Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 22. Mai 2025

Sachverhalt

I. Kammer

Besetzung:

Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichterin Katia Weibel,

Verwaltungsrichter Patrik Noser und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli

in Sachen

VG.2024.00095

A.______AG

Beschwerdeführerin

gegen

1.

Gemeinde Glarus Nord

Beschwerdegegner

vertreten durch MLaw

Caterina

Ventrici, Rechtsanwältin

2.

Departement Bau und Umwelt des Kantons

Glarus

betreffend

Gesamtrevision Nutzungsplanung Glarus Nord

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

Nachdem

die Gemeindeversammlung Glarus Nord die Gesamtrevision der Nutzungsplanung am

24. April 2021 sowie am 27. April 2021 und am 16. September 2022 sowie am

6. Juni 2023 beschlossen hatte, reichte die Gemeinde Glarus Nord dem

Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU) am 28. Juli 2023 die

Planungsunterlagen zur Genehmigung ein. Am 20. August 2024 genehmigte Letzteres

die Gesamtrevision der Nutzungsplanung, gewährte dabei Ausnahmen, nahm

redaktionelle Änderungen vor und erteilte der Gemeinde Aufträge. Dabei hob es

unter anderem die Reduktion des Gewässerraums südseitig des Dorfbachs Bilten

auf den Parz.-Nrn. 01, 02 und 03, Grundbuch Bilten, auf. Für den

entsprechenden Gewässerabschnitt sei ein Gewässerraum gemäss Art. 41a

Abs. 2-4 der Gewässerschutzverordnung vom

28. Oktober 1998 (GSchV) festzusetzen (Disp.-Ziff. 4

Lemma 4). Der Genehmigungsentscheid wurde am 28. August 2024 im

kantonalen Amtsblatt publiziert.

2.

2.1

Die A.______AG gelangte mit Beschwerde vom 26. September 2024 ans

Verwaltungsgericht und beantragte, Disp.-Ziff. 4 des

Genehmigungsentscheids des DBU vom 20. August 2024 sei dahingehend

abzuändern, als dass bei den südseitig des Dorfbachs Bilten liegenden

Parz.-Nrn. 01, 02 und 03, Grundbuch Bilten, die Reduktion des

Gewässerraums nicht aufzuheben sei; unter gesetzlicher Kosten- und

Entschädigungsfolge.

2.2

Die Gemeinde Glarus Nord schloss sich am

4. Dezember 2024 dem angefochtenen Genehmigungsentscheid an, verzichtete

jedoch darauf, eigene Rechtsbegehren zu formulieren oder eine eingehende

Stellungnahme abzugeben. Das DBU beantragte am 10. Dezember 2024

die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Nachdem die

A.______AG ihr Rechtsbegehren am 8. Februar 2025 erneuert hatte,

verzichteten sowohl das DBU als auch die Gemeinde Glarus Nord am

11. März 2025 bzw. 13. März 2025 auf die Einreichung einer

Duplik.

Erwägungen

II.

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 28

Abs. 3 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG)

zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Gemäss Art. 107 Abs. 2 des Gesetzes über die

Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) kommt dem Verwaltungsgericht

nur ausnahmsweise eine volle Überprüfungsbefugnis zu, wobei der hier

strittige Fall nicht explizit im Ausnahmekatalog erwähnt ist. Vorliegend ist

indessen ein Entscheid über die Genehmigung eines Nutzungsplans angefochten,

welchen das Verwaltungsgericht als erste und einzige kantonale

Rechtsmittelinstanz überprüft. Da die Kantone mit Blick auf Art. 33

Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom

22.

Juni 1979 (RPG) zu gewährleisten haben, dass mindestens eine Beschwerdeinstanz

Nutzungspläne umfassend überprüft, kommt dem Verwaltungsgericht in Anwendung

von Art. 107 Abs. 2 lit. g VRG in der vorliegenden Sache volle

Kognition zu, weshalb es auch die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids

überprüft (vgl. Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in Heinz Aemisegger et al.

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,

Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 33 N. 57).

1.3

Der Beschwerdegegner 2 hat im angefochtenen

Genehmigungsentscheid lediglich festgehalten, dass beim streitbetroffenen

Gewässerabschnitt ein Gewässerraum auszuscheiden sei. Soweit die

Beschwerdeführerin nun Argumente betreffend die Reduktion des Gewässerraums

und damit die Grösse desselben vorbringt, sind diese aber nicht zu hören.

Dasselbe gilt für die nachträglich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

vorgebrachten Argumente des Beschwerdegegners 2 betreffend Reduktion des

Gewässerraums. Vorliegend geht es nämlich einzig um die Frage der Aufhebung

eines Verzichts auf einen Gewässerraum (vgl. untenstehende E. II/4.1),

was für sich alleine einen Endentscheid darstellt, da der

Beschwerdegegnerin 1 diesbezüglich kein Spielraum belassen wird.

Betreffend die konkrete Festsetzung des Gewässerraums liess ihr der

Beschwerdegegner 2 im Rahmen von Art. 41a Abs. 2-4 GSchV demgegenüber

einen Handlungsspielraum offen. Entsprechend stellt der Genehmigungsentscheid

in dieser Hinsicht einen Rückweisungsentscheid mit offenem Ausgang und damit

einen Zwischenentscheid dar, welcher nur unter bestimmten Bedingungen

anfechtbar ist (vgl. nachstehende E. II/1.4).

1.4

Eine Möglichkeit der Anfechtung eines solchen

Zwischenentscheids besteht für Privatpersonen dann, wenn sich die Gemeinde

mit einer Autonomiebeschwerde ebenfalls zur Wehr setzt (vgl. Michael

Pletscher, Der negative Genehmigungsentscheid in der Nutzungsplanung,

Bemerkenswertes in Sachen Rechtsschutz, AJP/PJA 4/2021, S. 478 ff.,

481.

f.), was vorliegend aber nicht der Fall ist. Entsprechend ist einzig

eine Anfechtungsmöglichkeit nach kantonalem Verfahrensrecht denkbar, welches

eine solche grundsätzlich aber nicht vorsieht (vgl. Art. 79

Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 86 Abs. 1 VRG). Nur, aber immerhin ist

von dieser Regel dann abzuweichen, wenn der Zwischenentscheid einen nicht

wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 86 Abs. 2 VRG).

Hiervon ist in Fällen wie dem Vorliegenden aber nicht auszugehen, da der

zurückgewiesene Teil des Nutzungsplans nach dessen Überarbeitung erneut der

Anfechtung unterliegt (vgl. Pletscher

S. 482). Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich nichts Substantiiertes

geltend, wobei ein nicht wieder gutzumachender Nachteil insgesamt denn auch

nicht ersichtlich ist (vgl. zum Ganzen Urteil des Kantonsgerichts Luzern

7H 20 45 vom 21. April 2021 E. 5.4, 8.2.3, je mit Hinweisen). Damit

ist auf die Frage der Grösse und folglich auch einer Reduktion des

Gewässerraums auf den streitbetroffenen Parzellen nicht weiter einzugehen und

nachfolgend lediglich die Frage hinsichtlich des vom Beschwerdegegner 2

untersagten Verzichts zu prüfen.

1.5

Der Vollständigkeit halber ist schliesslich

festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin betreffend drei benachbarte

Parzellen Anträge stellt, jedoch nur eine davon in ihrem Eigentum ist. Soweit

sie mit ihren Vorbringen sinngemäss Eigentumsbeschränkungen geltend macht,

ist sie einzig in Bezug auf die in ihrem Eigentum stehenden Liegenschaft,

namentlich die Parz.-Nr. 03, Grundbuch Bilten, beschwerdeberechtigt.

Dies ändert aber grundsätzlich nichts an den nachfolgenden Ausführungen, da

die streitbetroffene Gewässerraumthematik ohnehin Auswirkungen auf alle von

der Beschwerdeführerin genannten Parzellen zeitigt.

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin führt aus, der

Beschwerdegegner 2 habe die Reduktionen bzw. die Verzichte auf

Gewässerräume allgemein nicht genehmigt. Dies mit der pauschalen Begründung,

dass rechtliche Vorbehalte bestünden. Eine lnteressenabwägung sei entgegen

dessen Ansicht aber erfolgt, an der Gemeindeversammlung dargelegt und von den

Stimmberechtigten gebilligt worden. Sodann liege auf der einen Seite des

streitbetroffenen Bachs extensiv genutztes Gemeindegebiet, worauf ein

Gewässerraum ausgeschieden werden könne, ohne dass eingezontes und überbautes

Bauland tangiert werde. Im Grundlagenplan werde der betroffene Abschnitt beim

Dorfbach/Unterbiltnerbach zudem als künstlich bzw. naturfremd und im

Grundlagenplan Reduktionen als eingedolt bezeichnet, womit entweder

Art. 41a Abs. 5 lit. b oder lit. c GSchV zur Anwendung

komme. Eine Gewässerraumverschiebung auf die gegenüberliegende Seite sei

ferner möglich und die Zugänglichkeit für den Unterhalt oder bei einem

Hochwasserereignis gewährleistet. Soweit eine Umlegepflicht auf die

nichtbebaute Seite verneint werde, sei des Weiteren darauf hinzuweisen, dass

dies andernorts gemacht worden sei, beispielsweise dort, wo Bau- an

Landwirtschaftszonen angrenzen würden. Auf der Seite des landwirtschaftlich

genutzten Gebiets seien viel grössere Gewässerräume ausgeschieden worden als

auf der Bauzonenseite, weil die Bauten näher am Gewässer stünden als es der

Gewässerraum, der wegen der Bachgrösse ausgeschieden werden sollte, erlauben

würde. Beim Dorfbach Bilten bestehe schliesslich kein

Hochwasserschutzdefizit, da daran schon einige Hochwasserschutzprojekte

erfolgreich umgesetzt worden seien (zuletzt im Jahr 2012).

2.2

Der Beschwerdegegner 2 bringt vor, auf einen

Gewässerraum könne nicht verzichtet werden, da keines der Kriterien von

Art. 41a Abs. 5 GSchV erfüllt sei. Eine nachvollziehbare

lnteressenabwägung zur Verringerung oder zur asymmetrischen Ausscheidung

eines Gewässerraums sei überdies nicht erfolgt. Grundsätzlich sei der

Gewässerraum so wenig wie möglich zu reduzieren und zudem symmetrisch

auszuscheiden. Eine Umlegepflicht auf die nicht bebaute Seite bestehe dabei

nicht und Ausnahmen vom Grundsatz des Schutzes des Gewässerraums seien restriktiv

auszulegen. Es sei insgesamt ein bundesrechtskonformer Gewässerraum

auszuscheiden, wofür eine entsprechende rechtsgenügliche lnteressenabwägung

notwendig sei.

3.

Gemäss Art. 36a Abs. 1 des

Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (GSchG)

legen die Kantone nach Anhörung der betroffenen Kreise den Raumbedarf der

oberirdischen Gewässer (Gewässerraum) fest, der erforderlich ist für die

Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer (lit. a); des

Schutzes vor Hochwasser (lit. b) sowie der Gewässernutzung (lit. c), wobei

der Bundesrat die Einzelheiten regelt (Art. 36a Abs. 2 GSchG). Ausser in

Fällen gemäss Art. 41a Abs. 1 GSchV muss die Breite des

Gewässerraums für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von weniger als

2.

Metern natürlicher Breite 11 Meter (lit. a) und für solche

mit einer Gerinnesohle von 2 bis 15 Metern natürlicher Breite die

2,5-fache Breite der Gerinnesohle plus 7 Meter (lit. b) betragen (Art.

41a Abs. 2 GSchV). Die so berechnete Breite des Gewässerraums muss gemäss

Art. 41a Abs. 3 GSchV erhöht werden, soweit dies erforderlich ist zur

Gewährleistung des Schutzes vor Hochwasser (lit. a); des für eine

Revitalisierung erforderlichen Raums (lit. b); der Schutzziele von Objekten

nach Art. 41a Abs. 1 GSchV sowie anderer überwiegender Interessen des

Natur- und Landschaftsschutzes (lit. c) oder einer Gewässernutzung (lit. d).

Soweit der Hochwasserschutz gewährleistet ist, kann die Breite des

Gewässerraums den baulichen Gegebenheiten in dicht überbauten Gebieten oder

den topografischen Verhältnissen in Gewässerabschnitten, in denen das

Gewässer den Talboden weitgehend ausfüllt und die beidseitig von Hängen

gesäumt sind, deren Steilheit keine landwirtschaftliche Bewirtschaftung

zulässt, angepasst werden (Art. 41a Abs. 4 GSchV). Soweit keine überwiegenden

Interessen entgegenstehen, kann gemäss Art. 41a Abs. 5 GSchV

schliesslich auf die Festlegung eines Gewässerraums verzichtet werden, wenn

das Gewässer sich im Wald oder in Gebieten, die im landwirtschaftlichen

Produktionskataster gemäss der Landwirtschaftsgesetzgebung nicht dem Berg-

oder Talgebiet zugeordnet sind, befindet (lit. a); eingedolt (lit. b);

künstlich angelegt (lit. c) oder sehr klein ist (lit. d). Bei Art. 41a

Abs. 5 GschV handelt es sich um eine "Kann-Bestimmung", weshalb

grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf einen Verzicht besteht. Ein solcher

steht vielmehr im pflichtgemässen Ermessen der zuständigen Behörde (vgl.

BGer-Urteil 1C_522/2022 vom 25. März 2024 E. 7.2, mit Hinweisen), in

welches das Gericht nicht ohne Not eingreift.

4.

4.1

Beim

streitbetroffenen Gewässerabschnitt hatte die Beschwerdegegnerin 1 unter

anderem auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin den Gewässerraum bis auf

die Uferlinie zurückgenommen. Dies bezeichnete sie andernorts, namentlich im

entsprechend publizierten Zonenplan Bilten, als Reduktion des Gewässerraums.

Der ursprünglich an der Gemeindeversammlung angenommene Antrag

Nr. 2.13.5 lautete demgegenüber auf Verzicht. Eine auf der Uferlinie

liegende Grenze des Gewässerraums entspricht dabei aber unabhängig von der

Bezeichnung einem fehlenden bzw. einem Verzicht auf einen Gewässerraum

und nicht lediglich einer Reduktion. Auch wenn das Gerinne nicht in der Mitte

des Gewässerraums als Korridor liegen muss und so an die Gegebenheiten vor

Ort angepasst werden kann, braucht es für einen Gewässerraum fixe Abstände

auf beiden Seiten des Gewässers, wobei die minimale Breite nicht

unterschritten werden darf (vgl. Art. 41a Abs. 2 GSchV;

Erläuternder Bericht des Bundesamts für Umwelt vom 20. April 2011 zur

Parlamentarischen Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer [07.492] -

Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung,

S. 10 f.; Christoph Fritzsche, in Peter Hettich/Luc Jansen/Roland

Norer [Hrsg.], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und Wasserbaugesetz,

Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 36a GSchG N. 47 f.).

4.2

Mit Blick auf das bereits Dargelegte (vgl.

vorstehende E. II/1.3 ff. und II/4.1) ist nachfolgend somit einzig

die Rechtmässigkeit eines Verzichts auf einen Gewässerraum gemäss Art. 41a

Abs. 5 GSchV zu prüfen. Das streitbetroffene Gewässer liegt dabei

offensichtlich und unstreitig weder im Wald noch in einem anderen von

Art. 41a Abs. 5 lit. a GSchV umschriebenen Gebiet. Es fällt

sodann entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht unter

Art. 41a Abs. 5 lit. c GSchV, da es sich nicht um ein

gesamthaft künstlich angelegtes Gewässer handelt. So genügt es für die

Annahme eines künstlichen Gewässers im Sinne der GSchV nämlich noch nicht,

wenn lediglich ein Abschnitt des Gewässers kanalisiert und damit korrigiert

ist (vgl. zum Ganzen Fritzsche, Art. 36a GSchG N. 65). Der

streitbetroffene Bach ist ferner nicht als sehr kleines Gewässer gemäss

Art. 41a Abs. 5 lit. d GSchV zu qualifizieren, was selbst die

Beschwerdeführerin nicht geltend macht. Diesfalls wäre der Verzicht nach dem

Zweck der Norm denn auch für das ganze Gewässer und nicht nur den

streitbetroffenen Abschnitt vorzunehmen (vgl. Fritzsche, Art. 36a GSchG

N. 68). Gemäss dem im Rahmen der Nutzungsplanung durch die

Beschwerdegegnerin 1 erstellten und publizierten Zonenplan Nutzung

1:2'500 Bilten ist der streitbetroffene Gewässerabschnitt schliesslich nicht

eingedolt. Die von der Beschwerdeführerin eingereichten Pläne zeigen denn

auch nichts Anderes auf, wobei der aktuelle Plan der

Beschwerdegegnerin 1 ohnehin massgebend und selbst bei kurzen

eingedolten Gewässerabschnitten von im Übrigen weitgehend offenen Gewässern

ein Gewässerraum auszuscheiden ist (vgl. Kantonale Richtlinie zur

Festlegung des Gewässerraums in der Ortsplanung vom 30. September 2014,

E. 3.2.4). Entsprechend ist auch kein Verzicht gestützt auf

Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV möglich.

4.3

Soweit

die Beschwerdeführerin vorbringt, andernorts bestünden einseitige

Gewässerräume, konkretisiert sie dies nicht weiter. Zudem würde eine analoge

Handhabung voraussetzen, dass der Beschwerdegegner 2 solche Fälle trotz

ihrer Bundesrechtswidrigkeit genehmigt hätte und damit gleich gelagerte

Sachverhalte anders behandeln würde. Hierfür bestehen indes keine Anhaltspunkte,

womit kein Ausnahmefall eines Anspruchs auf Gleichbehandlung im Unrecht

vorliegt (vgl. BGer-Urteil 1C_444/2014 vom 27. Januar 2015

E. 4.2; mit Hinweisen).

4.4

Da insgesamt keine der Voraussetzungen für einen

Verzicht auf einen Gewässerraum gemäss Art. 41a Abs. 5 GSchV

erfüllt sind bzw. der Beschwerdegegner 2 das ihm hierbei zustehende

Ermessen pflichtgemäss sowie willkürfrei ausgeübt hat und auf die Rüge

betreffend den zurückgewiesenen Teil des Genehmigungsentscheids nicht

eingetreten werden kann, ist das Vorgehen des Beschwerdegegners 2 im

Ergebnis nicht zu beanstanden. Die konkrete Festsetzung des Gewässerraums

beim streitbetroffenen Gewässer ist sodann Aufgabe der

Beschwerdegegnerin 1, wobei sie insbesondere Art. 41a Abs. 4 GSchV

und die konkreten örtlichen Begebenheiten zu berücksichtigen hat.

Dies führt zur Abweisung

der Beschwerde.

III.

Nach Art. 134 Abs. 1 lit.

c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren

unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Die pauschalen

Gerichtskosten von Fr. 2'000.- sind ausgangsgemäss der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Von dem von ihr bereits geleisteten

Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- sind ihr Fr. 1'000.-

zurückzuerstatten. Ebenfalls ausgangsgemäss und mangels berufsmässiger

Parteivertretung ist ihr sodann keine Parteientschädigung zuzusprechen

(Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtskosten in der Höhe von Fr. 2'000.- werden der Beschwerdeführerin

auferlegt. Von dem von ihr bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe

von Fr. 3'000.- werden ihr Fr. 1'000.- zurückerstattet.

3.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.

Schriftliche

Eröffnung und Mitteilung an:

[…]