die Vorinstanz zutreffend erkannte.

4.7.5

Daran ändert im Übrigen nichts, dass sich die

Beschwerdeführerinnen 1 und 2 auf das Vertrauensschutzprinzip berufen.

So hat die Gestaltungskommission zu keiner Zeit den vorliegend strittigen

Überbauungsplan vorbehaltlos unterstützt, weshalb die

Beschwerdeführerinnen 1 und 2 nicht damit rechnen konnten, dass die Stellungnahme

zu Gunsten des Überbauungsplans ausfallen wird.

5.

5.1

Auch wenn die Beschwerden ohnehin abzuweisen sind,

rechtfertigen sich dennoch einige Überlegungen zur strittigen Erschliessung

des Überbauungsplangebiets. Nach Art. 19 Abs. 1 RPG ist unter anderem

Voraussetzung für die Erschliessung von Land, dass die für die betreffende

Nutzung hinreichende Zufahrt besteht. Die Voraussetzung einer hinreichenden

Erschliessung ergibt sich aus dem Bundesrecht. Der Begriff ist insofern ein

bundesrechtlicher. Indessen enthält das Bundesrecht nur allgemeine

Grundsätze, während sich die Anforderungen an die Erschliessung im Detail aus

dem kantonalen Recht ergeben (BGer-Urteil 1A.125/2005 vom 21. September

2005.

E. 9.2.2).

Das kantonale Recht

enthält keine Detailregelungen zur verkehrsmässigen Erschliessung von

Grundstücken, sondern hält in Art. 45 Abs. 1 lit. a RBG einzig fest, dass zur

Erschliessung auch eine auf die Nutzung abgestimmte und den örtlichen

Verhältnissen angemessene Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr und

Langsamverkehr gehört. Praxisgemäss werden die entsprechenden Normen des

Schweizerischen Verbandes der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS-Normen)

beigezogen. Dabei handelt es sich allerdings um Empfehlungen, die nicht

behördenverbindlich sind. Sie dürfen daher nicht schematisch und unbesehen

der konkreten Verhältnisse zur Anwendung gebracht werden (VGer-Urteil

VG.2018.00019 vom 31. Mai 2018 E. II/3.1.1, VG.2014.00085 vom

6.

August 2015 E. II/4.1 und II/4.5.2; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 19 N. 21).

5.2

5.2.1

Zur Zufahrt im Sinne von Art. 19 Abs. 1 RPG gehört

nicht nur das Verbindungsstück von der öffentlichen Strasse zum Grundstück,

sondern auch die weiterführende öffentliche Strasse (BGE 116 Ib 159 E. 6b).

Die Erschliessung muss in ihrer Gesamtheit geprüft werden, um die Zufahrt zu

sämtlichen Grundstücken der Bauzone dauerhaft sicherzustellen bzw. nicht

zu gefährden. Eine Zufahrt ist somit in rechtlicher Hinsicht nur dann ausreichend,

wenn auch die Zufahrt zu anderen Grundstücken des Quartiers sichergestellt

ist, und sie darüber hinaus der erwarteten Entwicklung des gesamten Gebiets,

das sie erschliesst oder erschliessen soll, genügt (Eloi Jeannerat, in Heinz

Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 19 N. 29; Waldmann/Hänni, Art. 19 N. 21).

5.2.2

Im Lichte der polizeilichen Zwecksetzung von

Art. 19 Abs. 1 RPG wird eine genügende Zugänglichkeit sowohl für

die Benützer der Bauten und Anlagen als auch für die Fahrzeuge der

öffentlichen Dienste (Feuerwehr, kommunale Elektrizitäts- und Wasserwerke,

Spielautos, Kehrichtabfuhr) verlangt. Ausserdem muss die Zufahrt die

Verkehrssicherheit aller Benutzer, insbesondere die der Fussgänger

gewährleisten.

5.3

Im Überbauungsplangebiet soll die neue Hagnenstrasse

erstellt werden, welche über die Parz.-Nrn. 292 und 301 führt und in die

Kännelstrasse einmündet. Die Kännelstrasse führt in nördlicher Richtung in

die Kerenzerbergstrasse. Die Kännelstrasse weist von der Einmündung der neuen

Hagnenstrasse bis zur Einmündung in die Kerenzerbergstrasse auf den ersten

80.

m eine Breite zwischen 5.0 und 5.5 m und anschliessend eine

solche von ungefähr 6.0 m auf. Teilweise sind entlang der Kännelstrasse Längsstreifen

markiert. Südöstlich an das Überbauungsplangebiet Bellavista schliesst das

Überbauungsplangebiet Oberhof an, welches über die Oberdorfstrasse und die

Kännelstrasse erschlossen werden soll. Oberhalb Seelmess befindet sich

östlich der Kännelstrasse das Überbauungsplangebiet Ruchenacher.

5.4

5.4.1

Die X.______AG erstellte am 9. Januar 2014 ein

Kurzgutachten zur Erschliessung des Überbauungsplangebiets. Darin führte sie

aus, dass die Kännelstrasse durch die drei Überbauungsplangebiete Bellavista,

Ruchenacher und Oberdorf 500 bis 700 zusätzliche Fahrten erhalten werde. Noch

offen sei, wie stark die Strasse bereits heute befahren sei. Hierzu solle

eine Verkehrserhebung durchgeführt werden. Gemäss VSS-Norm zu den

Sammelstrassen betrage die Belastbarkeit für eine Quartiersammelstrasse

500.

Fahrzeuge in der Spitzenstunde oder auf den Tag umgerechnet

ca. 4'000 bis 5'000 Fahrten pro Tag. Der Fussgängerschutz in der

Kännelstrasse müsse noch geklärt werden. Eine Fussverkehrsinfrastruktur (z.B.

einseitiges Trottoir) auf dem Abschnitt bis zur Einmündung der Hagnenstrasse

sei zu prüfen.

In der Folge erstellte die

X.______AG im Auftrag der Beschwerdeführerin 2 am 12. Juni 2015 das

detaillierte Verkehrsgutachten Bellavista. Danach sei auf der Kännelstrasse mit

zusätzlich 714 Fahrten pro Tag zu rechnen. Die Kännelstrasse sei mit Tempo 30

signalisiert. Grundsätzlich seien in Tempo 30-Zonen keine Trottoirs

notwendig. Die Kännelstrasse erfülle daher die Anforderungen an das

geschätzte Verkehrsaufkommen und an die Fussgängerführung. Die Anwohner

würden sich trotzdem ein Trottoir wünschen. Optionales Ziel sei daher die

Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Fussverkehr. Dazu gebe es zwei

Varianten: Einerseits könnte eine Begegnungszone mit Tempo 20 angeordnet werden.

Die Fussgänger hätten dann Vortritt. Andererseits könnte der Seitenbereich

abgepollert oder mit speziellem Belag gekennzeichnet werden. Bei einem

Trottoir, welches mindestens 1,50 m breit sein müsse, würde sich

hingegen die Fahrbahn auf 3,50 m verengen, womit ein Kreuzen von zwei

Personenwagen nicht mehr möglich wäre. Eine solche Lösung bedinge Warteräume

für entgegenkommende Fahrzeuge.

5.4.2

Die Vorinstanz holte in einem das

Überbauungsplangebiet Oberhof betreffenden Verfahren ein Gutachten der Y.______AG

ein, welches am 11. Januar 2018 erstattet wurde. Dieses äussert sich nur

am Rande zum Bereich der Kännelstrasse zwischen der Einmündung der

Hagnenstrasse und der Kerenzerbergstrasse. Die Zahlen entnimmt es aus der

Ergänzung zum detaillierten Verkehrsgutachten der X.______AG, wobei es sie

grob plausibilisiert, aber nicht komplett neu abschätzt. Dabei kommt es zum

Schluss, dass durch die geplante Überbauung Bellavista die Kännelstrasse im

hier interessierenden Bereich mit 140 bis 198 Fahrzeugen in der

Spitzenstunde, durch die geplante Überbauung Oberhof mit 7 bis 11 Fahrzeugen

in der Spitzenstunde und durch eine allfällige Überbauung Ruchenacher mit 17

bis 23 Fahrzeugen in der Spitzenstunde zu rechnen sei.

5.4.3

Die kantonale Abteilung Tiefbau nahm am 23. August

2019.

zum Überbauungsplan Stellung. Dabei führte sie aus, die Kännelstrasse

sei als Quartiersammelstrasse einzustufen. Quartiersammelstrassen würden

gemäss VSS-Norm 40 044 grundsätzlich zweispurig mit mindestens

einseitigem Gehweg ausgebildet. Der für die Dimensionierung massgebende

Grundbegegnungsfall Lastwagen/Personenwagen bei reduzierter Geschwindigkeit

(20 km/h) erfordere eine Fahrbahnbreite von 5.30 m, welche die

Kännelstrasse im hier massgebenden Abschnitt nicht durchgehend aufweise. Dies

könnte allenfalls noch toleriert werden. Der fehlende Gehweg bzw. Schutz

der Fussgänger wiege jedoch schwer. Durch die geplante Überbauung nehme der

Verkehr auf der Kännelstrasse stark zu und verschärfe die Gefahrensituation.

Die im Verkehrsgutachten vorgeschlagenen Verbesserungsmassnahmen für den

Fussverkehr seien fraglich bzw. nicht tauglich. Sie seien auch nicht

Teil des Überbauungsplans, weshalb sie nicht weiter beurteilt würden. Bei

mehreren Zufahrten entlang der Kännelstrasse seien schliesslich die

erforderlichen Sichtweiten von rund 20 m nicht gewährleistet.

5.4.4

Die Beschwerdeführerin 3 reichte schliesslich im

vorliegenden Verfahren eine zwischen dem 18. und 25. November 2019

durchgeführte Verkehrsmessung an der Kännelstrasse ein. Aus dieser ist

ersichtlich, dass sämtliche Werte unter 50 Fahrzeugen pro Stunde blieben.

5.5

5.5.1

Die Abteilung Tiefbau geht davon aus, dass die

Kännelstrasse von ihrer Funktion her gemäss den VSS-Normen 640 044 und 640

045.

als Quartiersammelstrasse zu qualifizieren sei. Dies begründet sie

zutreffend damit, dass die Kännelstrasse einzelne Transportwünsche aus den

angrenzenden Quartieren zusammenfasst und den Verkehr auf die hierarchisch

höhere Kantonsstrasse führt. Zum selben Schluss gelangen auch die X.______AG

und die Y.______AG.

5.5.2

Richtig ist sodann, dass nach der VSS-Norm 640 044

bei Quartiersammelstrassen vom Grundbegegnungsfall Lastwagen/Personenwagen

bei reduzierter Geschwindigkeit auszugehen ist. Quartiersammelstrassen sind

grundsätzlich zweispurig auszugestalten und müssen mindestens einen Gehweg

haben. Die Belastbarkeit liegt bei 500 Fahrzeugen pro Stunde.

5.5.3

Bei der Beurteilung der hinreichenden Zufahrt muss

wie dargelegt (vgl. vorangehend E. II/5.2.1) geprüft werden, ob sie der

erwarteten Entwicklung des gesamten Gebiets, das sie erschliesst oder

erschliessen soll, genügt.

Aus den erhobenen Zahlen

ergibt sich, dass die Kännelstrasse im hier interessierenden Abschnitt nach

Bebauung aller drei Überbauungsplangebiete in der Spitzenstunde zwischen 250

und 300 Fahrzeuge aufweisen dürfte. Dieser Wert liegt unter der Belastbarkeit

einer Quartiersammelstrasse, aber über derjenigen einer Zufahrtsstrasse (bis

100.

Fahrzeuge in der Spitzenstunde) oder einer Quartiererschliessungsstrasse

(bis 150 Fahrzeuge in der Spitzenstunde), weshalb grundsätzlich auch dann die

Ausbauqualitäten einer Quartiersammelstrasse zu fordern sind, wenn nicht auf

die Funktion der Strasse, sondern auf das erwartete Verkehrsaufkommen

geachtet wird.

5.5.4

Es ist unbestritten, dass der Grundbegegnungsfall

Lastwagen/Personenwagen bei einer reduzierten Geschwindigkeit (20 km/h) nicht

durchgehend gewährleistet ist, da der Strassenabschnitt die hierfür

erforderlichen 5.30 m teilweise unterschreitet. Sowohl die Vorinstanz als

auch die Abteilung Tiefbau weisen aber zu Recht darauf hin, dass

diesbezüglich allenfalls von den VSS-Normen abgewichen werden könnte. Die

Vorinstanz führt aber zutreffend aus, dass im Gegenzug massvolle

Verbesserungen der Erschliessungsverhältnisse notwendig und möglich seien.

Dabei ist wesentlich, dass der Fussgängerschutz offensichtlich ungenügend

ist, wobei die Gewährung der Verkehrssicherheit namentlich auch für den

Langsamverkehr ein zentrales Element einer genügenden Erschliessung ist. So

kommt selbst das Kurzgutachten der X.______AG zum Schluss, dass der

Fussgängerschutz auf der Kännelstrasse noch geprüft werden müsse, was bisher

aber noch nicht ernsthaft gemacht wurde.

5.6

5.6.1

Zu berücksichtigen ist indessen, dass sich im Kanton

Glarus dem Überbauungsplan ein ordentliches Baubewilligungsverfahren

anschliesst. Das Überbauungsplanverfahren ersetzt daher weder das

Baubewilligungsverfahren noch präjudiziert es dieses. Gestützt auf den

Überbauungsplan darf noch nicht gebaut werden. Erst die erteilte Baubewilligung

berechtigt zum Bau. Daraus folgt, dass ein Überbauungsplan nicht den

Detaillierungsgrad eines Baugesuchs aufweisen muss. Vielmehr ist dem Bauherrn

ein Spielraum für die Ausarbeitung des Bauprojekts zu belassen (BGE 121 I 117

E. 4c; VGer-Urteil VG.2019.00028 vom 21. November 2019 E. II/5.2.1;

Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht,

6.

A., Zürich 2019, Bd. 1, S. 185).

Art. 23 Abs. 1 RBG ist im

Lichte dieser Ausführungen zu sehen. Soweit die Bestimmung verlangt, dass der

Überbauungsplan die Erschliessung regelt, kann damit – zumindest hinsichtlich

der Groberschliessung – nicht gemeint sein, dass die Erschliessung bereits in

einer den Anforderungen von Art. 19 RPG genügenden detaillierten Weise

festgesetzt wird. Zu prüfen ist vielmehr die Zweckmässigkeit des

Erschliessungskonzepts, während eine eingehendere Prüfung erst im

Baubewilligungsverfahren zu erfolgen hat (so auch Urteil des

Verwaltungsgerichts St. Gallen B 2018/150 vom 20. Mai 2019 E. 6.1;

bestätigt durch BGer-Urteil 1C_348/2019 vom 27. April 2020).

5.6.2

Die Vorinstanz führt zu Recht nicht aus, dass eine

Erschliessung des Überbauungsplangebiets durch die neue Hagnenstrasse und die

Kännelstrasse nicht zweckmässig oder gar unmöglich sei. Vielmehr geht sie

davon aus, dass das Gebiet über die Kännelstrasse verkehrsmässig

rechtsgenügend erschlossen werden kann. Notwendig sind lediglich einzelne

massvolle Verbesserungen. Diese können auch erst im Baubewilligungsverfahren

ausgearbeitet werden, wobei die Vollendung der notwendigen Massnahmen

spätestens bis Bauende gesichert sein muss (Waldmann/Hänni, Art. 19

N. 22). Daraus folgt, dass die Vorinstanz die Beschwerden nicht bereits

deshalb hätte gutheissen bzw. dem Überbauungsplan die Genehmigung

versagen dürfen, weil für eine rechtsgenügende Erschliessung noch einzelne

Massnahmen erforderlich sind.

6.

6.1

Die Beschwerdeführerinnen rügen schliesslich eine

Gehörsverletzung, da ihnen die Stellungnahme der Fachstelle Denkmalpflege und

Ortsbildschutz vom 22. Januar 2019 sowie die Stellungnahme der Abteilung

Tiefbau vom 29. August 2019 nicht zugestellt worden seien. Die

Beschwerdeführerinnen 1 und 2 beanstanden zudem, dass ihnen auch das

Gutachten der Y.______AG vom 11. Januar 2018 nicht zugestellt worden sei.

6.2

Grundsätzlich waren der Beschwerdeentscheid und der

Genehmigungsentscheid koordiniert zu eröffnen. Dabei musste der

Genehmigungsentscheid in die Beurteilung des Beschwerdeverfahrens

miteinbezogen werden (VGer-Urteil VG.2016.00103 vom 22. Dezember 2016). Die

Vorinstanz ist sowohl für die Beurteilung der gegen einen Überbauungsplan

gerichteten Beschwerde als auch für den Genehmigungsentscheid zuständig.

Dabei prüft sie den Sachverhalt frei (Art. 99 Abs. 1 VRG) und wendet das

Recht von Amtes wegen an (Art. 9 Abs. 1 VRG).

Wenn sie nun im

Genehmigungsverfahren eine Stellungnahme einer Fachbehörde einholt oder ein

Verkehrsgutachten beizieht, sind diese zwangsläufig auch im

Beschwerdeverfahren zu beachten. Daraus folgt, dass die Vorinstanz die

Stellungnahmen der Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz und der

Abteilung Tiefbau sowie das Gutachten der Y.______AG den Parteien des

Beschwerdeverfahrens hätte zustellen oder ihnen mindestens Kenntnis vom

Eingang geben müssen, damit die Parteien sich bei Bedarf dazu hätten äussern

können. Indem sie dies unterliess, verletzte sie deren durch Art. 29 Abs. 2

BV und Art. 63 Abs. 1 VRG geschützten Anspruch auf rechtliches Gehör.

6.3

Dies hat nun aber nicht zur Folge, dass die

Beschwerde gutzuheissen oder dass die Stellungnahmen aus dem Recht zu weisen

wären. Denn auch das Verwaltungsgericht prüft den Sachverhalt frei und wendet

das Recht von Amtes wegen an, weshalb es auch die Stellungnahmen und das

Gutachten in seine Entscheidfindung einzubeziehen hat.

Im vorliegenden Verfahren

hatten die Parteien ausreichend Gelegenheit sich zu den strittigen

Stellungnahmen und zum Gutachten der Y.______AG zu äussern, welche sie auch

wahrnahmen. Das Verwaltungsgericht kann sodann die Beschwerden umfassend

prüfen (vgl. vorangehend E. II/4.3.2). Insofern wurde die

Gehörsverletzung im vorliegenden Verfahren geheilt (vgl. dazu

VGer-Urteil VG.2018.00112 vom 20. Dezember 2018 E. II/3). Indessen

ist sie bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen.

7.

Zusammenfassend ergibt

sich, dass die Vorinstanz die Beschwerden zu Recht guthiess und den Erlass

des Überbauungsplans mangels rechtsgenügender Gestaltung und Einordnung

aufhob. Folgerichtig versagte sie dem Überbauungsplan die Genehmigung.

Dies führt zur Abweisung der

Beschwerden.

III.

1.

Da die Beschwerden

abzuweisen sind, wären die Gerichtskosten grundsätzlich den

Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen, wobei die Beschwerdeführerin 3 als

Gemeinde nicht kostenpflichtig wäre (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG i.V.m.

Art. 135 Abs. 2 VRG).

Ein Entscheid, der unter

Verletzung der Gehörsansprüche der Beschwerdeführerinnen erging, ist indessen

stets rechtsfehlerhaft, weshalb die Anfechtung grundsätzlich zu Recht

erfolgt. Wenn das Verwaltungsgericht diesen Mangel ausnahmsweise heilt,

entscheidet es im Grunde anstelle der ersten Instanz. Erst durch seinen

Entscheid erfüllt sich der Anspruch auf eine formell korrekte

Streitentscheidung. Erweist sich das Rechtsmittel in der Sache als

unbegründet und entscheidet das Verwaltungsgericht neu, sind allfällige

Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens den Beschwerdeführerinnen als

unterliegende Partei aufzuerlegen. Die Kosten des gerichtlichen Verfahrens

sind demgegenüber grundsätzlich auf die Staatskasse zu nehmen, da die

Gehörsverletzung, die Anlass zur Beschwerdeführung gab, durch die Vorinstanz

zu verantworten ist (vgl. BGer-Urteil 1C_215/2016 vom 9. Januar 2017 E.

3.4, 1C_556/2013, 1C_558/2013, 1C_562/2013 vom 21. September 2016 E. 16.2).

Daraus folgt, dass die Gerichtskosten auf die Staatskasse zu nehmen sind. Den

Beschwerdeführerinnen 1 und 2 ist der bereits geleistete Kostenvorschuss

in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückzuerstatten.

2.

Aus denselben Gründen

haben die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 zu Lasten der Vor-instanz

Anspruch auf eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 5'000.-

(inkl. Mehrwertsteuer). Der Beschwerdeführerin 3 steht als

Gemeinwesen hingegen mangels Vorliegens besonderer Umstände keine

Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 4 VRG). Den anwaltlich vertretenen

Beschwerdegegnern 1-4 ist eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-

(inkl. Mehrwertsteuer) zuzusprechen. Entschädigungspflichtig ist auch

diesbezüglich die Vorinstanz, da die Beschwerdeerhebung gegen den

Beschwerdeentscheid nach dem Dargelegten aufgrund der Gehörsverletzung zu

Recht erfolgt ist, weshalb die Beschwerdeführerinnen nicht

entschädigungspflichtig sind. Dem Beschwerdegegner 9 steht mangels einer

rechtlichen Vertretung und den Beschwerdegegnern 10-12 mangels eines

nennenswerten Aufwands keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerden werden abgewiesen.

2.

Die

Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Den

Beschwerdeführerinnen 1 und 2 wird der von ihnen bereits geleistete

Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückerstattet.

3.

Die

Vorinstanz wird verpflichtet, innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses

Entscheids den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 eine Parteientschädigung von

gesamthaft Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

4.

Die

Vorinstanz wird verpflichtet, innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses

Entscheids den Beschwerdegegnern 1-4 eine Parteientschädigung von

gesamthaft Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.

Schriftliche

Eröffnung und Mitteilung an:

[…]