Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 24. März 2022

Sachverhalt

I. Kammer

Besetzung: Gerichtspräsident

MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichter Ernst Luchsinger, Verwaltungsrichterin

Jolanda Hager und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli

in Sachen

VG.2021.00074

Glarner Heimatschutz

Beschwerdeführer

gegen

1.

A.______GmbH

Beschwerdegegner

vertreten durch lic.

iur.

Werner

Marti, Rechtsanwalt,

2.

Gemeinde Glarus Nord

3.

Departement Bau und Umwelt des Kantons

Glarus

betreffend

Baubewilligung

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

Am 26. November 2019

reichte die A.______GmbH als Bauherrin und Projektverfasserin bei der

Gemeinde Glarus Nord ein Gesuch für den Neubau eines Mehrfamilienhauses auf

der im Eigentum der B.______AG stehenden Parz.-Nr. 01, Grundbuch […],

ein. Das Bauvorhaben wurde erstmals im Amtsblatt

vom […] publiziert. Wegen einer Projektänderung erfolgte eine zweite

Publikation am […]. Gegen das Bauvorhaben erhob unter anderem der Glarner

Heimatschutz am 24. Dezember 2019 Einsprache. Am 29. April 2020

erteilte die Gemeinde Glarus Nord die Baubewilligung unter Auflagen und wies

die dagegen erhobenen Einsprachen ab.

2.

Dagegen erhob der Glarner

Heimatschutz am 29. Mai 2020 Beschwerde beim DBU und beantragte die

Aufhebung der Baubewilligung. Das DBU trat am 16. August 2021 nicht auf

die Beschwerde ein, weil der Glarner Heimatschutz nicht zur Beschwerde

legitimiert sei (Disp.-Ziff. 1). Es auferlegte ihm die amtlichen Kosten

des Beschwerdeverfahrens in der Höhe von Fr. 1'000.-

(Disp.-Ziff. 2) und verpflichtete ihn, der A.______GmbH innert

30 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids eine Parteientschädigung in der

Höhe von Fr. 1'260.- (inklusive Mehrwertsteuer und Auslagen) zu bezahlen

(Disp.-Ziff. 3).

3.

3.1 In der Folge gelangte der Glarner Heimatschutz mit

Beschwerde vom 13. September 2021 ans Verwaltungsgericht und beantragte

die Aufhebung des Entscheids des DBU vom 16. August 2021. Das DBU sei

anzuweisen, die gegen den Baubewilligungsentscheid der Gemeinde Glarus Nord

vom 29. April 2020 eingereichte Verwaltungsbeschwerde materiell zu

behandeln; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

3.2 Die A.______GmbH schloss am 13. Oktober 2021 auf Abweisung

der Beschwerde; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des

Glarner Heimatschutzes für das Verwaltungsbeschwerde- sowie das

Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren. Das DBU liess sich am 20. Oktober

2021 vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Nord schloss am

3. November 2021 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Glarner Heimatschutzes.

3.3 Am 25. November 2021 reichte der Glarner

Heimatschutz unaufgefordert eine Stellungnahme ein, wobei er an seinen

Anträgen festhielt. Während die A.______GmbH mit Eingabe vom 2. Dezember 2021

ebenfalls an ihren Anträgen festhielt, erklärten das DBU und die Gemeinde

Glarus Nord am 29. November 2021 bzw. am 13. Dezember 2021 Verzicht auf

eine erneute Vernehmlassung.

Erwägungen

II.

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des

Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.

1.

lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)

zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid. Der

Beschwerdeführer als Adressat, auf dessen Eingabe nicht eingetreten wurde,

ist grundsätzlich legitimiert, den Nichteintretensentscheid anzufechten.

Streitgegenstand kann indessen nur die Frage sein, ob der

Beschwerdegegner 3 zu Recht auf die Eingabe des Beschwerdeführers nicht

eingetreten ist (vgl. Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich/Basel/Genf 2014, § 19a N. 14).

1.3

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der Beschwerdeführer rügt, der

Beschwerdegegner 3 habe sich bei der Beurteilung der

Beschwerdelegitimation nur ansatzweise mit einer grammatikalischen und vor

allem historischen Auslegung von Art. 5 des kantonalen Gesetzes über den

Natur- und Heimatschutz vom 2. Mai 1971 (kNHG) begnügt, was unzureichend

sei. Die historische Auslegung beruhe lediglich auf Annahmen und bei der

grammatikalischen Auslegung werde einzig auf das in Art. 5 kNHG

enthaltene Wort "auch" abgestellt. Demgegenüber würden das

teleologische und systematische Element gänzlich ausgeblendet. Insgesamt

führe die Auslegung des Beschwerdegegners 3 im Ergebnis dazu, dass

Art. 5 kNHG als obsolet betrachtet werden müsste, was nicht angehen

könne. In historischer Hinsicht weise kein Beleg in den Gesetzesmaterialien

darauf hin, dass der Gesetzgeber sein Beschwerderecht auf die Erfüllung von

Bundesaufgaben habe beschränken wollen. Entsprechendes gehe auch nicht aus

dem Wortlaut von Art. 5 kNHG hervor. Wäre dies gewollt, so hätte

der Gesetzgeber dies entweder in der betroffenen Bestimmung selbst oder in

den Gesetzesmaterialien festgehalten. Ferner sei im Rahmen der teleologischen

Auslegung darauf hinzuweisen, dass Art. 5 kNHG bezwecke, die

Verschandelung der Landschaft und die Zerstörung von Kulturgütern zu

erschweren. Dabei sei das streitbetroffene Beschwerderecht die einzige

Möglichkeit, um gewisse Minimalbaustandards bei der baulichen Entwicklung zu

sichern. Im Übrigen sei kein Fall der kommunalen und kantonalen Behörden oder

des Verwaltungsgerichts bekannt, in welchem die Beschwerdebefugnis verneint

oder auf Bundesaufgaben beschränkt worden sei. Schliesslich sei es bei seinem

Vorgehen einzig darum gegangen, die Verschandelung des […] zu verhindern,

wobei die Einhaltung der guten Gesamtwirkung des Bauprojekts erheblichen Einfluss

darauf habe. Insgesamt erfasse Art. 5 kNHG den gesamten

Anwendungsbereich des kNHG und somit auch den Natur- und Heimatschutz bei der

kantonalen Aufgabenerfüllung. Eine Beschränkung auf die Bundesaufgaben

beziehe sich indessen einzig auf Art. 12 des Bundesgesetzes über den

Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG).

2.2

Die Beschwerdegegnerin 1 stellt sich auf den

Standpunkt, der Beschwerdeführer habe einzig eine Verletzung von kantonalem

Baurecht, nicht aber einer Bestimmung des Natur- und Heimatschutzes gerügt.

Sein Vorgehen ziele auf ein generelles Einspracherecht in baurechtlichen

Angelegenheiten ab, welches gesetzlich nicht vorgesehen sei. Es handle sich

beim Beschwerdeführer um keine Oberbaubehörde oder Oberkontrollinstanz und

das Verbandsbeschwerderecht stehe einzig dann offen, wenn eine Bundesaufgabe

im Sinne von Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) oder Art. 2 NHG betroffen sei,

wobei sich die angefochtene Verfügung zusätzlich auf hinreichend

detailliertes und direkt anwendbares Bundesrecht stützen müsse. Diese

Voraussetzungen seien vorliegend nicht erfüllt und würden vom

Beschwerdeführer weder dargetan noch bewiesen. Sodann gehe Art. 5 kNHG

nicht über Art. 12 NHG hinaus, was der Beschwerdegegner 3 im Rahmen

seiner Auslegung zu Recht erkannt habe. Diese lasse einzig den Schluss zu,

dass Art. 5 kNHG die Beschwerdelegitimation im Sinne von Art. 12

NHG auf kantonale Sektionen schweizerischer Vereinigungen erweitere, nicht

aber ein generelles Beschwerderecht statuiere. Gegenteiliges wäre widersinnig

und es wäre nicht einzusehen, weshalb ein solch generelles Beschwerderecht

nur im Baurecht, nicht aber in weiteren Rechtsgebieten zugestanden würde.

Ferner sei eine Klärung des Anwendungsbereichs von Art. 5 kNHG noch

nicht notwendig gewesen, nicht zuletzt, weil sich der Beschwerdeführer bis

anhin auf die ihm zugewiesenen Aufgaben, namentlich die Interessen des Natur-

und Heimatschutzes zu vertreten, konzentriert habe.

2.3

Die Beschwerdegegnerin 2 führt aus, sie habe im

Einspracheverfahren keine Prüfung der Legitimationsvoraussetzungen

vorgenommen, sondern die Einsprache des Beschwerdeführers nach baurechtlichen

Gesetzesvorgaben beantwortet. Der Beschwerdegegner 3 habe diese Prüfung nun

eingehend und rechtsgenüglich vorgenommen. Das entsprechende Ergebnis werde

bei künftigen Bauverfahren berücksichtigt.

2.4

Der Beschwerdegegner 3 bringt vor, entgegen der

Ansicht des Beschwerdeführers sei er auf den Zweck von Art. 5 kNHG und

auf dessen systematische Stellung eingegangen. Er sei nicht nur gestützt auf

das Wort "auch" zu seinem Auslegungsergebnis gelangt. Vielmehr sei

der Wortlaut der Bestimmung Ausgangspunkt und weitere Auslegungselemente

ausschlaggebend gewesen. Der Gesetzgeber habe die kantonale Gesetzgebung

lediglich an das Bundesrecht anlehnen und nicht über dieses hinausgehen

wollen. Daran ändere im Übrigen nichts, dass die kantonale Bestimmung durch

das Inkrafttreten von Art. 12 Abs. 5 NHG an Bedeutung verloren habe und führe

nicht dazu, dass dessen Tragweite nun weiter gefasst werden dürfe. Im

Ergebnis sei in Art. 5 kNHG lediglich eine Erweiterung des

Beschwerderechts auf kantonale Sektionen zu sehen und nicht eine Ausweitung

der möglichen Anfechtungsobjekte. Bestünde demgegenüber das vom

Beschwerdeführer anbegehrte Beschwerderecht bei sämtlichen Bauvorhaben, so

wäre fraglich, weshalb dieses nicht auch gesamtschweizerischen Verbänden

zukommen würde. Ferner könne der Beschwerdeführer aus der bisherigen

kantonalen Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtspraxis nichts zu seinen

Gunsten ableiten.

3.

Verbände und andere

juristische Personen des Privatrechts sind nach den allgemeinen Regeln

beschwerdebefugt, soweit sie Adressaten oder Drittbetroffene einer

angefochtenen Verfügung oder eines Entscheids sind (Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1149 ff.). Ideelle Organisationen wie

beispielsweise Umwelt-, Natur- und Heimatschutzverbände sind in bestimmten

Fällen berechtigt, ein Rechtsmittel zu ergreifen, um die richtige Anwendung

des objektiven Rechts durchzusetzen (ideelle Verbandsbeschwerde; Laura

Bucher, in Jürg Bereuter/Jörg Frei/Werner Ritter [Hrsg.], Kommentar zum

Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020,

Einleitung N. 75). Die ideelle Verbandsbeschwerde kommt allerdings nur

zum Tragen, wo sie gesetzlich vorgesehen ist, und ihr Anwendungsbereich ist

so weit bzw. so eng, wie ihn der Gesetzgeber ausgestaltet hat. Im Rahmen

der ideellen Verbandsbeschwerde handelt eine juristische Person in eigenem

Namen, aber zur Wahrung ideeller Interessen, wobei ihr ebenfalls

Parteistellung zukommt. Das Beschwerderecht besteht abstrakt, ohne Nachweis

eines Rechtsschutzinteresses (Alain Griffel, Das Verbandsbeschwerderecht im

Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, in URP 2006,

S. 95 ff., 98). Dem kantonalen Verfahrensrecht lässt sich hierzu

überdies entnehmen, dass zur Beschwerde andere Personen, Organisationen und

Behörden legitimiert sind, sofern sie durch Gesetz hierzu ermächtigt sind

(Art. 88 Abs. 1 lit. d VRG).

4.

4.1

Bundesrechtlich steht Organisationen, die sich dem

Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen

widmen, das Beschwerderecht gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder

der Bundesbehörden zu, wenn sie gesamtschweizerisch tätig sind und rein

ideelle Zwecke verfolgen (Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG). Das

Beschwerderecht steht ihnen nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit

mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statuarischen Zwecks bilden

(Art. 12 Abs. 2 NHG). Der Bundesrat bezeichnet die zur Beschwerde

berechtigten Organisationen (Art. 12 Abs. 3 NHG). Diese können ihre rechtlich

selbständigen kantonalen und überkantonalen Unterorganisationen für deren

örtliches Tätigkeitsgebiet generell zur Erhebung von Einsprachen und im

Einzelfall zur Erhebung von Beschwerden ermächtigen (Art. 12 Abs. 5

NHG).

Die Verbandsbeschwerde

nach Art. 12 NHG steht nur offen, soweit der angefochtene Entscheid die

Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2

NHG betrifft. Voraussetzung hierfür ist insbesondere, dass sich die

angefochtene Verfügung auf hinreichend detailliertes, direkt anwendbares

Bundesrecht stützt. Weiter wird ein Bezug der Aufgabe zum Natur- und Heimatschutz

verlangt, sei es, weil die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) dem

Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat dient, oder aber der

bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung schützenswerter

Natur, Ortsbilder oder Landschaften in sich birgt und deshalb die

Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes sichergestellt

werden muss (vgl. zum Ganzen: BGE 144 II 218 E. 3.1 f.;

BGer-Urteil 1C_179/2015, 1C_180/2015 vom 11. Mai 2016 E. 2.2, mit

Hinweisen).

4.2

Der Beschwerdeführer setzt sich im vorliegenden Fall

gegen ein Bauvorhaben innerhalb der Bauzone zur Wehr, wobei er in den

vorinstanzlichen Verfahren vor der Beschwerdegegnerin 2 und dem

Beschwerdegegner 3 hauptsächlich die unrichtige Anwendung von materiellem,

kommunalem sowie kantonalem Baurecht rügte. Darin liegt offensichtlich keine

Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG,

zumal im Bereich der Raumplanung grundsätzlich die Kantone zuständig sind und

dem Bund lediglich eine Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz zusteht

(Art. 75 Abs. 1 BV). Wo sich das Bundesgesetz

über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) auf Rahmenbestimmungen

beschränkt, was etwa bei der Nutzungsplanung oder bei Bewilligungen von

Bauten innerhalb der Bauzone der Fall ist, liegt regelmässig keine

Bundesaufgabe i.S.v. Art. 2 NHG vor (vgl. BGE 139 II 271 E. 10.1).

Dementsprechend ist vorliegend keine Bundesaufgabe betroffen, weshalb dem

Beschwerdeführer gestützt auf Art. 12 NHG keine Beschwerdebefugnis

zukommt. Zu prüfen bleibt indessen, ob er eine Beschwerdelegitimation aus dem

kantonalen Recht ableiten kann.

5.

5.1

Gemäss Art. 5 kNHG steht, soweit gegen Verfügungen

oder Erlasse von Behörden des Kantons oder der Gemeinden Rechtsmittel

zulässig sind, das Beschwerderecht auch den kantonalen Sektionen

schweizerischer Vereinigungen zu, die sich statutengemäss dem Natur- und

Heimatschutz widmen. Während der Beschwerdeführer gestützt darauf eine

Beschwerdelegitimation in der vorliegenden Streitsache ableiten will, sind

die Beschwerdegegner der Ansicht, Art. 5 kNHG berechtige ihn nicht zur

Rechtsmittelerhebung, da die Regelung gegenüber Art. 12 NHG lediglich den

Adressatenkreis auf kantonale Sektionen schweizerischer Vereinigungen, nicht

aber das Anfechtungsobjekt ausweite.

5.2

Nach den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist

eine Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text

nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach

seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller

Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text

zugrundeliegenden Wertung. Vom klaren, d.h. eindeutigen und

unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, unter

anderem dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht

den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der

Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem

Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 141 V 674 E. 2.2, 139 V 148

E. 5.1, je mit Hinweisen).

5.2.1

Eine grammatikalische Auslegung von Art. 5 kNHG

ergibt, dass das Beschwerderecht "auch" und damit

"zusätzlich" zu weiteren Berechtigten den kantonalen Sektionen

schweizerischer Vereinigungen zukommt. Aus dem Wort "auch" kann

indessen nicht unbesehen darauf geschlossen werden, dass damit das

Beschwerderecht gemäss Art. 12 NHG auch auf kantonale Sektionen

gesamtschweizerischer Organisationen ausgeweitet wird. Vielmehr ist dieser

Passus zusammen mit dem ersten Satzteil von Art. 5 kNHG zu sehen, wonach als

mögliche Anfechtungsobjekte Verfügungen und Erlasse von kantonalen oder

kommunalen Behörden in Frage kommen. Dementsprechend unterscheidet sich die

kantonale Bestimmung von der bundesrechtlichen Regelung in einem wesentlichen

Punkt. So sieht das Bundesrecht nämlich weder in der aktuellen noch in

früheren Fassungen ein Beschwerderecht gegen kommunale Anordnungen vor. In

diesem Lichte weist der Bundesrat in seiner Botschaft zum Entwurf eines

Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 12. November 1965

(BBl 1965, III, 89 ff., 97) mit Blick auf das bundesrechtliche

Beschwerderecht gesamtschweizerischer Organisationen denn auch darauf hin,

dass sich die Rechtsschutzmittel nur ausnahmsweise auch gegen kantonale Entscheide

richten könnten, nämlich dann, wenn die Kantone aufgrund gesetzlicher

Delegation als blosse Vollzugsorgane des Bundes Aufgaben erfüllten, welche

grundsätzlich in die Zuständigkeit des Bundes fallen würden. Aus dem Gesagten

folgt, dass mit den weiteren Beschwerdeberechtigten, bzw. mit den "auch

Legitimierten" gemäss Art. 5 kNHG nicht die schweizerischen

Vereinigungen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG gemeint sein

können, da diesen kein über Art. 12 Abs. 1 NHG hinausgehendes Beschwerderecht

bzw. kein solches gegen kommunale Verfügungen und Erlasse zusteht.

Vielmehr muss es sich bei diesen um weitere Parteien handeln, welche aufgrund

eines rechtlich geschützten Interesses zur Erhebung eines Rechtmittels gegen

kommunale sowie kantonale Verfügungen und Erlasse berechtigt sind. Ferner

beschränkt Art. 5 kNHG das Beschwerderecht dem Wortlaut nach auf diejenigen

Sektionen, welche sich gemäss ihren Statuten dem Natur- und Heimatschutz

widmen. Dies impliziert einerseits, dass der zentrale Zweck dieser Organisation

der Natur- und Heimatschutz sein muss. Andererseits deutet dies darauf hin,

dass die Ausübung des Beschwerderechts in einem konkreten und sachlich engen

Zusammenhang mit dem statuarischen Zweck stehen muss. Unbeantwortet lässt der

Gesetzestext hingegen die Frage, ob das Beschwerderecht analog zu

Art. 12 NHG lediglich auf die Erfüllung von Bundesaufgaben beschränkt

ist, weshalb weitere Auslegungselemente heranzuziehen sind.

5.2.2

Das historische Auslegungselement stützt sich auf

die Materialien der Gesetzgebung. Dabei ist zunächst auf den Bericht des

Regierungsrats an den Landrat vom 2. November 1970 hinzuweisen, wonach

die kantonalen Organisationen für Natur- und Heimatschutz mit einem

Beschwerderecht ein Wächteramt erhielten, das sie gleichsam stellvertretend

für jeden einzelnen Bürger auszuüben hätten (vgl. dazu auch das Memorial

zur Landsgemeinde 1971 S. 49). Dies erhellt, dass die betroffenen

Institutionen ihr Beschwerderecht dann wahrnehmen können, wenn Interessen des

Natur- und Heimatschutzes bedroht sind und dieser Bedrohung stellvertretend

für die Bürger des Kantons Glarus begegnet werden muss. Überdies weist der

Regierungsrat darauf hin, dass das geplante Gesetz die vom Bundesgesetz den

Kantonen zum Entscheid überlassenen Bestimmungen enthalte, oder den Erlass

solcher Bestimmungen auf dem Verordnungsweg ermögliche. Damit macht er

deutlich, dass es sich beim kNHG um eine Ausführungsgesetzgebung handelt,

wobei die Gesetzesvorlage lediglich eine Rahmenordnung sei, welche durch

Vollziehungsbestimmungen zu ergänzen sei. Sodann ist der Bericht der

landrätlichen Kommission an den Landrat vom 8. Januar 1971 zu erwähnen,

worauf sich der Beschwerdegegner 3 im vorliegend angefochtenen Entscheid

massgeblich abstützt. Darin wird darauf hingewiesen, dass der Bund den

gesamtschweizerischen Vereinigungen, welche sich dem Natur- und Heimatschutz

widmen, das Beschwerderecht einräumt. Es sei deshalb entsprechend auch eine

Regelung für Vereinigungen von kantonaler Bedeutung gerechtfertigt. Aus

dieser Darlegung kann jedoch nicht ohne Weiteres darauf geschlossen werden,

dass das Beschwerderecht kantonaler Sektionen lediglich auf die Erfüllung von

Bundesaufgaben abzielt oder ob die landrätliche Kommission damit ein

Beschwerderecht zur generellen Wahrung der Natur- und Heimatschutzinteressen

umschreiben wollte. Schliesslich ist zu erwähnen, dass Dr. Alfred Heer

in der Detailberatung erfolgreich beantragte, dass das Beschwerderecht

ausschliesslich den kantonalen Sektionen schweizerischer Vereinigungen

zugestanden werde, welche sich statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz

widmen. Dies unterstreicht, dass das Beschwerderecht hinreichend mit dem

Statutenzweck bzw. dem Natur- und Heimatschutz in Verbindung stehen

muss.

5.2.3

Im Rahmen der systematischen Auslegung ist unter

anderem die Stellung einer gesetzlichen Regelung in der Rechtsordnung zu

berücksichtigen. Art. 5 kNHG wurde im Rahmen einer

Ausführungsgesetzgebung in das kantonale Natur- und Heimatschutzgesetz

eingefügt. Es versteht sich dabei von selbst, dass das Beschwerderecht der

kantonalen Sektionen schweizerischer Vereinigungen aufgrund der gesetzlichen

Einordnung einzig zur Wahrung von Natur- und Heimatschutzinteressen geltend

gemacht werden kann und es unmittelbar mit dem Zweck des kNHG sowie dem damit

verbundenen sowie übergeordneten Bundes- und Verfassungsrecht vereinbar sein

muss. Dies folgt auch aus dem Umstand, dass die Begriffe Natur- und

Heimatschutz in der Gesetzgebung des Bundes eng gekoppelt sind. Sowohl die

Bundesverfassung als auch das NHG verwenden sie als Einheit. Natur- und

Heimatschutz ist überwiegend raumbezogen und die Schutzgegenstände sind

Elemente der Landschaft (Josef Rohrer in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste

Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 12 N 8). Der

Heimatschutz im Sinne des NHG widmet sich dem Schutz und der Pflege des

baulichen Erbes und der historisch bedeutsamen Orte. Da es ein Rechtsbegriff

auf Verfassungsstufe ist, kommt ihm in der ganzen Schweiz dieselbe Bedeutung

zu. Wenn also Art. 5 kNHG die Formulierung "Natur- und

Heimatschutz" wählt, ist zwingend davon auszugehen, dass diese

Formulierung inhaltlich (mindestens) dem entsprechenden bundesrechtlichen

Begriff des Art. 78 BV und des NHG entspricht, nicht zuletzt weil für den

ganzen Bereich des Natur- und Heimatschutzes von einer Verbundaufgabe von

Bund und Kantonen auszugehen ist (Arnold Marti in: Bernhard Ehrenzeller et

al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,

3.

A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 78 N. 4 f.). Aus dem Umstand, dass

der Schutzgedanke des Natur- und Heimatschutzes bzw. die Begrifflichkeit

sowohl bundesrechtlich als auch in Art. 5 kNHG dieselbe ist, folgt nun aber

auch nicht, dass das Beschwerderecht gemäss Art. 5 kNHG auch auf die

Erfüllung von Bundesaufgaben zu beschränken wäre. So ergibt sich bereits aus

dem Grundsatz in Art. 1 kNHG, dass der Schutzgedanke der kantonalen

Gesetzgebung nicht nur auf die Bundesaufgaben abzielt, sondern auch die dem

Kanton sowie den Gemeinden zugewiesenen Kompetenzen im Zusammenhang mit dem

Natur- und Heimatschutz erfasst. Mit Blick auf diese Grundsatzbestimmung und

den vom kantonalen Gesetz erfassten Bereich ist denn auch davon auszugehen,

dass mit dem Beschwerderecht gemäss Art. 5 kNHG nicht nur die Erfüllung

von Bundesaufgaben gerügt werden kann.

5.2.4

Letztlich ist auf den Zweck von Art. 5 kNHG

einzugehen. Indem die Bestimmung auf ein Beschwerderecht gegen kommunale und

kantonale Anfechtungsobjekte hinweist, folgt, dass damit nicht lediglich der

Adressatenkreis von gesamtschweizerischen Vereinigungen auf kantonale

Sektionen ausgeweitet werden soll. Vielmehr wollte der Gesetzgeber den

kantonalen Sektionen die Möglichkeit geben – wohl aufgrund ihrer räumlichen

Nähe und ihrem engeren Bezug zur Streitsache – die Interessen des Natur- und

Heimatschutzes bereits in frühen Verfahrensstadien wahrzunehmen. Dieses

Beschwerderecht ist indessen nicht nur auf die Erfüllung von Bundesaufgaben

begrenzt. Vielmehr bezweckt Art. 5 kNHG, mit Blick auf den Grundsatz in Art.

1.

kNHG sowie die weiteren kantonalen Bestimmungen mit einem unmittelbaren

Bezug zum Natur- und Heimatschutz, das Beschwerderecht auch auf die Erfüllung

von kommunalen und kantonalen Aufgaben auszuweiten. So soll damit auch in

Prozessen auf dieser Ebene gewährleistet werden, dass eine Art

Waffengleichheit hergestellt wird, so dass die Interessen der

"sprachlosen" Natur sowie der "sprachlosen" Umwelt

gebührend berücksichtigt und in die Interessenabwägung miteinbezogen werden

(vgl. Griffel, a.a.O., S. 105). Diesem Interesse wird lediglich

dann genügend entsprochen, wenn das Beschwerderecht der kantonalen Sektionen

gemäss Art. 5 kNHG über die Erfüllung von Bundesaufgaben hinausgeht.

5.2.5

Zusammenfassend gewährt Art. 5 kNHG den kantonalen

Sektionen schweizerischer Vereinigungen sowohl gegen kommunale als auch gegen

kantonale Anfechtungsobjekte ein Verbandsbeschwerderecht. Dieses ist entgegen

der Ansicht des Beschwerdegegners 3 nicht zwingend auf die Erfüllung von

Bundesaufgaben beschränkt, womit sich allfällige Ausführungen zu den von den

Parteien angeführten Entscheiden des Verwaltungsgerichts und dessen

Vorinstanzen erübrigen. Indessen beinhaltet Art. 5 kNHG aber kein

generelles Beschwerderecht gegen kommunale oder kantonale Bauentscheide.

Vielmehr ist den oben erwähnten Auslegungselementen gemeinsam, dass die

Ausübung des Beschwerderechts einen engen Zusammenhang zum statuarischen

Zweck der betroffenen kantonalen Sektionen bzw. einen sachlich

hinreichenden Kontext zu Natur- und Heimatschutzinteressen aufweisen muss. Dies

lässt sich im Übrigen auch anhand der gesetzlichen Einordnung von Art. 5

kNHG herleiten. So ist die Beschwerdelegitimation einerseits im kNHG

verankert, welches als Grundsatz in Art. 1 kNHG die Natur- und

Heimatschutzinteressen und keine darüber hinausgehenden (baurechtlichen)

Anliegen nennt. Andererseits ist der streitbetroffenen

Legitimationsbestimmung die Bestellung einer kantonalen Natur- und

Heimatschutzkommission vorgelagert (Art. 4 kNHG), welche nur dann

beigezogen wird, wenn eine Beratung zu Fragen des Natur- und Heimatschutzes

notwendig erscheint. Dies weist insgesamt darauf hin, dass im Rahmen von

Art. 5 kNHG nur gerügt werden kann, dass Bestimmungen des Natur- und

Heimatschutzrechts, diese ausführende Anordnungen und Erlasse, oder Bestimmungen,

die im Hinblick auf den Natur- und Heimatschutz eine qualifizierte

Gestaltungsvorschrift beinhalten, verletzt worden sind. Normen, die nicht

unmittelbar dem Natur- und Heimatschutz dienen, können demgegenüber nicht als

verletzt gerügt werden, womit es einer kantonalen Sektion gestützt auf Art. 5

kNHG beispielsweise etwa verwehrt ist, eine ungenügende Erschliessung des

Baugrundstücks oder die unrichtige Festlegung eines Niveaupunkts zu rügen.

Insofern unterscheidet sich das in Art. 5 kNHG verankerte Recht denn

auch grundlegend von dem für Private geltenden Legitimationsrecht, mit

welchem diese grundsätzlich alle Argumente und Rechtssätze anführen können,

die im Ergebnis zu einer Gutheissung des Rechtsmittels führen können.

5.3

Im vorliegenden Fall besteht kein genügend enger

Bezug zu den gesetzlich verankerten sowie statuarisch festgelegten Natur- und

Heimatschutzinteressen des Beschwerdeführers. Zwar lässt sich dem

streitbetroffenen Bauprojekt eine prominente Lage und eine mögliche

Fernwirkung nicht absprechen, da es an einer topografisch exponierten Lage […]

geplant ist. Indessen liegt die streitbetroffene Parzelle weder ausserhalb

der Wohn- und Gewerbezone noch wird es durch eine Ortsbildschutzzone

überlagert. Sodann stellen sich beim Bauvorhaben keine Fragen im Zusammenhang

mit einer qualifizierten Gestaltungsvorschrift, waren in den vorinstanzlichen

Verfahren doch hauptsächlich Bestimmungen des materiellen Baurechts sowie die

Frage einer nicht über das übliche Mass hinausgehenden Prüfung der guten Gesamtwirkung

im Sinne von Art. 47 Abs. 1 RBG strittig. Diesbezüglich kam denn auch die

Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz in ihrer Stellungnahme vom

3.

September 2020 zum Schluss, dass kein Beizug der kantonalen Natur-

und Heimatschutzkommission angezeigt sei, was ebenfalls darauf hindeutet,

dass keine Fragen in einem hinreichend engen Zusammenhang mit dem Natur- und

Heimatschutz zu klären waren. Sodann ist mit der Beschwerdegegnerin 1

darin einig zu gehen, dass es der Beschwerdeführer in den vorinstanzlichen

Verfahren insbesondere unterlassen hat, eine Verletzung von Bestimmungen des

Natur- und Heimatschutzrechts, diese ausführende Anordnungen und Erlasse,

oder Bestimmungen, die im Hinblick auf den Natur- und Heimatschutz eine

qualifizierte Gestaltungsvorschrift beinhalten, geltend zu machen. Einzig

seine Hinweise auf eine Verschandelung der Landschaft und eine mangelhafte

Gesamtwirkung im Rahmen von Art. 47 Abs. 1 RBG vermögen dabei noch keine

Beschwerdelegitimation im Sinne von Art. 5 kNHG zu begründen. Andernfalls

müsste ihm mit einer solch pauschalen Rüge wohl bei den meisten Bauvorhaben

eine Beschwerdelegitimation zuerkannt werden, was nicht im Sinne des

Gesetzgebers und mit Blick auf die gesetzliche Konzeption nur bei Privaten

der Fall ist. Daraus folgt, dass mangels eines engen Zusammenhangs zum Natur-

und Heimatschutz eine Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers vorliegend

zu verneinen ist.

6.

Zusammenfassend ist

festzuhalten, dass Art. 5 kNHG den kantonalen Sektionen schweizerischer Vereinigungen

ein Beschwerderecht gegen kommunale oder kantonale Anordnungen zugesteht,

wobei dieses aufgrund der Gesetzesauslegung und mit Blick auf die weiteren

Bestimmungen des kantonalen Natur- und Heimatschutzrechts nicht zwingend auf

die Erfüllung von Bundesaufgaben beschränkt ist. Damit kommt den kantonalen

Sektionen aber keinesfalls ein generelles Beschwerderecht gegen kommunale

oder kantonale Bauentscheide zu, da deren Vorbringen einen unmittelbaren

Zusammenhang zum Natur- und Heimatschutz aufweisen müssen. Dementsprechend

kann der Beschwerdeführer im Rahmen von Art. 5 kNHG denn auch nur rügen, dass

Bestimmungen des Natur- und Heimatschutzrechts, diese ausführende Anordnungen

und Erlasse, oder Bestimmungen, die im Hinblick auf den Natur- und Heimatschutz

eine qualifizierte Gestaltungsvorschrift beinhalten, verletzt wurden. Weil im

vorliegenden Fall kein unmittelbarer Zusammenhang zu Natur- und

Heimatschutzinteressen, welcher über das übliche Mass hinausgeht, ersichtlich

ist und der Beschwerdeführer in der Hauptsache lediglich die Verletzung von

Bestimmungen des materiellen kommunalen sowie kantonalen Baurechts rügt, hat

der Beschwerdegegner 3 dessen Beschwerdelegitimation zu Recht verneint.

Dies führt zur Abweisung

der Beschwerde.

7.

Hinzuweisen bleibt

schliesslich darauf, dass das Verbandsbeschwerderecht gemäss Art. 5 kNHG nur

für die kommunale und kantonale Ebene gilt, nicht aber vor Bundesgericht.

Daher vermögen sich bloss kantonal tätige Vereinigungen mit ideellen Zwecken

nicht auf das bundesrechtlich determinierte Verbandsbeschwerderecht gemäss

Art. 89 Abs. 2 lit. d des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG) zu berufen, sondern nur auf die allgemeine

Legitimationsbestimmung von Art. 89 Abs. 1 BGG. Verbände, denen auf

kantonaler Ebene ein Verbandsbeschwerderecht zusteht, können vor

Bundesgericht dementsprechend nur geltend machen, im kantonalen Verfahren in

ihren Parteirechten verletzt worden zu sein.

III.

1.

Soweit die

Beschwerdegegnerin 1 beantragt, ihr sei für das vorinstanzliche Verfahren

eine höhere Parteientschädigung zuzusprechen, ist sie darauf hinzuweisen,

dass das kantonale Verwaltungsprozessrecht das Institut einer

Anschlussbeschwerde nicht kennt (vgl. VGer-Urteil VG.2018.00019 vom 31. Mai

2014.

E. II/1.2). Überdies läuft ihr Antrag auf eine reformatio in peius

hinaus, welche gemäss Art. 100 Abs. 3 VRG nur in den dort

aufgeführten Ausnahmefällen zulässig ist, worunter Streitigkeiten in

Baurechtssachen nicht fallen. Demgemäss ist mangels selbständiger Anfechtung

des vorinstanzlichen Entscheids durch die Beschwerdegegnerin 1 innert

Beschwerdefrist nicht weiter auf ihren Antrag einzugehen (vgl. dazu auch

BGer-Urteil 2C_162/2017, 2C_163/2017 vom 24. August 2017 E. 2.2).

2.

Nach Art. 134 Abs. 1 lit.

c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren

unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten von pauschal Fr. 2'000.- daher dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen und mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher

Höhe zu verrechnen. Überdies ist er nach Art. 138 Abs. 2 VRG zu verpflichten,

der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-

(inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen. Da die Beantwortung von

Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich der Beschwerdegegnerin 2

gehört und weil keine besonderen Umstände vorliegen, steht dieser keine

Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 4 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und

mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe

verrechnet.

3.

Der

Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 innert

30.

Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung

von Fr. 2'500.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

4.

Schriftliche

Eröffnung und Mitteilung an:

[…]