Gesundheitswesen

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 4. Mai 2023

II. Kammer

Besetzung:

Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichter Walter Salvadori,

Verwaltungsrichter Samuel Bisig und Gerichtsschreiberin MLaw Leonora Muji

in Sachen

VG.2023.00005

A.______

Beschwerdeführer

vertreten durch lic.

iur.

Erich

Leuzinger,

Rechtsanwalt

gegen

1.

Departement Finanzen und

Gesundheit

Beschwerdegegner

des Kantons Glarus

2.

Regierungsrat des Kantons Glarus

betreffend

Verletzung von Berufspflichten

Die Kammer zieht in Erwägung:

Sachverhalt

I.

1.

1.1 Am 7. November 2012 wandte sich B.______ mit einer

Aufsichtsanzeige gegen A.______ ans Departement Finanzen und Gesundheit des

Kantons Glarus (DFG). Dieses verzichtete am 20. Januar 2014 auf die Anordnung

aufsichtsrechtlicher Massnahmen.

1.2 In der Folge gelangte B.______ am 26. März 2014

erneut ans DFG und ersuchte dieses, das aufsichtsrechtliche Verfahren wieder

aufzunehmen. Das DFG entzog A.______ hierauf am 21. September 2017 die

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als […] und bestrafte ihn mit

einer Busse in der Höhe von Fr. 10'000.-. Dagegen erhob A.______ am 23.

Oktober 2017 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Glarus, welcher die

Beschwerde am 18. Dezember 2018 teilweise guthiess. Gegen den Entscheid

des Regierungsrats erhob A.______ am 1. Februar 2019 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Letzteres hiess die Beschwerde am 25. April 2019

(Verfahren VG.2019.00013) teilweise gut. Dies mit der Begründung, dass das

DFG zu prüfen habe, ob die Voraussetzungen für die Wiedererwägung seines

Entscheids vom 20. Januar 2014 erfüllt seien.

1.3 Am 11. Juni 2019 gelangte das DFG zur Auffassung,

die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung des Entscheids vom 20. Januar

2014 seien erfüllt. A.______ beantragte dem DFG am 16. August 2019, es sei

festzustellen, dass die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung nicht erfüllt

seien. Zudem habe der Departementssekretär des DFG in den Ausstand zu treten.

Das DFG wies das Ausstandsbegehren mit Zwischenverfügung vom 5. September

2019 ab. Dagegen erhob A.______ am 16. September 2019 Beschwerde beim

Regierungsrat, welcher die Beschwerde am 12. Mai 2020 abwies. Eine

dagegen gerichtete Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 27. August 2020

(Verfahren VG.2020.00055) ebenfalls ab.

2.

Am 23. September 2021 zog

das DFG seinen Entscheid vom 20. Januar 2014 in Wiedererwägung und auferlegte

A.______ wegen der Verletzung von Berufspflichten eine Busse von

Fr. 10'000.-. Überdies verpflichtete es ihn, eine gültige

Berufshaftpflichtversicherung einzureichen und die nicht nachgewiesene

Fortbildung in den Jahren 2012-2021 im Umfang von insgesamt 500 Stunden nachzuholen. Die von A.______ dagegen

erhobene Beschwerde hiess der Regierungsrat am 6. Dezember 2022

teilweise gut. Er änderte den Entscheid des DFG dahingehend ab, als dass er

die auferlegte Busse auf Fr. 5'000.- und die nachzuholende

Fortbildungszeit auf 100 Stunden reduzierte. Letztere habe A.______

gestaffelt bis 2026 nachzuweisen.

3.

Dagegen gelangte A.______

mit Beschwerde vom 23. Januar 2023 ans Verwaltungsgericht. Er beantragte, der

Entscheid des Regierungsrats vom 6. Dezember 2022 sei insoweit

aufzuheben, als damit seiner Beschwerde vom 25. Oktober 2021 nicht

stattgegeben worden sei. Eventualiter sei er gestützt auf Art. 40 lit. h des

Bundesgesetzes über die universitären Medizinalberufe vom 23. Juni 2006

(MedBG) zu verwarnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des

Staats. Das DFG schloss am 31. Januar 2023 auf Abweisung der Beschwerde;

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______. Der

Regierungsrat beantragte am 21. Februar 2023 ebenfalls die Abweisung der

Beschwerde; unter Kostenfolgen zu Lasten von A.______.

Erwägungen

II.

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 63 Abs. 1 des

Gesetzes über das Gesundheitswesen vom 6. Mai 2007 (GesG) i.V.m. Art. 105

Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

grundsätzlich einzutreten (vgl. aber nachstehende E. II/1.2).

1.2

Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung der

Aufsichtspflicht und des Gleichbehandlungsgebots darin erblickt, dass der

Rechtsvertreter der Anzeigerin ein Studienkollege des Departementssekretärs

des Beschwerdegegners 1 gewesen sei, der Letzterem sogar die

Mitgliedschaft in einem Serviceclub angetragen habe, ist auf die

diesbezügliche Rüge nicht einzutreten. Das Verwaltungsgericht hat mit

rechtskräftigem Urteil vom 27. August 2020 (Verfahren VG.2020.00055) das

entsprechende Ausstandsbegehren bereits verneint, weshalb sich Weiterungen

hierzu erübrigen.

1.3

Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss

Art. 107 Abs. 1 VRG die unrichtige oder unvollständige Feststellung des

rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige

Rechtsanwendung einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b)

geltend gemacht werden. Eine Ermessenskontrolle steht dem Verwaltungsgericht

nach Art. 107 Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise zu, wobei ein solcher Ausnahmefall

nicht vorliegt.

2.

2.1

Der Beschwerdeführer bringt vor, B.______ habe ihre

Anzeige zurückgezogen, womit die Behandlungspflicht entfallen sei. Vor diesem

Hintergrund seien die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung gemäss Art. 79

VRG nicht erfüllt. Weder liege ein gewichtiges öffentliches Interesse vor

noch hätten sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse erheblich

geändert. Ausserdem verbiete die Rechtssicherheit eine Wiedererwägung, da

sich die Parteien zivilrechtlich geeinigt und den Vergleich vollzogen hätten.

Sodann komme der Vereinigung C.______ keine Gesetzgebungskompetenz zu und die

von diesen erlassenen Richtlinien würden nicht gelten. Vielmehr hätte der

Kanton deren Geltung beschliessen oder zumindest eine Regelung auf

Verordnungsstufe treffen müssen, was er vorliegend aber unterlassen habe.

Eine Drittwirkung von Regelungen, welche für Mitglieder der Gesellschaft

D.______ gelte, existiere sodann nicht. Der Kanton habe seine

Aufsichtspflicht verletzt und wolle dies nun mit einem Disziplinarentscheid

den betroffenen […] anlasten. Es verstosse gegen Treu und Glauben, wenn nach

langjähriger Tatenlosigkeit plötzlich Weiterbildungsnachweise von ihm

verlangt würden. Der angefochtene Entscheid enthalte Ausführungen, wonach die

von einem privatrechtlichen Verein aufgestellten Weiterbildungsnormen durch

die Vereinigung C.______ mit unbekannter Rechtsnatur allgemeinverbindlich

seien. Dies werde bestritten. Wenn die Kantone Ausführungsvorschriften zur

Fortbildung erlassen könnten, dann gelte dasselbe zwingend auch für die

Vereinigung C.______-Richtlinien, was vorliegend verkannt worden sei. Die

Anordnung, die Fortbildung nachzuholen, habe im Ergebnis somit keine

gesetzliche Grundlage. In Anbetracht der zur Verfügung stehenden Medien und

Kommunikationsmittel genüge die Fortbildung im Selbststudium, weil die

Fortbildungsveranstaltungen der […] grösstenteils in Vorlesungs- und

Referatsformen abgehalten würden und mit dem Studium eines Fachaufsatzes

dasselbe Resultat erzielt werde. Von Bedeutung sei sodann, dass er lege artis

praktiziere. Hierdurch werde eine genügende Fortbildung direkt belegt.

Bezeichnenderweise könnten überhaupt keine Fälle des Nichtgenügens

nachgewiesen werden. Es sei hingegen zutreffend, dass hinsichtlich der

Berufshaftpflicht einige Zeit eine Versicherungslücke bestanden habe. Hierbei

sei aber zu beachten, dass er während beinahe zwei Jahren krankheitshalber

nicht praktiziert habe, weshalb er sich nicht um den Abschluss einer neuen

Versicherung bemüht habe. Dass er schliesslich die Tätigkeit im Umfang von

20-30 % weitergeführt habe, habe sich erst mit der Zeit ergeben, wobei

sich das Risiko gleichzeitig um 70-80 % reduziert habe. Diesbezüglich

wäre er zur direkten Schadentragung in einfacheren Fällen in der Lage

gewesen. Es seien jedoch keine Schadenfälle eingetreten, weshalb kein

schwerer Verstoss gegen die Berufspflichten vorliege. Zutreffend wäre einzig

ein solcher im Bagatellbereich und hinsichtlich der Disziplinarmassnahmen sei

sein allfälliges Verschulden als äusserst gering einzustufen. Dass die

Verletzung der Fortbildungspflicht höchstens mit einer Busse geahndet werden

könne, verbiete bereits die von der Vorinstanz vorgenommene Gewichtung.

2.2

Der Beschwerdegegner 2 macht geltend, die Verfügung

vom 20. Januar 2014 habe sich insofern als ursprünglich fehlerhaft

erwiesen, als davon ausgegangen worden sei, dem Beschwerdeführer könnten

keine Berufspflichtverletzungen vorgeworfen werden. Im Zuge einer erneuten

aufsichtsrechtlichen Anzeige hätten sich jedoch Hinweise auf

Berufspflichtverletzungen ergeben. Dies habe genügend Anlass gegeben,

entgegen dem ursprünglichen Entscheid Massnahmen zu ergreifen. An der

Einhaltung der Berufspflichten durch Medizinalpersonen und damit der Ahndung

von Berufspflichtverletzungen bestehe sodann ein gewichtiges öffentliches

Interesse. Daran ändere weder die Tatsache, dass die Anzeigerin ihr

Desinteresse an der Weiterbehandlung der Aufsichtsanzeige erklärt habe, noch

der Umstand, dass der Beschwerdeführer der Einigung im zivilrechtlichen

Verfahren nur unter Vorbehalt der Desinteresseerklärung zugestimmt habe,

etwas. Die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung seien somit erfüllt. Die

Aufsichtsbehörde sei im Übrigen weder Partei des zivilrechtlichen Verfahrens

gewesen noch sei sie an den abgeschlossenen Vergleich gebunden. Die

Wiedererwägung verstosse damit weder gegen Treu und Glauben noch gegen die

Rechtssicherheit. Sodann könnten die Vorgaben des Vereins C.______ bzw. die

Fortbildungsrichtlinien der Gesellschaft D.______ zur Konkretisierung von

Art. 40 lit. b MedBG beigezogen werden. Hierbei handle es sich um

Auslegungshilfen, sodass deren Beizug keinen Verstoss gegen das

Legalitätsprinzip darstelle. Er, der Beschwerdegegner 2, habe der Kritik

aus der Lehre insofern Rechnung getragen, als die 50 nachweisbaren

Fortbildungsstunden als Richtwert und nicht als starre Regelung betrachtet

worden seien. Ferner sei in der Lehre unbestritten, dass eine allein im

Selbststudium und damit auf Basis einer reinen Selbstdeklaration vorgenommene

Fortbildung ungenügend sei. Im Übrigen schreite die Aufsichtsbehörde nur ein,

wenn ein konkretes Indiz auf einen Verstoss hinweise, weshalb der

Beschwerdeführer aus dem Fehlen von regelmässigen Überprüfungen nichts für

sich ableiten könne. Der Beschwerdeführer habe vom 1. Januar 2013 bis

zum 16. Mai 2017 ohne Berufshaftpflichtversicherung praktiziert. Da er zu

diesem Zeitpunkt seit Jahrzenten in eigener fachlicher Verantwortung tätig

gewesen sei, sei ihm die Pflicht zum Abschluss einer

Berufshaftpflichtversicherung ohne Weiteres bekannt gewesen. Es sei daher von

einem schwerwiegenden Verstoss auszugehen. Überdies sei die Fortbildungspflicht

während eines Zeitraums von zehn Jahren verletzt worden, wobei keine im

Selbststudium erbrachten Fortbildungsstunden nachgewiesen werden könnten.

Folglich sei auch die Verletzung der Fortbildungspflicht als erheblich

anzusehen, weshalb die Busse als Disziplinarsanktion angemessen sei.

Schliesslich habe die Auflage, welche die Nachholung der Fortbildungspflicht

sicherstelle, entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers eine gesetzliche

Grundlage. Sie sei zudem geeignet und erforderlich, die versäumte Fortbildung

nachzuholen, zumal der Beschwerdeführer die entsprechende Berufspflicht seit

mehreren Jahren vernachlässigt habe.

3.

3.1

Gemäss Art. 79 Abs. 1 VRG kann die entscheidende

oder die ihr vorgesetzte Behörde einen Entscheid von Amtes wegen oder auf einen

Wiedererwägungsantrag hin ändern oder aufheben, wenn wichtige öffentliche

Interessen dies erfordern (lit. a) oder wenn die rechtlichen oder

tatsächlichen Voraussetzungen, welche die Grundlage des Entscheids gebildet

haben, nicht mehr erfüllt sind oder sich nachträglich erheblich gewandelt

haben (lit. b). In jedem Fall ist zu prüfen, ob nicht Treu und Glauben, die

Rechtssicherheit oder andere allgemeine Rechtsgrundsätze die Änderung oder

Aufhebung verbieten oder nur eingeschränkt gestatten (Art. 79 Abs. 2

VRG). Die Wiedererwägung darf nicht dazu dienen, rechtskräftige

Verwaltungsentscheide immer wieder infrage zu stellen oder die Fristen für

die Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen

(BGE 146 I 185 E. 4.1, 136 II 177

E. 2.1). Mithin ist auf eine rechtskräftige Verfügung namentlich

dann zurückzukommen, wenn neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel

vorliegen, die im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder deren

Geltendmachung trotz zumutbarer Sorgfalt nicht möglich war oder hierfür keine

Veranlassung bestand (vgl. BGE 138 I 61 E. 4.5, mit Hinweisen; 136 II 117 E.

2.1, mit Hinweis; BVGer-Urteil A-8636/2007 vom 23. Juni 2008 E. 4, mit

Hinweisen). Als neu gelten Tatsachen, welche zur Zeit der Erstbeurteilung der

Sache bereits vorhanden waren, jedoch aus entschuldbaren Gründen nicht

vorgebracht werden konnten (unechte Noven). Ebenso müssen sich die neuen

Beweismittel auf Tatsachen beziehen, die zum Zeitpunkt des ursprünglichen

Entscheids bereits vorhanden waren. Sie müssen jedoch nicht notwendigerweise bereits

im Zeitpunkt des ursprünglichen Entscheids existieren, womit der Beweis auch

mit Beweismitteln geführt werden kann, die nach dem betreffenden Entscheid

entstanden sind (vgl. BVGer-Urteil D-4921/2006 vom 10. Dezember 2010

E. 2.1; Urteil des Verwaltungsgerichtshofs

des Kantons Freiburg 601 2020 86 vom 26. November 2020

E. 2.1; René Widerkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen

Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz.

2702; Martin Tanner, Wiedererwägung, Revision von ursprünglich fehlerhaften

und Anpassung von nachträglich fehlehrhaft gewordenen Verwaltungsverfügungen,

Zürich/Basel/Genf 2021, Rz. 126)

3.2

Mit dem in Rechtskraft erwachsenen Entscheid vom

20.

Januar 2014 verzichtete der Beschwerdegegner 1 darauf,

aufsichtsrechtliche Massnahmen anzuordnen. Dies begründete er damit, dass dem

Beschwerdeführer mit Ausnahme einer Verletzung der Aufzeichnungspflicht

gemäss Art. 32 GesG wohl keine wesentlichen Verstösse gegen die

Berufspflichten nachgewiesen werden könnten und damit keine schwerwiegenden

Disziplinarmassnahmen in Betracht kämen. Am 26. März 2014 ersuchte die

Anzeigerin den Beschwerdegegner 1, den Entscheid vom 20. Januar 2014 in

Wiedererwägung zu ziehen, weil der Beschwerdeführer im Rahmen des

Zivilprozesses zugegeben habe, sie […] behandelt zu haben und ein Zeuge dies

bestätigen könne. Ferner beantragte sie am 29. Februar 2016, der

Beschwerdeführer habe den Namen und die Policennummer der

Berufshaftpflichtversicherung bekannt zu geben. Daraufhin zeigte der

Beschwerdegegner 1 dem Beschwerdeführer die Wiederaufnahme des

Verfahrens sowie die voraussichtliche Wiedererwägung des Entscheids vom

20.

Januar 2014 an. In der Folge traf er weitere Abklärungen, welche auf

eine Verletzung der Fortbildungspflicht und der Pflicht zum Abschluss einer

Berufshaftpflichtversicherung hinwiesen (vgl. nachstehende

E. II/5). Wie der Beschwerdegegner 2 zutreffend ausführte, waren

die Verletzung der Fortbildungspflicht und die Pflicht zum Abschluss einer

Berufshaftpflichtversicherung im Zeitpunkt des Entscheids vom 20. Januar

2014.

nicht bekannt und bildeten folglich auch nicht Gegenstand der Prüfung.

Damit ist der vorerwähnte Entscheid insofern ursprünglich fehlerhaft, als bei

Kenntnis der weiteren Berufspflichtverletzungen der Sachverhalt anders

beurteilt und damit ein anderes Ergebnis in Betracht gezogen worden wäre

(vgl. zum Ganzen BGE 136 II 177 E. 2.2.1; BGer-Urteil

2C_89/2022 vom 3. Mai 2022 E. 4.2). Sodann knüpfen

Disziplinarmassnahmen gegenüber Medizinalpersonen an die Verletzung öffentlich-rechtlicher

Berufspflichten an, wobei die staatliche Aufsicht ihre Rechtfertigung darin

findet, dass Medizinalpersonen (auch) im öffentlichen Interesse tätig sind

und ihre Tätigkeit hochwertige Rechtsgüter berührt (vgl. Walter

Fellmann, in Ariane Ayer et al. [Hrsg.], Kommentar zum Medizinalberufegesetz,

Basel 2009, Art. 40 N. 7 f.). An der Einhaltung der

Berufspflichten besteht dementsprechend ein gewichtiges öffentliches

Interesse. Im Rahmen einer Interessenabwägung überwiegt dieses das

gegenläufige Interesse des Beschwerdeführers am Fortbestand des ersten

aufsichtsrechtlichen Entscheids (Rechtssicherheit/Vertrauensschutz), da die

genannten Berufspflichten die Sicherstellung einer qualitativ hochstehenden

und zuverlässigen medizinischen Versorgung der Bevölkerung zum Ziel haben (vgl. zur

Interessenabwägung Markus Müller, in Ruth Herzog/Michael Daum [Hrsg.],

Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,

2.

A., Bern 2020, Art. 56 N. 18).

3.3

Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers führte

der Rückzug der Aufsichtsanzeige durch die Anzeigerin nicht dazu, dass die

Möglichkeit für eine Wiedererwägung entfiel. Gemäss Art. 41 Abs. 1

MedBG beaufsichtigt die Aufsichtsbehörde die Personen, die im betreffenden

Kanton einen universitären Medizinalberuf in eigener fachlicher Verantwortung

ausüben. Sie trifft die für die Einhaltung der Berufspflichten nötigen

Massnahmen (Art. 41 Abs. 2 MedBG) und ist befugt, auf Anzeige hin oder von

Amtes wegen die nötigen Abklärungen durchzuführen (Art. 79 VRG).

Wie bereits dargelegt, besteht an der Einhaltung der Berufspflichten ein

gewichtiges öffentliches Interesse, sodass die Aufsichtsbehörde bei Verdacht

auf deren Verletzung entsprechenden Hinweisen nachzugehen hat. Daran ändert

die Desinteresseerklärung der Anzeigerin an der Weiterbehandlung der

Aufsichtsanzeige nichts. Der Beschwerdegegner 1 war nämlich weder Partei

im zivilrechtlichen Verfahren noch geht aus den im Recht liegenden Akten

hervor, dass das Kantonsgericht des Kantons Glarus aufgrund umfassender

Sachverhaltsfeststellungen und Beweiswürdigungen in Bezug auf den Verdacht

auf eine Verletzung der Fortbildungspflicht und der Pflicht zum Abschluss

einer Berufshaftpflichtversicherung das Verfahren als durch Vergleich

abgeschrieben hat (vgl. BGE 124 II 8 E. 3d/cc). Der

Beschwerdegegner 1 war daher nicht an den gerichtlichen Vergleich

gebunden, womit auch keine allgemeinen Rechtsgrundsätze einer Änderung des

aufsichtsrechtlichen Entscheids entgegenstehen (Art. 79 Abs. 2 VRG).

Insgesamt durfte der Beschwerdegegner 1 seinen Entscheid damit in

Wiedererwägung ziehen.

4.

4.1

Personen, die einen universitären Medizinalberuf

privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, haben sich

an folgende in Art. 40 MedBG geregelte Berufspflichten zu halten: Sie

üben ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus; sie halten sich an die

Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der Aus-, Weiter- und Fortbildung

erworben haben (lit. a). Sie vertiefen, erweitern und verbessern ihre

beruflichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten im Interesse der

Qualitätssicherung durch lebenslange Fortbildung (lit. b). Sie wahren die

Rechte der Patientinnen und Patienten (lit. c). Sie machen nur Werbung, die

objektiv ist, dem öffentlichen Bedürfnis entspricht und weder irreführend

noch aufdringlich ist (lit. d). Sie wahren bei der Zusammenarbeit mit

Angehörigen anderer Gesundheitsberufe ausschliesslich die Interessen der

Patientinnen und Patienten und handeln unabhängig von finanziellen Vorteilen

(lit. e). Sie wahren das Berufsgeheimnis nach Massgabe der einschlägigen

Vorschriften (lit. f). Sie leisten in dringenden Fällen Beistand und wirken

nach Massgabe der kantonalen Vorschriften in Notfalldiensten mit (lit. g).

Sie schliessen eine Berufshaftpflichtversicherung nach Massgabe der Art des

Umfangs der Risiken ab, die mit ihrer Tätigkeit verbunden sind (lit. h).

4.2

Bei Verletzung der Berufspflichten, der

Vorschriften des MedBG oder von Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz kann

die Aufsichtsbehörde nach Art. 43 Abs. 1 MedBG folgende Disziplinarmassnahmen

anordnen: eine Verwarnung (lit. a), einen Verweis (lit. b), eine Busse bis zu

Fr. 20'000.- (lit. c), ein Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung

in eigener fachlicher Verantwortung für längstens sechs Jahre (lit. d), ein

definitives Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigener

fachlicher Verantwortung für das ganze oder einen Teil des

Tätigkeitsspektrums (lit. e). Die Art und Höhe der Sanktion hängt von der

Schwere der Berufspflichtverletzung ab. Für die Verletzung der

Berufspflichten nach Art. 40 lit. b MedBG (berufliche Fortbildung) können

nach Art. 43 Abs. 2 MedBG nur Disziplinarmassnahmen gemäss Art. 43

Abs. 1 lit. a-c MedBG verhängt werden.

4.3

Im kantonalen Recht werden die Berufspflichten von

Personen mit einer Berufsausübungsbewilligung nach Art. 25 Abs. 1 GesG

geregelt. Analog zu Art. 40 lit. b MedBG sind die

Bewilligungsinhaber verpflichtet, ihre beruflichen Kenntnisse, Fähigkeiten

und Fertigkeiten im Interesse der Qualitätssicherung durch lebenslange Fortbildung

zu vertiefen, zu erweitern und zu verbessern (Art. 31 Abs. 1 lit. c GesG).

Überdies haben sie über eine ausreichende Berufshaftpflichtversicherung zu

verfügen, es sei denn, die Ausübung ihrer Tätigkeit unterliegt dem

Staatshaftungsrecht (Art. 31 Abs. 1 lit. g GesG).

5.

5.1

5.1.1

Gemäss Art. 3 Abs. 4 MedBG gewährleistet die

lebenslange Fortbildung die Aktualisierung des Wissens und der beruflichen

Kompetenz. Sie knüpft an die in Art. 40 lit. a MedBG verankerte Sorgfaltspflicht an und trägt dem

Umstand Rechnung, dass sich die wissenschaftliche Forschung in der Medizin

stetig weiterentwickelt und immer neue Erkenntnisse und Methoden hinzukommen.

Eine regelmässige Aktualisierung der Kenntnisse und Kompetenzen ist deshalb

im Bereich der Medizinalberufe unerlässlich (BGer-Urteil 2C_782/2017 vom 27.

März 2018 E. 2.2, mit Hinweisen; vgl. auch Boris Etter, Handkommentar

zum Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 3 N. 13 f.). Die

Pflicht zur Fortbildung wird im MedBG lediglich als Grundsatz festgelegt,

weshalb die in Art. 40 MedBG verankerten Berufspflichten im Lichte der

Standesregeln der Berufsorganisationen auszulegen sind (Botschaft des

Bundesrats zum MedBG vom 3. Dezember 2004, BBl 2005 173 ff., 228 f.).

Die Standesregeln können die Berufspflichten von Personen, die einen

Medizinalberuf ausüben, präzisieren. Sie dürfen jedoch die in Art. 40 MedBG

abschliessend aufgezählten Pflichten nicht ergänzen (BGer-Urteil 2C_782/2017

vom 27. März 2018 E. 2.2; 2C_1083/2012 vom 21. Februar 2013 E. 5.1, mit

Hinweisen).

5.1.2

Die Beschwerdegegner führten aus, zur

Konkretisierung des Fortbildungsumfangs seien die Regelungen des Vereins

C.______ und der Gesellschaft D.______ heranzuziehen. Die

Fortbildungsrichtlinien in Ausführung von Art. 15 des Tarifvertrags bestimmen,

dass pro Kalenderjahr grundsätzlich 80 Stunden Fortbildung zu leisten

sind, wovon 30 Stunden als Selbststudium anerkannt werden können. Neben

dem Selbststudium gelten wissenschaftliche und/oder praxisrelevante

Programmteile von Veranstaltungen als Fortbildung. Die vermittelte

Fortbildung muss dabei in einem direkten Zusammenhang mit der Berufsausübung

stehen […].

5.2

Der Beschwerdeführer ist kein Mitglied der

Gesellschaft D.______, weshalb er grundsätzlich zu Recht darauf hinweist,

dass die von Berufsorganisationen erlassenen Standesregeln

(vgl. vorstehende E. II/5.1.2) kein objektives Recht darstellen und

sie nur auf die Mitglieder der betreffenden Berufsorganisation direkt

anwendbar sind (Etter, Art. 40 N. 1). Zu berücksichtigen ist

jedoch, dass die Anforderungen an die Fortbildung – etwa bezüglich Inhalt und

Dauer – im MedBG nicht geregelt sind (Etter, Art. 40 N. 11). Eine

entsprechende Präzisierung der Fortbildungspflicht auf Verordnungsstufe liegt

ebenfalls nicht vor. Gleich verhält es sich mit Blick auf das kantonale Recht

(vgl. Art. 31 Abs. 1 lit. c GesG), was nicht in Abrede gestellt

wird. Indessen ist der Beschwerdeführer der Ansicht, dass der Kanton Glarus

für eine Anwendbarkeit eine entsprechende Regelung zu erlassen hat. Hierbei

verkennt er aber, dass es mit dem Legalitätsprinzip vereinbar ist, wenn im

Gesetz lediglich die grundsätzlichen Berufspflichten verankert werden und

deren Präzisierung durch die Standesregeln der Berufsorganisation erfolgt,

soweit die in Art. 40 MedBG abschliessend aufgezählten Pflichten dadurch

nicht erweitert werden (vgl. BGE 124 I 310 E. 4b;

BGer-Urteil 2C_95/2021 vom 27. August 2021 E. 5.3.2, 2C_782/2017

vom 27. März 2018 E. 2.3 und 3.1, 2C_1083/2012 vom 21. Februar

2013.

E. 5.1). Ein Rückgriff auf eine bestimmte Standesregel setzt weiter

voraus, dass sie nicht auf spezifische Interessen des Berufsstands

ausgerichtet ist, sondern die Sicherstellung einer qualitativ hochstehenden

und zuverlässigen medizinischen Versorgung der Bevölkerung bezweckt (vgl.

BGer-Urteil 2C_782/2017 vom 27. März 2018 E. 2.3, 2C_901/2012 vom

30.

Januar 2013 E. 3.4, jeweils mit Hinweisen; Fellmann, Art. 40 N.

28.

f.). Ferner beabsichtigen die von der Gesellschaft D.______ erlassenen

Bestimmungen zur Fortbildungspflicht die Gewährleistung der Behandlungsqualität,

womit sie einem öffentlichen Interesse dienen (BGer-Urteil 2C_782/2017 vom

27.

März 2018 E. 3.1). Lediglich der Vollständigkeit halber sei an

dieser Stelle angefügt, dass die Standesregeln der Gesellschaft D.______ zur

Fortbildungspflicht keine Ausführungsvorschriften darstellen, sondern als

Auslegungshilfe zur Präzisierung der allgemein formulierten Berufspflicht

herangezogen wurden (vgl. Botschaft, 228; BGer-Urteil 2C_1083/2012 vom

21.

Februar 2013 E. 5.1, 2C_901/2012 vom 30. Januar 2013 E. 3.4;

Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt VD.2017.21 vom 6.

Juli 2017 E. 5.1, mit Hinweisen). Dass der Kanton Glarus die Geltung dieser

Richtlinien sodann nicht beschlossen bzw. keine Regelung auf

Verordnungsstufe getroffen hat, führt nicht dazu, dass diese unbeachtlich

sind. Die massgebenden gesetzlichen Vorschriften müssen nämlich lediglich so

präzise formuliert sein, dass der Einzelne sein Verhalten daran richten

bzw. die Folgen seines Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden

Grad an Gewissheit erkennen kann (BGer-Urteil 2C_782/2017 vom 27. März

2018.

E. 2.3, mit Hinweis). Die Beschwerdegegner zogen zur Präzisierung

von Art. 40 lit b MedBG somit zu Recht die Standesregeln der

Gesellschaft D.______ heran.

5.3

5.3.1

Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer im

vorliegend relevanten Zeitraum keine Fortbildungsveranstaltungen besucht bzw.

eine Fortbildung ausschliesslich im Selbststudium absolviert hat.

Diesbezüglich bringt er vor, dass eine lege artis durchgeführte Behandlung

eine genügende Fortbildung belege. Hierzu ist festzuhalten, dass für die

Verletzung der Fortbildungspflicht eine konkrete Gefährdung von Patientinnen

und Patienten nicht erforderlich ist. Es genügt, wenn der Nachweis einer

kontinuierlichen Fortbildung nicht erbracht werden kann, ohne dass zugleich

eine nicht lege artis durchgeführte Behandlung und damit eine nicht

sorgfältig und gewissenhaft ausgeübte Tätigkeit gemäss Art. 40 lit. a MedBG

vorliegen muss (vgl. dazu BGer-Urteil 2C_222/2019 vom 23. Juli 2019

E. 2.5). In der Lehre wird sodann die Meinung vertreten, dass sich der

zeitliche Umfang der Fortbildungspflicht nach dem konkreten

Fortbildungsbedürfnis der einzelnen Medizinalperson zu richten habe. Es sei

von Fall zu Fall zu unterscheiden, welcher Teil der Fortbildung sich nur

durch Teilnahme an Fortbildungsveranstaltungen und welcher sich durch

Selbststudium erbringen lasse (vgl. Fellmann, Art. 40 N. 92 und

96). Mit Blick darauf hat der Beschwerdegegner 2 nachvollziehbar und

schlüssig dargelegt, dass es sich bei den 50 Stunden nachweisbarer

Fortbildung lediglich um einen Richtwert handle. Zu berücksichtigen ist aber,

dass der medizinische Behandlungsstandard ständig neuen Entwicklungen

ausgesetzt ist und Art. 40 lit. b MedBG die Aktualisierung des Wissens und

der beruflichen Kompetenz bezweckt. Im Falle einer Verletzung der

Fortbildungspflicht muss deren Einhaltung somit vorgängig kontrolliert werden

können, was mangels Fortbildungsnachweisen bei einer ausschliesslich im

Selbststudium absolvierten Fortbildung nicht (immer) möglich ist. Vor diesem

Hintergrund legte der Beschwerdeführer keine Unterlagen ins Recht, welche

Aufschluss über den zeitlichen Umfang und den Inhalt seines angeblichen

Selbststudiums in den Jahren 2012-2021 geben könnten. Dementsprechend kann

nicht überprüft werden, ob es sich beim geltend gemachtem Studium der

Fachliteratur um […] relevante Fortbildungen handelt und die entsprechenden

Fortbildungsstunden anerkannt werden können. Da überdies bloss ein Teil der

Fortbildung im Selbststudium absolviert werden kann (vgl. Etter, Art. 40

N. 13), ist mit dem Beschwerdegegner 2 darin einig zu gehen, dass die

einseitige Nutzung eines Fortbildungsmittels der Fortbildungspflicht nach

Art. 40 lit. b MedBG nicht genügt. Insgesamt ist der Beschwerdeführer

mangels nachweisbarer Fortbildung seiner Pflicht gemäss Art. 40 lit. b MedBG

somit nicht rechtsgenüglich nachgekommen.

5.3.2

Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, dass es

gegen Treu und Glauben verstosse, wenn nach langjähriger Tatenlosigkeit

plötzlich Weiterbildungsnachweise von ihm verlangt würden. Dem ist

entgegenzuhalten, dass die Pflicht zur lebenslangen Fortbildung in Art. 40

lit. b MedBG verankert ist und es dem Beschwerdeführer obliegt, deren

Einhaltung jederzeit nachzuweisen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass

der Beschwerdegegner 1 ihn erst auf Anzeige hin aufgefordert hat, die

vorhandenen Fortbildungsnachweise einzureichen. So äussert sich Art. 40

lit. b MedBG nämlich nicht zur Art der Kontrolle (Fellmann, Art. 40

N. 90), womit die Regelung des Verfahrens den Kantonen überlassen bleibt

(Botschaft, 229). Diesbezüglich sieht Art. 13 der Verordnung über Berufe

und Einrichtungen der Gesundheitsversorgung vom 12. August 2008 (GesBV)

vor, dass die Hauptabteilung Gesundheit befugt ist, jederzeit unangemeldet

Kontrollen und Inspektionen durchzuführen, Beweismittel zu erheben, unbefugte

Praxen oder Einrichtungen zu schliessen sowie die Beseitigung unerlaubter

Behandlungs- und Auskündigungsmittel zu veranlassen. Da sich daraus keine konkreten

Vorgaben zur Häufigkeit von Kontrollen ergeben, kommt dem

Beschwerdegegner 1 hierbei ein gewisses Ermessen zu. Er hat jedoch

sicherzustellen, dass die Berufspflichten eingehalten werden. Darüber hinaus

gab es anlässlich der Sachverhaltsabklärung durch den Beschwerdegegner 1

genügend Anhaltspunkte, dass die Fortbildungspflicht mangelhaft erfüllt wird.

Insofern bestand ein begründeter Anlass, die notwendigen Massnahmen zur

Einhaltung der Berufspflichten einzuleiten (Art. 41 Abs. 2 MedBG).

Eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben liegt folglich nicht

vor.

5.3.3

Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, es

mangle an einer gesetzlichen Grundlage für die Anordnung der Nachholung der

Fortbildungspflicht, die Verpflichtung falle in sein AHV-Rentenalter und

erweise sich als absurd, ist ihm nicht zu folgen. Für den Geltungsbereich des

sechsten Kapitels des MedBG (Art. 33a ff. MedBG) ist nämlich nur

erforderlich, dass eine ärztliche Tätigkeit in eigener fachlicher

Verantwortung ausgeübt wird (vgl. BGer-Urteil 2C_95/2021 vom 27. August 2021

E. 3.1, mit Hinweisen), was vorliegend gegeben ist. Folglich ist das

Alter des Beschwerdeführers für den Nachweis der Fortbildungspflicht

unwesentlich. Die Beschwerdegegner führten sodann zutreffend aus, dass Disziplinarmassnahmen

mit Auflagen nach Art. 37 MedBG verbunden werden können (vgl. Botschaft,

231; BGer-Urteil 2C_907/2018 vom 2. April 2019 E. 6.1, mit Hinweisen).

Gestützt darauf war der Beschwerdegegner 1 somit ohne Weiteres befugt,

die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung mit Auflagen zu versehen,

insbesondere wenn sie der Sicherung einer qualitativ hochstehenden und

zuverlässigen medizinischen Versorgung dient. Die im streitbetroffenen

Entscheid enthaltene Auflage, wonach der Beschwerdeführer die nicht

nachgewiesene Fortbildung in den Jahren 2012-2021 nachzuholen und hierfür

jährlich Fortbildungsnachweise einzureichen hat, ist insbesondere mit Blick

auf die Patientensicherheit und die Gleichbehandlung des Beschwerdeführers

mit jenen […], die ihrer Fortbildungspflicht nachkommen, nicht zu beanstanden

(vgl. Urteil des Verwaltungsgerichtshofs des Kantons Freiburg 603 2019 33,

603.

2019 40 vom 23. April 2019 E. 3.5). Da die Auflage im Übrigen mit

der Sicherstellung der Fortbildungspflicht begründet wird, besteht in

Art. 37 MedBG eine genügende gesetzliche Grundlage.

5.4

Der Beschwerdeführer bestreitet sodann nicht, dass

hinsichtlich der Berufshaftpflicht einige Zeit eine Versicherungslücke

bestanden hat. So war er vom 1. März 2007 bis zum 31. Dezember 2012

bei der E.______AG berufshaftpflichtversichert. Ferner schloss er bei der

F.______AG, eine Berufshaftpflichtversicherung ab. Der Vertragsbeginn wurde

auf den 16. Mai 2017 festgelegt. Demgegenüber konnte er den Nachweis, dass

vom 1. Januar 2013 bis zum 15. Mai 2017 eine Versicherungsdeckung

bestand, nicht erbringen. Art. 40 lit. h MedBG verpflichtet die

Medizinalperson jedoch, eine Berufshaftpflichtversicherung nach Massgabe der

Art und des Umfangs der mit ihrer Tätigkeit verbundenen Risiken abzuschliessen

oder andere, gleichwertige Sicherheiten zu erbringen (Etter, Art. 40

N. 47; Fellmann, Art. 40 N. 153). Der Haftpflichtversicherung

gleichgestellt sind Barkautionen auf Sperrkonti oder Bankgarantien (Etter,

Art. 40 N. 52; Fellmann, Art. 40 N. 156). Der Beschwerdeführer

führt zwar aus, er wäre zur direkten Schadenstragung in einfacheren Fällen in

der Lage gewesen. Dies genügt aber offensichtlich nicht, um für eine

hinreichende Versicherung gegen allfällige Ansprüche aus beruflicher

Haftpflicht zu sorgen bzw. gegenüber etwaig geschädigten Patienten ein

genügendes Haftungssubstrat sicherzustellen. Die in Art. 40 lit. h MedBG

verankerte Berufspflicht bezweckt vorrangig den Schutz der Patienten vor

Schäden und dient im Übrigen der Existenzsicherung der Medizinalperson

(Fellmann, Art. 40 N. 158). Der Umstand, dass der Beschwerdeführer nach

eigenen Angaben einen Schaden lediglich in einfach gelagerten Fällen hätte

decken können, impliziert dabei bereits, dass die Art und der Umfang der

Risiken und damit die Höhe der Deckung sowie die Zahl der gedeckten

Schadensfälle pro Jahr verglichen mit einer Haftpflichtversicherung

beschränkt sind. Damit hätte ein geschädigter Patient den Beschwerdeführer im

Haftungsfall nur insoweit in Anspruch nehmen können, als dessen Ersparnisse

nicht aufgebraucht wären, was Sinn und Zweck von Art. 40 lit. h MedBG

diametral entgegensteht. Dementsprechend kann die Zusicherung des

Beschwerdeführers, wonach er zur direkten Schadenstragung in einfach

gelagerten Fällen in der Lage gewesen wäre, auch nicht als gleichwertige

Sicherheit qualifiziert werden, womit im Ergebnis eine Verletzung der

Versicherungspflicht gemäss Art. 40 lit. h MedBG vorliegt.

6.

Liegt eine

Berufspflichtverletzung vor, kann die Aufsichtsbehörde eine

Disziplinarmassnahme anordnen (Art. 43 MedBG), wobei das

Verhältnismässigkeitsgebot zu beachten ist (Thomas Poledna, in Ariane Ayer et

al. [Hrsg.], Kommentar zum Medizinalberufegesetz, Basel 2009, Art. 43 N. 12).

Der Beschwerdegegner 2 hat eine Busse in der Höhe von Fr. 5'000.-

ausgesprochen. Die Bussenhöhe richtet sich nach dem Verschulden und den

Verhältnissen der Medizinalperson (Etter, Art. 43 N. 15; Poledna, Art. 43

N. 25). Wie die Beschwerdegegner zu Recht bemerken, ist der

Beschwerdeführer während Jahren weder seiner Fortbildungspflicht hinreichend

nachgekommen noch bestand über eine gewisse Zeit eine genügende

Versicherungsdeckung. Dies birgt die Gefahr, dass das Wissen und die

beruflichen Kompetenzen des Beschwerdeführers nicht auf dem aktuellen Stand

sind und in einem Haftungsfall ein Patient die entstandenen Kosten

möglicherweise selbst zu tragen hätte. All dies bewirkt, dass die

Patientensicherheit nicht genügend gewährleistet ist. Der

Beschwerdegegner 2 hat das Verhalten des Beschwerdeführers somit zu

Recht nicht mehr als leicht eingestuft und eine Busse ausgesprochen. Eine

Verwarnung als mildeste Massnahme fällt dabei ausser Betracht. Ferner ist

nicht zu beanstanden, dass die disziplinarische Massnahme mit der Auflage

verbunden wurde, insgesamt 100 Fortbildungsstunden nachzuholen. In Bezug

auf die verfügten Massnahmen hat der Beschwerdegegner 2 zugunsten des

Beschwerdeführers berücksichtigt, dass er über eine langjährige

Berufserfahrung verfügt, bislang nicht im Rahmen einer Disziplinarmassnahme

bestraft wurde und gegenüber seinen Kindern finanzielle

Unterstützungspflichten hat. Die angeordneten Massnahmen sind überdies

geeignet und erforderlich, den Beschwerdeführer zur Einhaltung seiner

Berufspflichten anzuhalten. Insofern erweisen sich diese als verhältnis- und

insgesamt als rechtmässig.

7.

Zusammenfassend ergibt

sich, dass der Beschwerdeführer gegen die Fortbildungspflicht und die Pflicht

zum Abschluss einer Berufshaftpflichtversicherung verstossen hat. Die

angeordnete Disziplinarmassnahme verbunden mit der Auflage,

100.

Fortbildungsstunden nachzuholen, erweist sich als verhältnis- und

insgesamt als rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde, soweit

darauf einzutreten ist.

III.

Nach Art. 134 Abs. 1 lit.

c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren

unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Die Gerichtskosten von pauschal

Fr. 2'000.- sind ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer aufzuerlegen

(Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihm bereits geleisteten

Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Eine Parteientschädigung

steht ihm mangels Obsiegens nicht zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e

contrario). Eine solche steht

dem Beschwerdegegner 1 mangels Vorliegens besonderer Umstände ebenfalls

nicht zu (Art. 138 Abs. 4 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und

mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

3.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.

Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:

[…]