Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 25. Januar 2024

Sachverhalt

I. Kammer

Besetzung:

Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichterin Jolanda Hager,

Ersatzrichter Samuel Bisig und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli

in Sachen

VG.2023.00087

A.______AG

Beschwerdeführerin

vertreten

durch Dr.

iur.

Heribert

Trachsel

und

lic. iur.

Patrick Hutter, Rechtsanwälte

gegen

1.

B.______AG

Beschwerdegegner

vertreten durch Dr.

iur.

Matthias

Auer, Rechtsanwalt

2.

Gemeinde Glarus Süd

3.

Departement Bau und Umwelt des Kantons

Glarus

betreffend

Baustopp (aufschiebende Wirkung)

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

Die

C.______AG bezweckt die Führung einer Bauunternehmung mit technischem Büro.

Sie nutzte die Parz.-Nr. 01, Grundbuch […], für die Ablagerung und

Aufschüttung von Aushub- und Abbruchmaterial. Am 28. November 2000

ersuchte sie hierfür bei der früheren Ortsgemeinde […] um eine Bewilligung,

namentlich projektierte sie einen Umschlags-, Sortierungs- und

Aufbereitungsplatz für Kiessand. Eine von der D.______AG erhobene Einsprache

hiess der Gemeinderat […] am 1. Oktober 2002 gut und wies das Baugesuch

ab. Hiergegen gelangte die C.______AG mit Beschwerde an den Regierungsrat des

Kantons Glarus, welcher die Beschwerde am 8. Juli 2004 guthiess. Er hob

den Entscheid des Gemeinderats […] auf und wies die Sache zur Neubeurteilung

des Baugesuchs an diesen zurück. Dagegen legten sowohl der Gemeinderat […]

als auch die D.______AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Glarus

ein, welches die Beschwerden am 7. Juni 2005 abwies (VGer-Urteil

VG.2004.00097 f.). Der Gemeinderat […] erhob daraufhin Beschwerde beim

Bundesgericht, welche abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (vgl.

BGer-Urteil 1P.417/2005 vom 6. Oktober 2005).

2.

2.1

Die Gemeinde Glarus Süd verfügte am

17. Mai 2022 sodann einen Baustopp. Sämtliche Bauarbeiten und die

Inbetriebnahme einer Steinbrechanlage auf der Parz.-Nr. 01, Grundbuch

[…], seien unverzüglich einzustellen (Disp.-Ziff. 1). Hiergegen erhob

die B.______AG, die Grundeigentümerin der streitbetroffenen Parzelle, am

30. Mai 2022 Beschwerde bei der Gemeinde Glarus Süd, welche am

24. November 2022 abgewiesen wurde.

2.2

Die Gemeinde Glarus Süd forderte

die B.______AG am 30. November 2022 zur Einreichung eines Baugesuchs

auf. Dem kam Letztere am 5. April 2023 nach. In der Folge lag das

Baugesuch öffentlich auf, worauf die A.______AG am 25. Mai 2023

Einsprache erhob und einen Baustopp für sämtliche Tätigkeiten auf der

Parz.-Nr. 01, Grundbuch […], beantragte.

2.3

Die Gemeinde Glarus Süd verfügte am

28. Juli 2023, dass sämtliche Bauarbeiten und Nutzungen auf der Parz.-Nr. 01,

Grundbuch […], unverzüglich einzustellen seien (Disp.-Ziff. 1). Dagegen erhob

die B.______AG am 10. August 2023 Beschwerde beim Departement für Bau

und Umwelt des Kantons Glarus (DBU). Am 22. August 2023 ergänzte sie

diese und beantragte die Gewährung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde,

welche das DBU am 27. September 2023 erteilte.

3.

Die

A.______AG gelangte mit Beschwerde vom 6. Oktober 2023 ans

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des DBU vom

27. September 2023. Der Beschwerde der B.______AG gegen die Verfügung

der Gemeinde Glarus Süd vom 28. Juli 2023 sei die aufschiebende Wirkung

zu entziehen; alles unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten der

B.______AG. Das DBU beantragte am 19. Oktober 2023, dass auf die

Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter abzuweisen sei; unter Kostenfolge.

Die B.______AG schloss am 24. Oktober 2023 auf Abweisung der Beschwerde;

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der A.______AG. Die Gemeinde

Glarus Süd liess sich am 25. Oktober 2023 vernehmen und beantragte die

Gutheissung der Beschwerde; unter Kostenfolge zu Lasten der B.______AG und

des DBU. Nachdem die A.______AG am 3. November 2023 ihr Rechtsbegehren

erneuert und am 6. November 2023 weitere Akten eingereicht hatte,

verzichtete die Gemeinde Glarus Süd am 13. November 2023 auf eine weitere

Stellungnahme. Die B.______AG hielt am 20. November 2023 an ihren

Anträgen fest.

Erwägungen

II.

1.

Die vorliegend angefochtene

Verfügung des Beschwerdegegners 3 schliesst das Verfahren betreffend

Baustopp nicht ab. Folglich handelt es sich um einen Zwischenentscheid. Das

Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs-

und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1

lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai

1986.

(VRG) zur Behandlung der Beschwerde in der Hauptsache zuständig. Damit

ist es auch zuständig für die Beurteilung der Beschwerde gegen den vorliegend

angefochtenen Zwischenentscheid.

2.

2.1

Gemäss Art. 86 Abs. 2 VRG sind

verfahrensleitende und andere Zwischenentscheide selbstständig nur

anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken

können. Das Verwaltungsgericht orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs

"nicht wieder gutzumachender Nachteil" an der Praxis des

Bundesgerichts zu Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes

über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG). Dabei muss ein solcher

Nachteil grundsätzlich rechtlicher Natur sein, d.h. auch durch einen

günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden können. Eine rein

tatsächliche oder wirtschaftliche Erschwernis genügt in der Regel nicht

(BGE 147 III 159 E. 4.1, 134 I 83 E. 3.1,

je mit Hinweisen). Soweit es das materielle Verwaltungsrecht gebietet, können

jedoch auch rein tatsächliche Nachteile nicht wieder gutzumachende Nachteile

im Sinne von Art. 86 Abs. 2 VRG bzw. Art. 93 Abs. 1

lit. a BGG darstellen. Kein nicht wieder gutzumachender Nachteil liegt

aber jedenfalls dann vor, wenn es einer Partei bloss darum geht, eine

Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern

(BGE 141 III 395 E. 2.5, 140 V 282

E. 4.2.2, je mit Hinweisen).

2.2

2.2.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, mit der Erteilung der aufschiebenden

Wirkung sei die Beschwerdegegnerin 1 berechtigt, die streitbetroffene

Parzelle trotz fehlender Bau- bzw. Nutzungsbewilligung als

Kiesumschlagplatz sowie Lagerplatz zu nutzen und eine mobile Brecheranlage

einzusetzen. Überdies könne sie die beantragten baulichen Massnahmen bereits

ausführen. Dadurch sei sie, die Beschwerdeführerin, als unmittelbare

Nachbarin und Grundeigentümerin massiv betroffen und hätte bis zum

rechtskräftigen Entscheid in der Hauptsache die durch diesen Betrieb

entstehenden Lärm- und Staubimmissionen sowie das Errichten eines vier Meter

hohen Kieshaufens ohne Einhaltung des vorgeschriebenen Grenzabstands zu

dulden. Wenn der Baustopp schlussendlich bestätigt und das Baugesuch

abgewiesen werde, würden daraus nicht wieder gutzumachende Nachteile

resultieren.

2.2.2

Der Beschwerdegegner

3.

stellt sich auf den Standpunkt, selbst wenn die Duldung von Immissionen

überhaupt als nicht wiedergutzumachender Nachteil gewertet werden könne, sei

eine konkrete Darlegung von Schäden, die hierdurch verursacht würden,

erforderlich, was die Beschwerdeführerin nicht getan habe. Letztere habe

diese Immissionen zudem jahrelang hingenommen. Es sei damit nicht nachvollziehbar,

weshalb es ihr nicht möglich sein solle, den Ausgang des hängigen

Baustoppverfahrens abzuwarten.

2.3

Vorliegend kann durch

den Entscheid über die aufschiebende Wirkung der Beschwerde der Endentscheid

über den Baustopp nicht direkt herbeigeführt werden (vgl. Art. 93

Abs. 1 lit. b BGG). Fraglich und zu prüfen bleit somit, ob die

Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Zwischenentscheid einen nicht

wieder gutzumachenden Nachteil erleidet. Diesbezüglich bringt sie nachvollziehbar

und glaubhaft vor, dass von der streitbetroffenen Parzelle Immissionen

ausgehen, was bereits angesichts des Anlagetyps plausibel erscheint. Darüber

hinaus ist sie im Hauptverfahren als Grundeigentümerin der benachbarten

Parzelle ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt (vgl. Heinz Aemisegger, in

Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,

Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 34

N. 106). Sodann ist die Einhaltung der Umweltschutzvorschriften

weiterhin offen und im Rahmen der Baubewilligung zu prüfen (vgl. bereits

VGer-Urteil VG.2004.00097 f. vom 7. Juni 2005). Folglich droht

insofern ein nicht wiedergutzumachender Nachteil, als selbst die Gutheissung

der Beschwerde in der Hauptsache die geltend gemachten Immissionen nicht rückwirkend

ungeschehen machen kann (vgl. hierzu auch BGer-Urteil 5D_56/2017 vom

30.

November 2017 E. 1). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde somit einzutreten.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin

macht geltend, die Beschwerdegegnerin 1 verfüge über keine Bewilligung

für die Nutzung der streitbetroffenen Parzelle, sei dies als Kies-

bzw. Sandlagerplatz, als Deponie oder als Aufbereitungsanlage für

Material. Der Betrieb, den sie durch den vorliegend angefochtenen Entscheid

weiterführen könne, verstosse sodann gegen umweltrechtliche Vorschriften.

Entgegen den Ausführungen des Beschwerdegegners 3 habe sie, die

Beschwerdeführerin, alles Notwendige unternommen, damit der streitbetroffene

Betrieb verlegt werden könne. Der Beschwerdegegnerin 1 müsse der gute

Glaube in die Rechtmässigkeit des Betriebs in jeglicher Hinsicht abgesprochen

werden. Der Baustopp sei aufrechtzuerhalten, zumal es dem Regelfall

entspreche, dass einer dagegen eingereichten Beschwerde keine aufschiebende

Wirkung zukomme. Eine solche müsse von der verfügenden Behörde sodann nicht

entzogen, sondern von der Beschwerdeinstanz erteilt werden. Dementsprechend

müssten nicht Gründe zur Rechtfertigung des Entzugs, sondern zur Erteilung

der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde dargelegt werden. Da die Nutzung

der Beschwerdegegnerin 1 nicht bewilligt sei, verdiene sie keinen

Rechtsschutz. Entsprechend erleide Letztere aus dem Verbot dieser Tätigkeit

auch keinen wirtschaftlichen Nachteil, da niemand Anspruch darauf habe, einen

wirtschaftlichen Nutzen aus einer illegalen Tätigkeit zu ziehen. Die

Beschwerdegegnerin 2 sei zudem seit dem letzten Urteil des

Verwaltungsgerichts in dieser Sache nicht untätig gewesen. Vielmehr habe sie

diverse Vorkehrungen in Bezug auf eine Ersatzlösung getroffen.

3.2

Die Beschwerdegegnerin

1.

stellt sich auf den Standpunkt, die Beschwerde habe grundsätzlich

aufschiebende Wirkung. Für deren Entzug seien überzeugende Gründe im Sinne

eines drohenden schweren Nachteils sowie eine Interessenabwägung unter

Berücksichtigung der Verhältnismässigkeit nötig. Die Beschwerdelegitimation

der Beschwerdeführerin sei fraglich. Sie, die Beschwerdegegnerin 1,

könnte bei Entzug der aufschiebenden Wirkung das streitbetroffene Areal nicht

mehr nutzen und hätte nicht zu rechtfertigende finanzielle Einbussen

hinzunehmen. Der Entzug wäre diesfalls nicht verhältnismässig.

3.3

Die Beschwerdegegnerin

2.

bringt vor, nachdem die damalige Ortsgemeinde […] gerichtlich zur Prüfung

des streitbetroffenen Baugesuchs verpflichtet worden sei, sei ein anderer

Standort für den Betrieb gesucht worden, wobei das Baubewilligungsverfahren

sistiert worden sei. Der Abbruch der Betonmischanlage auf der Parz.-Nr. 01,

Grundbuch […], sei am 11. Dezember 2013 bewilligt worden, wobei dies erst

im Frühjahr 2021 vollzogen worden sei. Unabhängig davon habe sie, die

Beschwerdegegnerin 2, in ihrem Baubewilligungsentscheid vom

11.

Dezember 2013 unmissverständlich festgehalten, dass mit dem Abbruch

der Betonmischanlage, der Entfernung des Rohmaterials sowie des gelagerten

Kiessands das nach wie vor pendente Baubewilligungsverfahren aus dem Jahr

2000.

erledigt und für inskünftig mögliche Nutzungsformen die Einreichung

eines Baugesuchs notwendig sei. Dieser Entscheid sei unangefochten in

Rechtskraft erwachsen. Die Beschwerdegegnerin 1 habe die Liegenschaft in

der Folge jedoch weiterhin als Lagerplatz genutzt und hierfür keine

Bewilligung eingereicht. Weil sie daraufhin sogar eine Steinbrechanlage

erstellt und betrieben habe, sei am 17. Mai 2022 einen Baustopp verfügt

worden, welcher ebenfalls in Rechtskraft erwachsen sei. Seit April 2023 sei

ein neues Baugesuchverfahren zur Nutzungsanpassung für einen Kiesumschlag-

und Lagerplatz sowie für den temporären Einsatz einer mobilen

Steinbrechanlage und für eine projektierte Einfriedungsmauer pendent, wobei

die Beschwerdegegnerin 1 trotz mehrmaliger Aufforderung fehlende

Unterlagen nicht eingereicht habe. Die Bewilligung sei indessen vor der

Umsetzung der entsprechenden Nutzung oder des Bauvorhabens einzuholen, weshalb

gestützt auf Art. 81 Abs. 1 RBG die Einstellung der Arbeiten

angeordnet worden sei. Der Beschwerde hiergegen komme von Gesetzes wegen

keine aufschiebende Wirkung zu, weshalb diese nicht entzogen werden müsse.

Stattdessen müssten für deren Erteilung ausserordentliche Gründe vorliegen,

was vorliegend nicht der Fall sei. Mit der nicht bewilligten Nutzung der

streitbetroffenen Parzelle während des hängigen Baubewilligungsverfahrens

werde das öffentliche Interesse an der Durchführung eines rechtmässigen Baubewilligungsverfahrens

torpediert und das Instrument des Baustopps verliere seine abschreckende

Wirkung. Ferner gingen von der aktuellen Nutzung Immissionen aus, ohne dass

vorgängig geprüft worden sei, ob die Umweltschutzvorschriften und allfällige

Grenzwerte eingehalten würden. Die rein finanziellen Interessen der

Beschwerdegegnerin 1 könnten das Interesse an der Nichtnutzung der

Parzelle nicht aufwiegen. Da auch Nutzungsänderungen einer Baubewilligung

bedürften, stehe bei Nichtbeachtung als vorsorgliche Massnahme nur ein Bau-

bzw. Nutzungsverbot nach Art. 81 RBG zur Verfügung. Selbst gestützt

auf Art. 22 VRG wäre sie, die Beschwerdegegnerin 2, im Rahmen ihrer

baupolizeilichen Aufgaben verpflichtet gewesen, vorsorgliche Massnahmen anzuordnen.

3.4

Der Beschwerdegegner 3

bringt vor, die Verfügung betreffend Baustopp verpflichte die

Beschwerdegegnerin 1 lediglich zur Einstellung der Bauarbeiten. Habe

Letztere mit solchen noch gar nicht begonnen oder befinde sich auf dem Areal

keine mobile Brecheranlage, laufe die Erteilung der aufschiebenden Wirkung

ins Leere. Selbstredend dürfe aber noch nicht gebaut werden, bis ein

Baubewilligungsverfahren rechtskräftig abgeschlossen sei. Lediglich die

bisherige, jahrelang tolerierte Nutzung sei vorläufig weiterhin möglich. Eine

Prüfung der Rechtmässigkeit der Nutzung bzw. Nutzungserweiterung der

streitbetroffenen Parzelle sei noch nicht erfolgt. Ohne ebendiese Prüfung

gebe es keine Grundlage, ein Projekt – selbst wenn es bereits ausgeführt

worden sei – als illegal zu bezeichnen. Die Rechtmässigkeit der Nutzung sei

noch nicht (nachträglich) geprüft worden. Die jahrelange von der

Beschwerdegegnerin 2 hingenommene Nutzung könne nicht unberücksichtigt

bleiben. Auch wenn Letztere nach einer Lösung im Sinne einer Verlegung des Standorts

gesucht habe, hätte sie das vom Bundesgericht zurückgewiesene Verfahren

rechtskonform abschliessen müssen. In diesem Rahmen hätte sie bereits vor

Jahren das nun strittige Nutzungsverbot verfügen können. Ihre Untätigkeit

falle im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung negativ ins Gewicht.

4.

4.1

Entgegen den Ausführungen der

Beschwerdegegner 1 und 3 wurde rechtskräftig entschieden, dass die

Beschwerdegegnerin 1 für die Arbeiten auf der streitbetroffenen Parzelle

einerseits eine Bewilligung benötigt, andererseits über keine solche verfügt

(BGer-Urteil 1P.417/2005 vom 6. Oktober 2005 E. 3.5; VGer-Urteil

VG.2004.00097 f. vom 7. Juni 2005 E. II/4c). Damit erscheint

aktuell lediglich noch ungeklärt, ob diese Nutzungsformen bewilligungsfähig

bzw. ob sie zonenkonform sind und die umweltrechtlichen Vorgaben

einhalten, wobei ein diesbezügliches Bewilligungsverfahren bei der

Beschwerdegegnerin 2 anhängig ist.

4.2

Wird mit Bauarbeiten begonnen,

obwohl keine rechtskräftige Baubewilligung vorliegt, oder wird ein Bau in

Abweichung von der erteilten Bewilligung erstellt, hat die zuständige

Gemeindebehörde unverzüglich die Einstellung der Bauarbeiten anzuordnen

(Art. 81 Abs. 1 RBG). Solche Baueinstellungsverfügungen sind

vorläufig vollstreckbar und einer Beschwerde kommt nur aufschiebende Wirkung

zu, sofern dies die Beschwerdeinstanz verfügt (Art. 81 Abs. 3 RBG).

Hierbei gilt Art. 81 RBG als lex specialis zu Art. 93 VRG und geht

dementsprechend vor (vgl. Art. 79 Abs. 1 RBG). Art. 81 RBG

betrifft im Wortlaut zwar das Bauen ohne Baubewilligung. Da jedoch bereits

rechtskräftig festgehalten wurde, dass für die streitbetroffene Nutzung eine

Baubewilligung notwendig ist und eine ebensolche noch nicht vorliegt, ist

Art. 81 RBG ohne Weiteres anwendbar. Auch der Beschwerdegegner 3

hat schliesslich gestützt hierauf die aufschiebende Wirkung gewährt.

4.3

4.3.1

Der Beschwerdegegner 3 war als

Beschwerdeinstanz zwar grundsätzlich berechtigt, der Beschwerde in Anwendung

von Art. 81 Abs. 3 RBG die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Sowohl Wortlaut als auch Zweck von Art. 81 Abs. 3 RBG deuten jedoch

darauf hin, dass die Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde in

Konstellationen wie der vorliegenden die Ausnahme darstellen soll. Ein

als vorsorgliche Massnahme ausgesprochenes einstweiliges Nutzungsverbot kann

seinen Zweck nämlich grundsätzlich nur dann erfüllen, wenn einem dagegen

erhobenen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung entzogen wird, weshalb die

Wiederherstellung derselben nur in Frage kommt, wenn sich die vorsorgliche

Massnahme selber als unzulässig erweist. Bei einem mangels Bewilligung

ausgesprochenen vorsorglichen Nutzungsverbot ist der Entzug der

aufschiebenden Wirkung in der Regel schon deshalb gerechtfertigt, weil

andernfalls die mit der Bewilligungspflicht angestrebte präventive Kontrolle

unterlaufen und derjenige, der eigenmächtig eine bewilligungspflichtige

Nutzungsänderung vornimmt, besser gestellt würde als derjenige, der

ordnungsgemäss vorgängig um eine Bewilligung nachsucht. Folglich kann in solchen

Fällen die aufschiebende Wirkung nur ausnahmsweise und aus besonderen Gründen

wiedererteilt werden, beispielsweise wenn höherrangige Güter bedroht sind.

Hierbei sind die gegenüberstehenden Interessen sorgfältig gegeneinander

abzuwägen. Das heisst, es müssen in der Regel die öffentlichen Interessen des

Gemeinwesens denjenigen der Beschwerde führenden Partei gegenübergestellt

werden. Dabei können auch die Prozessaussichten miteinbezogen werden, sofern

sie klar zu Tage treten (vgl. zum Ganzen unter anderem das Urteil des

Verwaltungsgerichts Zürich VB.2007.00473 vom 21. November 2007

E. 4.1.1, mit Hinweisen). Die aufschiebende Wirkung in Fällen wie dem

vorliegenden ist damit in der Regel nicht zu gewähren (vgl. auch

Entscheid des Baudepartements des Kantons St. Gallen BDE 2020

Nr. 127 vom 14. Dezember 2020 E. 5).

4.3.2

Anhand der Gesetzessystematik lässt

sich weiter entnehmen, dass der Beschwerde in den weiteren baurechtlichen

Belangen, v.a. bei der Beschwerde gegen eine Bau- oder

Nutzungsbewilligung, von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt

(Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 93 Abs. 1 VRG;

vgl. VGer-Urteil VG.2017.00017 vom 1. Juni 2017 E. II/1.2).

Demgemäss müsste, falls die Beschwerdegegnerin 1 bereits über eine

Baubewilligung verfügen würde und die Beschwerdeführerin hiergegen Beschwerde

erhoben hätte, dieser die aufschiebende Wirkung im Grundsatz zuerkannt

werden, womit eine Nutzung bis zur rechtskräftigen Bewilligung untersagt

wäre. Mit Blick darauf mutet es denn auch gar willkürlich an, wenn die Beschwerdegegnerin 1

ohne Baubewilligung und damit ohne eine Prüfung der Bewilligungsfähigkeit

aufgrund der Gewährung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde gegen einen

verfügten Baustopp die streitbetroffene Parzelle weiterhin frei nutzen könnte,

ihr dies aber bei einer erteilten, jedoch angefochtenen Baubewilligung

untersagt wäre. Schliesslich ist Art. 81 Abs. 3 RBG auch im

Lichte der Gemeindeautonomie zu sehen. Dieser kommt im Bau- und

Raumplanungsrecht eine herausragende Bedeutung zu, wobei sich der Beschwerdegegner 3

als Rechtsmittelinstanz im Rahmen seiner Kognition Zurückhaltung aufzuerlegen

hat (vgl. VGer-Urteil VG.2022.00001 vom 28. April 2022

E. II/4.1). Dies gilt auch beim vorliegenden Verfahren betreffend

aufschiebende Wirkung.

4.3.3

Als Zwischenfazit

ist festzuhalten, dass in Fällen wie dem vorliegenden ohne besondere Gründe,

beispielsweise zum Schutz von höherrangigen Gütern, der Beschwerde keine

aufschiebende Wirkung gewährt werden darf. Solche Güter sind vorliegend nicht

ersichtlich. Die von der

Beschwerdegegnerin 1 geltend gemachten Gründe sind rein finanzieller

Natur. Diese sind zwar zu berücksichtigen, haben aber hinter den öffentlichen

Interessen der Rechtssicherheit und des Umweltschutzes zurückzutreten. Dies

gilt umso mehr, als dass die Beschwerdegegnerin 1 wissentlich ohne

Bewilligung ihre Arbeiten ausführt und damit als bösgläubig zu gelten hat.

Demgemäss ist ihr Argument eines finanziellen Verlusts auch mit Blick auf die

vom Beschwerdegegner 3 selbst angeführte bundesgerichtliche Praxis

weniger hoch zu gewichten (vgl. BGE 132 II 21

E. 6.4; Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00503 vom

7.

Dezember 2021 E. 4.3.2). Polizeiliche Interessen macht sie

schliesslich nicht geltend, wobei solche denn auch nicht ersichtlich sind.

4.4

4.4.1

Sodann hat die

Beschwerdegegnerin 2 ein gewichtiges Interesse daran, dass keine Bau-

oder Nutzungstätigkeit ohne entsprechende Bewilligung ausgeübt wird. Sie hat

zudem ein erhebliches Interesse an der rechtsgleichen Anwendung dieses

Grundsatzes. Hinzu kommen die im Rahmen des Baustopp- und

Baubewilligungsverfahren noch zu prüfenden öffentlichen Interessen des

Umweltschutzes. Die Beschwerdeführerin hat darüber hinaus ein grosses

Interesse daran, vor Immissionen geschützt zu werden, unabhängig davon, ob

diese Beeinträchtigungen bereits seit längerem andauern. Dem stehen – wie

bereits erwähnt – hauptsächlich finanzielle Interessen der

Beschwerdegegnerin 1 gegenüber, welche jedoch nicht überwiegen.

4.4.2

Soweit sich die Beschwerdegegnerin

1.

auf den Vertrauensschutz berufen will, ist zu berücksichtigen, dass es

zunächst eines Anknüpfungspunkts im Sinne einer Vertrauensgrundlage bedarf.

Darunter ist das Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das bei den

betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst. Es kommt hierbei nicht

auf die Rechtsnatur eines staatlichen Aktes, sondern nur auf dessen

Bestimmtheitsgrad an, der so gross sein muss, dass der Private daraus die für

seine Dispositionen massgebenden Informationen entnehmen kann. Auf Vertrauensschutz

kann sich sodann nur berufen, wer von der Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte

und ihre allfällige Fehlerhaftigkeit nicht kannte und auch nicht hätte kennen

müssen. Wer die Fehlerhaftigkeit demgegenüber kennt, kann nicht in guten

Treuen davon ausgehen, dass die durch den Staat erweckten Erwartungen erfüllt

werden. Ein berechtigtes Vertrauen ist auch denjenigen abzusprechen, welche

die Mangelhaftigkeit der Vertrauensgrundlage bei gehöriger Sorgfalt hätten

erkennen müssen. Ferner kann Vertrauensschutz in der Regel nur geltend

machen, wer gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt hat, die

ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden kann, wobei zwischen dem

Vertrauen und der Disposition ein Kausalzusammenhang gegeben sein muss. Selbst

wenn die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes erfüllt sind, können sich

Private nicht darauf berufen, falls ein überwiegendes öffentliches Interesse

entgegensteht. Die Interessenabwägung im Einzelfall bleibt daher vorbehalten

und bildet eine Schranke des Vertrauensschutzes (vgl. zum Ganzen

VGer-Urteil VG.2020.00071 vom 12. November 2020 E. II/5.1, mit

Hinweisen).

Vorliegend

hat die Beschwerdegegnerin 1 als bösgläubig zu gelten, da ihr angesichts der

durchgeführten Verwaltungs- und Gerichtsverfahren klar sein musste, dass die

Nutzung der streitbetroffenen Parzelle bewilligungspflichtig ist. Es musste

ihr bei gehöriger Sorgfalt ebenfalls bewusst gewesen sein, dass sie über

keine solche Bewilligung verfügt und entsprechende Arbeiten nicht hätte ausführen

dürfen. Hieran ändert die Untätigkeit der Beschwerdegegnerin 2 nichts,

wobei die lange Verfahrensdauer wohl zum Teil auch der

Beschwerdegegnerin 1 selbst anzulasten ist. Letztere musste denn auch

darüber im Klaren gewesen sein, dass aus der langen Verfahrensdauer

bzw. der zeitweisen Untätigkeit der Beschwerdegegnerin 2 kein

Anspruch auf eine Baubewilligung oder eine Nutzungsmöglichkeit ohne

Baubewilligung resultiert, nicht zuletzt weil die Notwendigkeit einer

Baubewilligung höchstrichterlich festgestellt wurde. Dementsprechend bestand

keine Vertrauensgrundlage, was demzufolge auch nicht im Rahmen der

Interessenabwägung berücksichtigt werden kann.

4.4.3

Schliesslich können im Rahmen der

Interessenabwägung den Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Hauptsache

Rechnung getragen werden, sofern sie eindeutig sind (vgl. obenstehende

E. II/4.3.1). Vorliegend erscheint aufgrund einer summarischen Prüfung

der Akten die Beschwerdegegnerin 2 zum Baustopp ohne Weiteres

berechtigt. Der Beschwerdegegner 3 macht hierbei zwar geltend,

vorsorgliche Massnahmen wie der Baustopp seien auf dringliche Situationen

zugeschnitten und ergingen in der Regel aufgrund einer summarischen Prüfung

der Sach- und Rechtslage. Die Widerrechtlichkeit der Nutzung sei bisher nicht

rechtskräftig festgestellt worden. Dies widerspricht jedoch einerseits seiner

Argumentation, es solle mit dem Entscheid über die aufschiebende Wirkung kein

Präjudiz in Sachen Baustopp geschaffen werden. Deutet er damit doch auf eine

beabsichtigte Gutheissung der Beschwerde in der Hauptsache hin. Andererseits

ist dies lediglich in formeller Hinsicht zutreffend, da die

Widerrechtlichkeit der Nutzung aufgrund der rechtskräftig festgestellten

Notwendigkeit einer Baubewilligung und dem unbestrittenen Fehlen einer solchen

an sich bereits offensichtlich ist. In der Regel genügt denn auch die

Feststellung, dass Bauarbeiten oder die angedachten Nutzungen formell

baurechtswidrig sind, um einen Baustopp oder ein vorläufiges Nutzungsverbot

anzuordnen, wobei allerdings der Grundsatz der Verhältnis-mässigkeit beachtet

werden muss (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00046

vom 19. Mai 2021 E. 4.2.1, mit Hinweis). Vor diesem Hintergrund und

mit Blick auf die obenstehende Interessenabwägung erscheinen

die Erfolgsaussichten der Beschwerde gegen die Baustoppverfügung damit eher

gering, was ebenfalls gegen die strittige Gewährung der aufschiebenden

Wirkung spricht.

5.

Zusammenfassend

ist der Beschwerdegegner 3 zur Erteilung der aufschiebenden Wirkung der

Beschwerde in Verfahren betreffend Baustopp zwar grundsätzlich berechtigt.

Eine solche ist jedoch nur ausnahmsweise gerechtfertigt, namentlich dann,

wenn besondere Gründe die Erteilung rechtfertigen. Solche sind vorliegend

nicht ersichtlich.

Dies

führt zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des Entscheids des

Beschwerdegegners 3 vom 27. September 2023.

III.

1.

1.1

Nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat

die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren unterliegt,

die amtlichen Kosten zu tragen. Da dem Beschwerdegegner 3 keine

amtlichen Kosten auferlegt werden können (Art. 135 Abs. 2 VRG),

sind die Gerichtskosten von pauschal Fr. 1'500.- ausgangsgemäss der

Beschwerdegegnerin 1 aufzuerlegen. Der Beschwerdeführerin ist der von

ihr bereits geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.-

zurückzuerstatten.

1.2

Der Beschwerdegegnerin 1 steht mangels Obsiegens

sodann keine Parteientschädigung zu. Hingegen sind sie und der

Beschwerdegegner 3 zu verpflichten, der Beschwerdeführerin je eine Parteientschädigung

in der Höhe von Fr. 900.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen

(Art. 138 Abs. 2 und 3 lit. a VRG).

2.

Beim vorliegenden Entscheid

handelt es sich um einen Zwischenentscheid, weshalb die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht nur

nach Massgabe von Art. 93 Abs. 1 BGG offensteht.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Beschwerdegegners 3

vom 27. September 2023 wird aufgehoben.

2.

Die

Gerichtskosten in der Höhe von Fr. 1'500.- werden der

Beschwerdegegnerin 1 auferlegt und von ihr bezogen. Der

Beschwerdeführerin wird der von ihr bereits geleistete Kostenvorschuss von

Fr. 1'500.- zurückerstattet.

3.

Die

Beschwerdegegnerin 1 und der Beschwerdegegner 3 werden verpflichtet,

der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses

Entscheids eine Parteientschädigung von je Fr. 900.- (inkl.

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

4.

Schriftliche

Eröffnung und Mitteilung an:

[…]