Landwirtschaft/Forstwesen

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 3. Juni 2021

Sachverhalt

I. Kammer

in Sachen

VG.2021.00016

A.______

Beschwerdeführer

gegen

1.

Gemeinde Glarus

Beschwerdegegner

2.

Departement Volkswirtschaft und Inneres

des Kantons Glarus

betreffend

Pachtlandvergabe

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1

1.1 Die Gemeinde Glarus ist Eigentümerin des […]

Heuteils […]. Weil der bisherige Pächter verstorben war, schrieb die Gemeinde

Glarus das Land im Amtsblatt vom […] zur Neuverpachtung aus.

1.2 Nachdem sich am 1. Mai 2020 unter anderem A.______

als Pächter für den Heuteil beworben hatte, vergab die Vergabegruppe der

Gemeinde Glarus das Pachtland am 28. Mai 2020 an B.______. Die von

A.______ am 20. Juni 2020 dagegen erhobene Beschwerde wies der Gemeinderat

der Gemeinde Glarus am 9. Juli 2020 ab.

2.

Gegen den Entscheid des

Gemeinderats der Gemeinde Glarus vom 9. Juli 2020 erhob A.______ am 14.

August 2020 Beschwerde beim Departement Volkswirtschaft und Inneres des

Kantons Glarus (DVI). Nach Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels

wies das DVI die Beschwerde am 25. Januar 2021 ab.

3.

3.1 A.______ gelangte mit Beschwerde vom 24. Februar

2021 ans Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des

Entscheids des DVI vom 25. Januar 2021. Der Heuteil […] sei an ihn zu

vergeben. In prozessualer Hinsicht beantragte er die Durchführung einer

mündlichen Verhandlung.

3.2 Die Gemeinde Glarus beantragte am 4. März 2021, auf

die Beschwerde von A.______ sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die

Beschwerde abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten

von A.______. Überdies sei die ihr zuzusprechende Umtriebsentschädigung auf

Fr. 3'965.- festzusetzen und der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu

entziehen. Das DVI liess sich am 5. Mai 2021 vernehmen und beantragte

die Abweisung der Beschwerde soweit darauf einzutreten sei. Darüber hinaus

sei der Antrag auf eine mündliche Verhandlung abzuweisen; unter Kostenfolge

zu Lasten von A.______.

3.3 Mit Eingabe vom 13. Mai 2021 ersuchte A.______

erneut um Durchführung einer mündlichen Verhandlung.

Erwägungen

II.

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss

Art. 50

Abs. 1 des Bundesgesetzes über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Oktober

1985.

(LPG) i.V.m. Art. 17 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zu den

Bundesgesetzen über die Landwirtschaft, über das bäuerliche Bodenrecht und

über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Mai 2014 (EG LwG) zur Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

1.2.1

Der Beschwerdeführer bringt vor, die

Beschwerdegegnerin 1 habe die interne Richtlinie zur Vergabe von

Pachtland unrichtig bzw. willkürlich angewendet. Sie sei zum falschen

Schluss gelangt, dass er, der Beschwerdeführer, die Zuschlagskriterien nicht

oder nicht ebenso gut wie der Zuschlagsempfänger erfülle. Indem sie an ihn

kein und an andere Interessenten hingegen grosse Flächen an Pachtland

vergeben habe, habe sie gegen das Gleichbehandlungsgebot verstossen. Zudem

habe sie das diesbezügliche Kriterium zu Unrecht zu seinen Ungunsten

gewürdigt. Sodann fühle er sich durch die Begründung der Vergabe, wonach er

über eine schlechte Infrastruktur verfüge, gegenüber dem Zuschlagsempfänger

diskriminiert. Ferner sei der Pachtlandgewinn des Zuschlagsempfängers

unverhältnismässig hoch. Schliesslich seien seine Argumente zum Kriterium der

Arrondierung nicht gewürdigt worden und es sei unberücksichtigt geblieben,

dass bei einem Zuschlag an ihn alles an einem Stück wäre.

1.2.2

Die Beschwerdegegnerin 1 ist der Ansicht, die

Beschwerdeschrift genüge den gesetzlichen Anforderungen im Sinne von Art. 91

Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom

4.

Mai 1986 (VRG) nicht. Der Beschwerdeführer

setze sich nicht mit den Vorbringen der Vorinstanz auseinander, weshalb auf

seine Beschwerde nicht einzutreten sei. Soweit das Verwaltungsgericht dennoch

auf die Beschwerde eintrete, sei die Beschwerde abzuweisen, da die

Nicht-Berücksichtigung des Beschwerdeführers bei der strittigen

Pachtlandvergabe in einem korrekten Verfahren und unter rechtmässiger

Ausübung des ihr zukommenden Ermessens erfolgt sei. Darüber hinaus könne von

einer Diskriminierung keine Rede sein. Sodann besitze der Beschwerdeführer

entgegen seinen Vorbringen kein Land, welches an das streitbetroffene

Pachtland angrenze. Ferner habe er bislang keine Beweismittel beibringen

können, dass er die Anforderungen an Direktzahlungen erfülle, obschon dies

gemäss Art. 16 der Vergaberichtlinien ein zwingendes Zuschlagskriterium

darstelle. Die Beschwerde sei deshalb bereits aus diesem Grund abzuweisen.

1.2.3

Der Beschwerdegegner 2 stellt sich auf den

Standpunkt, es sei zweifelhaft, ob die Beschwerdeschrift eine hinreichende

Begründung enthalte. Der Beschwerdeführer sei sich der Mangelhaftigkeit

seiner Eingabe bewusst, zumal er eine mündliche Verhandlung beantragt habe.

Hierzu bestehe jedoch kein Anlass, da er seine Argumentation auch im Rahmen

eines zweiten Schriftenwechsels ergänzen oder nachholen könne. Zudem wäre es

ihm offen gestanden, einen Rechtsvertreter mit der Sache zu betrauen. In

materieller Hinsicht sei die von der Beschwerdegegnerin 1 getroffene

Wahl bei der streitbetroffenen Pachtlandvergabe mit Blick auf deren weites

Ermessen sachlich vertretbar und nicht willkürlich. Sie habe als Eigentümerin

des Pachtlandes eine Gesamtwürdigung der in der Vergaberichtlinie enthaltenen

Zuschlagskriterien vornehmen dürfen, wobei vier der sechs Zuschlagskriterien

gemäss Art. 17 der Vergaberichtlinien zu Gunsten des Zuschlagempfängers

ausgefallen seien. Im Übrigen sei weder eine Diskriminierung erkennbar noch

könne der Beschwerdeführer die von ihm vorgebrachten Argumente belegen.

1.3

1.3.1

Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss

Art. 107 Abs. 1 VRG Mängel des angefochtenen Entscheids oder des

Verfahrens geltend gemacht werden: die unrichtige oder unvollständige

Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die

unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit.

b). Die Unangemessenheit des Entscheids kann gemäss Art. 107 Abs. 2

VRG nur ausnahmsweise geltend gemacht werden. Streitigkeiten im Bereich einer

Pachtlandvergabe, welche das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz

beurteilt, fallen nicht unter die in Art. 107 Abs. 2 VRG aufgezählten

Ausnahmefälle.

Das

Verwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 9

Abs. 1 VRG). Dieser Grundsatz wird im Beschwerdeverfahren jedoch durch

die Begründungspflicht relativiert (Marco Donatsch, in Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich/Basel/Genf 2014, § 50

N. 9). Die Begründung gilt als formelle Gültigkeitsvoraussetzung der

Beschwerde (Art. 91 Abs. 1 lit. b VRG). Die Beschwerde

führende Partei hat dabei darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid an

einem Mangel leidet; sie hat sich mit anderen Worten mit den Ausführungen im

angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen.

1.3.2

Den Beschwerdegegnern kann darin gefolgt werden,

dass sich der Beschwerdeführer nur rudimentär mit dem Entscheid des

Beschwerdegegners 2 auseinandersetzt. Er beschränkt sich darauf, die

bereits in den vorhergehenden Verfahren vorgebrachten Einwände zu

wiederholen. Zu beachten gilt jedoch, dass es sich beim Beschwerdeführer um

einen rechtsunkundigen Laien handelt, weshalb an die Begründungspflicht keine

allzu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen. Da sich aus der Begründung

der Beschwerde immerhin erkennen lässt, weshalb sich der Beschwerdeführer

gegenüber dem Zuschlagsempfänger benachteiligt sieht, rechtfertigt es sich

daher, zu seinen Gunsten auf die Beschwerde einzutreten.

1.4

Da vorliegend

der Entscheid in der Sache ergeht, muss über das von der

Beschwerdegegnerin 1 gestellte Gesuch um Entzug der aufschiebenden

Wirkung der Beschwerde nicht entschieden werden.

2.

2.1

Der Beschwerdeführer beantragt

eine mündliche

Verhandlung. Er weist darauf hin, dass ihm, als juristischen Laien, eine

persönliche Anhörung vor Gericht wesentlich einfacher falle, als wenn er

seine Eingaben schriftlich einreichen müsse.

2.2

2.2.1

Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht wird

grundsätzlich schriftlich geführt. Nach Bedarf kann das Verwaltungsgericht

aber zu einer mündlichen Verhandlung vorladen (Art. 96 Abs. 3 VRG). Ob eine

mündliche Verhandlung durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen

des Gerichts.

2.2.2

Vorliegend ergibt sich der rechtserhebliche

Sachverhalt aus den Akten. Der Beschwerdeführer hatte überdies die

Gelegenheit, sich vor der Beschwerdegegnerin 1 mündlich zu äussern.

Darüber hinaus fand bei der Vorinstanz ein doppelter Schriftenwechsel statt.

Im Übrigen ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht

dargelegt, inwiefern er anlässlich einer mündlichen Verhandlung etwas Entscheidwesentliches

beitragen könnte.

2.2.3

Sodann lässt sich auch aus der Europäischen

Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK) kein Anspruch auf

eine mündliche Verhandlung ableiten. Da es sich bei der vorliegenden

Streitigkeit betreffend die Pachtlandvergabe durch ein Gemeinwesen weder um

eine zivil- noch um eine strafrechtliche Angelegenheit handelt (vgl.

BGer-Urteil 2C_889/2016 vom 12. Juni 2017 E. 1.1, 2C_314/2013 vom

19.

März 2014 E. 1.1.1), liegt kein Anwendungsfall von Art. 6

Ziff. 1 EMRK vor. Insgesamt folgt daraus, dass von einer mündlichen

Verhandlung abzusehen ist.

3.

3.1

3.1.1

Das Gemeinwesen ist bei der Pachtlandvergabe an die

Grundrechte gebunden. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Grundstücke dem

Verwaltungsvermögen zuzuordnen sind (BGer-Urteil 2C_314/2013 vom 19. März

2014.

E. 5.4). Beim Entscheid hat sie insbesondere das

Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 der

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999

[BV]), das Willkürverbot (Art. 9

BV) sowie die Prinzipien der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) zu

berücksichtigen. Generell gilt, dass dem Gleichbehandlungsgebot im Bereich

der Pachtlandvergabe - ähnlich wie bei der Zonenzuordnung im

Raumplanungsrecht - nur eine abgeschwächte Wirkung zukommen kann. So

liegt es gerade im Wesen dieser Landvergabe, dass nicht alle Interessenten

berücksichtigt werden können. Selbst wenn sich mehrere Interessenten in

gleicher oder ähnlicher Lage befinden, muss eine Auswahl getroffen werden.

Verfassungsrechtlich muss es daher genügen, dass die Auswahl sachlich

vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist, soweit nicht besondere Garantien

bestehen (insbesondere das sich aus der Wirtschaftsfreiheit ergebende Prinzip

der Gleichbehandlung der Gewerbsgenossen). Das Gebot der Rechtsgleichheit

fällt insoweit praktisch mit dem Willkürverbot zusammen (vgl. dazu Urteil des

Obergerichts des Kantons Schaffhausen OGE 60/2007/32 vom 9. November

2007.

E. 4bb, mit Hinweisen).

3.1.2

Das

Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt,

wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche

Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu

regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen

unterlassen werden, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die

Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner

Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit

ungleich behandelt wird. Den zuständigen Behörden bleibt im Rahmen dieser Grundsätze

und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltung, in welchen das

Gericht nicht ohne Not eingreift (BGer-Urteil 2C_314/2013 vom 19. März

2014.

E. 5.5).

3.2

Die Beschwerdegegnerin 1 stützte sich bei der

Vergabe des streitbetroffenen Pachtlands auf die von der Vergabegruppe

Landwirtschaft am 9. Februar 2016 erlassenen und vom Gemeinderat am

25.

Februar 2016 genehmigten internen Richtlinien zur Vergabe von

landwirtschaftlich genutztem Pachtland und Liegenschaften der Gemeinde Glarus

(nachfolgend: Vergaberichtlinien). Gemäss Art. 15 Vergaberichtlinien

wird die Vergabe von Pachtland und Liegenschaften mittels Vergabekriterien

bestimmt. Dabei muss ein Bewerber für eine Vergabeberechtigung die zwingenden

Kriterien gemäss Art. 16 Vergaberichtlinien erfüllen (Art. 15 Abs. 1

Vergaberichtlinien). Ist dies der Fall, ist er zu berücksichtigen, wobei die

Vergabe des landwirtschaftlichen Pachtlands aufgrund mehrerer Zusatzkriterien

erfolgt (vgl. Art. 15 Abs. 2 Vergaberichtlinien). Als zwingende

Kriterien werden in Art. 16 Vergaberichtlinien der Wohn- sowie Steuersitz des

Bewerbers in der Gemeinde Glarus (lit. a), die erfüllten Anforderungen

der Direktzahlungsberechtigung durch den Bewerber (lit. b) und die

fristgerechte Einreichung der Bewerbung (lit. c) genannt. Ferner werden

in Art. 17 Vergaberichtlinien die Zusatzkriterien genannt. Die Rangfolge

der Zusatzkriterien gestaltet sich gemäss folgender Auflistung:

Pachtlandverlust zu Gunsten der Interessen der Gemeinde Glarus, die

Gesamtfläche des bereits gepachteten Gemeindelands, die Arrondierung, die

Lage des Betriebszentrums, die Zukunft sowie das Alter des Landwirts und

schliesslich das Total der bewirtschafteten Fläche.

4.

4.1

Der Beschwerdeführer hat es bislang unterlassen,

seine Anspruchsberechtigung auf Direktzahlungen nachzuweisen. Dies, obschon

er nach den allgemeinen Regeln gemäss Art. 8 des Schweizerischen

Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB)

hierfür die Beweislast trägt. Gestützt auf Art. 16 lit. b Vergaberichtlinien,

deren Gültigkeit und deren Anwendbarkeit der Beschwerdeführer zu Recht nicht

anzweifelt, ist er bereits aus diesem Grund bei der Vergabe des

streitbetroffenen Heuteils nicht zu berücksichtigen.

4.2

Selbst wenn der Beschwerdeführer aber die zwingenden

Erfordernisse gemäss Art. 16 Vergaberichtlinien erfüllen würde, wäre der

Vergabeentscheid der Beschwerdegegnerin 1 dennoch weder als willkürlich

noch als rechtsmissbräuchlich zu qualifizieren. So würdigte die

Beschwerdegegnerin 1 im Sinne einer Gesamtwürdigung alle für sie

relevanten und in den Vergaberichtlinien enthaltenen Kriterien und gelangte

zum nachvollziehbaren Schluss, dass sich B.______ als Pächter des

streitbetroffenen Heuteils besser eigne als der Beschwerdeführer.

Diesbezüglich fiel denn auch einzig das Zusatzkriterium "Gesamtfläche

des bereits gepachteten Gemeindelands" zu Gunsten des Beschwerdeführers

aus, während B.______ bei den insgesamt vier Zusatzkriterien

"Pachtlandverlust zu Gunsten der Interessen der Gemeinde Glarus",

"Arrondierung", "Lage des Betriebszentrums" und

"Zukunft sowie das Alter des Landwirts" obsiegt hat. Diese

Beurteilung der Beschwerdegegnerin 1 überzeugt. So würdigte sie zunächst

richtigerweise, dass B.______ aufgrund der Erstellung des […] im […] einen

Pachtlandverlust zu Gunsten der Gemeinde erlitt, während der Beschwerdeführer

keinen solchen hinnehmen musste. Sodann wies sie zu Recht darauf hin, dass

B.______ die an die streitbetroffene Parzelle angrenzenden Grundstücke

bewirtschaftet und folglich das Kriterium der Arrondierung bestmöglich

erfüllt. Soweit der Beschwerdeführer diesbezüglich geltend macht, das

Kriterium der Arrondierung hätte zu seinen Gunsten ausfallen müssen, vermag

er den mit C.______ als Bewirtschafter der Parz.-Nr. 01 in Aussicht

gestellten Landabtausch demgegenüber nicht nachzuweisen. Ferner ergibt sich

mit Blick auf die Lage des streitbetroffenen Heuteils, dass die Entfernung

zum Betriebszentrum von B.______ an der X-strasse kürzer ist als diejenige zu

den beiden Betriebszentren des Beschwerdeführers. Schliesslich ist nicht zu

beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin 1 auf das gegenüber B.______

höhere Alter des Beschwerdeführers hinwies und daraus, dass B.______ einen

Sohn habe, welcher sich in einer landwirtschaftlichen Ausbildung befinde, auf

eine wahrscheinliche Sicherung von dessen Nachfolge schloss. Gestützt auf

diese Erkenntnisse überzeugt es zumindest, dass das Zusatzkriterium

"Zukunft sowie Alter des Landwirts" zu Gunsten von B.______

ausfiel. Im Übrigen ist die Beschwerdegegnerin 1 auch nicht in Willkür

verfallen, als sie die Tatsache, dass der Beschwerdeführer in seiner

Tätigkeit als Landwirt in der Vergangenheit mehrfach negativ aufgefallen war,

in ihre Gesamtwürdigung miteinfliessen liess (vgl. Art. 19

Vergaberichtlinien).

4.3

Insgesamt erscheint der Vergabeentscheid der

Beschwerdegegnerin 1 sachlich vertretbar und nicht willkürlich. Die

Beschwerdegegnerin 1 gelangte in Anwendung von Art. 16 f.

Vergaberichtlinien zum nachvollziehbaren Schluss, B.______ erweise sich als

Pächter geeigneter als der Beschwerdeführer. Daran ändert nichts, dass

Letzterer bislang noch kein Pachtland vonseiten der Beschwerdegegnerin 1

erhalten und dementsprechend beim Zusatzkriterium "Gesamtfläche bereits

gepachtetes Gemeindeland" obsiegt hat. So schneidet B.______ nämlich

einerseits bei mehreren anderen Kriterien besser ab. Anderseits lässt sich

daraus, dass eine Person bei einer Vergabe bislang nicht berücksichtigt

wurde, kein Anspruch auf die Zusprache von Pachtland ableiten, zumal es

gerade im Wesen einer Pachtvergabe liegt, dass nicht alle Interessenten

mitberücksichtigt werden können. Die Vergabe der Beschwerdegegnerin 1

erweist sich damit im Rahmen des ihr zustehenden weiten Ermessens, in welches

das Gericht nicht ohne Not eingreift, als rechtmässig.

Dies führt zur Abweisung

der Beschwerde.

III.

1.

Nach Art. 134 Abs. 1 lit.

c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren

unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Demgemäss sind die Gerichtskosten

von pauschal Fr. 1'000.- dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem

von ihm geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.

2.

Soweit die

Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung beantragt, ist sie darauf

hinzuweisen, dass die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich

eines Gemeinwesens gehört, weshalb Behörden in der Regel keine Entschädigung

ausgerichtet wird, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände

dies rechtfertigen (Art. 138 Abs. 4 VRG). Solche Umstände sind vorliegend

indessen nicht ersichtlich. So waren für die Beschwerdegegnerin 1 im

vorliegenden Verfahren weder ausserordentliche Bemühungen notwendig noch war

sie aufgrund der Komplexität des Falles auf den Beizug eines Rechtsbeistandes

angewiesen. Sodann liegen die vom Beschwerdeführer gestellten Rechtsbegehren

zwar an der Grenze zur Aussichtslosigkeit. Seine Begründungselemente erweisen

sich jedoch nicht als derart haltlos, als dass von einer leichtsinnigen oder

mutwilligen Prozessführung auszugehen wäre. Da das Verwaltungsgericht in

Grenzfällen zwischen bloss aussichtsloser Beschwerde und leichtsinniger

bzw. mutwilliger Prozessführung praxisgemäss keine Parteientschädigung

zuspricht (vgl. VGer-Urteil VG.2017.00050 vom 7. September 2017

E. III/3), ist der Beschwerdegegnerin 1 keine solche zuzusprechen.

Aus dem gleichen Grund steht ihr kein Ersatz der Umtriebe, welche mit der

behelfsmässigen Bewirtschaftung des streitbetroffenen Heuteils während des

laufenden Verfahrens entstanden sind, zu, zumal diese nicht unter den

notwendigen Prozessaufwand im Sinne von Art. 138 Abs. 1 VRG fallen,

sondern vielmehr nicht entschädigungspflichtige Folgekosten darstellen

(Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf

2014, § 17 N. 78).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und

mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

3.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.

Schriftliche

Eröffnung und Mitteilung an:

[…]