Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 16. Dezember 2024

Sachverhalt

I. Kammer

Besetzung:

Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichter Ernst Luchsinger,

Verwaltungsrichterin Jolanda Hager und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli

in Sachen

VG.2024.00099

A.______et al.

Beschwerdeführer

alle vertreten durch Dr.

iur. Christian

Schreiber,

Rechtsanwalt

gegen

1.

Gemeinde Glarus Nord

Beschwerdegegner

vertreten durch MLaw

Caterina

Ventrici, Rechtsanwältin

2.

Departement Bau und Umwelt des Kantons

Glarus

betreffend

Gesamtrevision

Nutzungsplanung Glarus Nord

Die Kammer zieht

in Erwägung:

I.

1.

Nachdem

die Gemeindeversammlung Glarus Nord die Gesamtrevision der Nutzungsplanung am

24. sowie am 27. April 2021 und am 16. September 2022 sowie am

6. Juni 2023 beschlossen hatte, reichte die Gemeinde Glarus Nord die

Planungsunterlagen am 28. Juli 2023 dem Departement Bau und Umwelt des

Kantons Glarus (DBU) zur Genehmigung ein. Am 20. August 2024 genehmigte

Letzteres die Gesamtrevision der Nutzungsplanung. Dabei bereinigte es diese

aufgrund der erledigten Beschwerdeentscheide. Überdies gewährte es Ausnahmen,

nahm redaktionelle Änderungen vor und erteilte der Gemeinde Aufträge. Der

Genehmigungsentscheid wurde am 28. August 2024 im kantonalen Amtsblatt

publiziert.

2.

2.1

A.______ gelangte am 27. September 2024 mit 31 weiteren Personen

(nachfolgend: Beschwerdeführer) ans Verwaltungsgericht. In ihrer Beschwerde

beantragten sie die Aufhebung des Genehmigungsentscheids des DBU vom

20. August 2024 sowie die Rückweisung an dieses. Eventualiter sei von

Disp.-Ziff. 4 Lemma 1 (soweit der Verzicht auf Festsetzung eines

Gewässerraums aufgehoben worden sei), Lemma 2 (soweit der Verzicht auf

Aufhebung eines Gewässerraums verfügt worden sei) sowie Lemma 7

aufzuheben. Für sämtliche künstlichen sowie sehr kleinen Gewässer in der

Ortsgemeinde […] sei auf die Ausscheidung eines Gewässerraums zu verzichten.

Ferner seien Disp.-Ziff. 4 Lemma 3 und Disp.-Ziff. 14

Lemma 4 betreffend B.______ aufzuheben; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten

des Kantons.

2.2

Am 20. November 2024 ersuchten die Beschwerdeführer

superprovisorisch bzw. vorsorglich darum, dass es der Gemeinde Glarus

Nord bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids in der vorliegenden

Sache zu untersagen sei, die Nutzungsplanung (teilweise) zu vollziehen und

insbesondere gestützt hierauf Baubewilligungen zu erteilen. Überdies sei die

Gemeinde Glarus Nord in das Verfahren beizuladen; unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord. Das

Verwaltungsgericht wies die Gemeinde Glarus Nord sowie das DBU am

21. November 2024 darauf hin, dass der streitbetroffene Nutzungsplan bis

zum Entscheid über allfällige vorsorgliche Massnahmen weder ganz noch

teilweise vollzogen werden dürfe. Gleichzeitig gab es der Gemeinde Glarus

Nord sowie dem DBU am 21. November 2024 Gelegenheit, um sich zu den

Anträgen der Beschwerdeführer vom 20. November 2024 zu äussern.

2.3

Das DBU verzichtete am 29. November 2024 auf eine Stellungnahme. Die

Gemeinde Glarus Nord beantragte am 3. Dezember 2024 die Abweisung der

Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter sei der Beschwerde

bezüglich Beschwerdeantrag 1 superprovisorisch die aufschiebende Wirkung

zu entziehen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Gleichentags beantragte

die Gemeinde Glarus Nord zudem die Aufhebung der superprovisorischen

Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 21. November 2024 sowie die

Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführer um Erlass von vorsorglichen

Massnahmen, soweit darauf einzutreten sei; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolge.

Erwägungen

II.

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 28 Abs. 3 des Raumentwicklungs-

und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde in der Hauptsache zuständig. Damit ist es dies auch für den Erlass

des vorliegenden Teilentscheids. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Gemäss Art. 107 Abs. 2 des Gesetzes über die

Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) kommt dem

Verwaltungsgericht nur ausnahmsweise eine volle Überprüfungsbefugnis zu,

wobei der hier strittige Fall nicht explizit im Ausnahmekatalog erwähnt ist.

Vorliegend ist indessen ein Entscheid über die Genehmigung eines

Nutzungsplans angefochten, welchen das Verwaltungsgericht als erste und

einzige kantonale Rechtsmittelinstanz überprüft. Da die Kantone mit Blick auf

Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung

vom 22. Juni 1979 (RPG) zu gewährleisten haben, dass mindestens eine

Beschwerdeinstanz Nutzungspläne umfassend überprüft, kommt dem

Verwaltungsgericht in Anwendung von Art. 107 Abs. 2 lit. g VRG

in der vorliegenden Sache volle Kognition zu, weshalb es auch die

Angemessenheit des angefochtenen Entscheids überprüft (vgl. auch Pierre Tschannen, in Heinz Aemisegger et al.

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung,

Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 2 N. 82; Heinz

Aemisegger/Stephan Haag, in Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar

RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020,

Art. 33 N. 57; Alexander Ruch, in Heinz Aemisegger [Hrsg.],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 26

N. 51).

1.3

Der vorliegende Teilentscheid ergeht im Zirkularverfahren, was gestützt auf

Art. 44 Abs. 3 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom

5.

September 2021 (GOG) zulässig ist, da alle Mitglieder zugestimmt

haben.

1.4

1.4.1

Vorliegend strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerde der Beschwerdeführer

der teilweisen Inkraftsetzung der streitbetroffenen Nutzungsplanung durch die

Beschwerdegegnerin 1 entgegensteht. Die Beschwerdeführer haben den

Genehmigungsentscheid des Beschwerdegegners 2 vom 20. August 2024

dabei als Ganzes und als Eventualanträge zusätzlich einzelne

Dispositivziffern desselben angefochten. Die Aufhebung des gesamten

Genehmigungsentscheids wird dabei einzig mit der formellen Rüge begründet,

wonach der Beschwerdegegner 2 das rechtliche Gehör verletzt habe. Soweit

die Beschwerdeführer materielle Rügen erheben, beziehen sich diese

demgegenüber einzig auf Gewässerschutzthematiken.

1.4.2

Es gilt damit zunächst festzuhalten, dass sich die von den

Beschwerdeführern gerügte Gehörsverletzung nur auf die Gewässerraumthematik

bezieht (vgl. Beschwerdeschrift vom 27. September 2024 S. 9).

Entsprechend sehen Letztere eine Verletzung ihrer Verfahrensrechte bzw. eine

fehlende oder ungenügende Begründung denn auch nur hinsichtlich derjenigen

Punkte des Genehmigungsentscheids, welche gegenüber dem von der

Beschwerdegegnerin 1 Beschlossenen abweichen. Betreffend die weiteren

Aspekte des Genehmigungsentscheids, welche mit dem Beschluss der Beschwerdegegnerin 1

übereinstimmen, erheben die Beschwerdeführer keine formellen Rügen. Daraus

folgt, dass eine teilweise Inkraftsetzung der Nutzungsplanung grundsätzlich

möglich erscheint, sofern einerseits eine Verletzung des rechtlichen Gehörs

verneint werden kann und andererseits die Interessen der Beschwerdeführer an

der von ihnen gerügten Gewässerraumthematik dadurch nicht tangiert werden

bzw. darüber hinaus kein Zusammenhang zwischen genehmigten und nicht

genehmigten Anordnungen besteht (vgl. hierzu Ruch, Art. 26 N. 26).

2.

2.1

Die Beschwerdeführer rügen, der

Beschwerdegegner 2 habe seinen Entscheid nicht oder nur ungenügend

begründet. Der Genehmigungsentscheid vom 20. August 2024 bedeute

für sie eine einschneidende Änderung, weil dadurch erhebliche landwirtschaftliche

Nutzflächen der bisherigen Nutzungsart entzogen würden. Die Nichtgenehmigung

des Verzichts auf die Ausscheidung von Gewässerräumen wiege umso schwerer,

weil der Beschwerdegegner 2 flächendeckend und ohne jegliche

Differenzierung der einzelnen Gewässer die Aufhebung verfüge, was einer

objektiven Überprüfung nicht standhalte. Im Entscheid werde nicht begründet,

weshalb die von der Gemeindeversammlung verabschiedeten Vorgaben betreffend

Gewässerräume nicht genehmigt werden könnten. Der Verzicht auf einen

Gewässerraum sei pauschal und ohne Hinweis auf den Grund für die

Nichtgenehmigung aufgehoben worden. Sodann sei die Verfügung an mehreren

Stellen in sich widersprüchlich und in einzelnen Teilen willkürlich.

Insgesamt hätten sie sich nicht zu den Motiven, welche zur Aufhebung des

Verzichts auf Gewässerräume geführt hätten, äussern können. Dadurch sei ihr

rechtliches Gehör in schwerwiegender Weise verletzt worden, was zur Aufhebung

des gesamten Genehmigungsentscheids führen müsse. Eine Heilung desselben sei

dabei ausgeschlossen, da ein Anspruch auf Anhörung und Beurteilung bereits

vor der Vorinstanz bestehe.

2.2

Die Beschwerdegegnerin 1 vertritt die

Auffassung, die Beschwerdeführer hätten sich in ihrer Beschwerdeschrift

ausführlich äussern und mit dem Genehmigungsentscheid des

Beschwerdegegners 2 auseinandersetzen können, weshalb keine Verletzung

des rechtlichen Gehörs vorliege. Soweit das Verwaltungsgericht wider Erwarten

zu einem anderen Schluss kommen sollte, habe die Verletzung als geheilt zu gelten,

zumal dem Verwaltungsgericht volle Kognition zukomme und eine Rückweisung zu

einem nicht hinnehmbaren formalistischen Leerlauf führen würde.

3.

3.1

Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der

Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) haben die

Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dessen Teilgehalte sind das

Anhörungsrecht der von einer Verfügung betroffenen Person vor deren Erlass,

das Mitwirkungsrecht der Parteien bei der Beweiserhebung, das Akteneinsichtsrecht,

das Recht auf Vertretung oder Verbeiständung in einem Verfahren sowie der

Anspruch auf die Begründung von Verfügungen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1001 ff.). Der Anspruch auf

rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und stellt andererseits

zugleich ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar

(BGE 135 II 286 E. 5.1, 129 I 232 E. 3.2).

3.2

Die Pflicht zur genügenden Begründung eines

Entscheids ergibt sich einerseits aus Art. 74 Abs. 1 lit. d

VRG, anderseits aus dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf

rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Die Begründung von

Verfügungen muss dabei so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die

Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der

Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Die Verfügung muss zumindest

kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die

Entscheidinstanz hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt

(BGE 150 II 48 E. 2.2,

148.

III 30 E. 3.1).

4.

4.1

Der Beschwerdegegner 2 hielt im amtlich

publizierten Entscheid in Ziff. 4 unter anderem fest, dass der Verzicht

auf Festsetzung eines Gewässerraums bei sämtlichen sehr kleinen Gewässern ausserhalb

der Bauzone, mit Ausnahme solcher Gewässer im Wald sowie im Sömmerungsgebiet,

aufgehoben werde. Dies gelte auch für den Verzicht auf Festsetzung eines

Gewässerraums bei sämtlichen künstlich angelegten Entwässerungsgräben und

Kanälen ausserhalb der Bauzone, mit Ausnahme des Verzichts auf Festlegung des

Gewässerraums beim Tankgraben. Für die entsprechenden Gewässer im

bundesrechtlichen Sinne sei unter Berücksichtigung von Disp.-Ziff. 14,

ein Gewässerraum neu festzusetzen oder bei einem allfälligen Verzicht, eine

rechtsgenügende Interessenabwägung gemäss Art. 41a Abs 5 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober

1998.

(GSchV) bzw. Art. 41b Abs. 4 GSchV vorzunehmen.

Alsdann werde die Reduktion des Gewässerraums entlang der B.______ in […],

Abschnitt ab/einschliesslich der Parz.-Nrn. 01/02, Grundbuch […], bis zur

Mündung B.______/C.______ (angrenzend an Parz.-Nr. 03, Grundbuch […]),

ebenfalls aufgehoben. Für den entsprechenden Gewässerabschnitt sei ein

Gewässerraum gemäss Art. 41a Abs. 2 ff. GSchV festzusetzen.

Schliesslich sei Art. 50 des geplanten Baureglements der

Beschwerdegegnerin 1 (BauR) dahingehend angepasst, als dass der letzte

Satz von Ziff. 2 «In Hofnähe ist die ortsübliche Mäh- und Weidenutzung

zulässig.» sowie Ziff. 3 ersatzlos gestrichen würden. In den Erwägungen

des Genehmigungsentscheids führt der Beschwerdegegner 2 überdies aus,

dass im Rahmen der Genehmigung die Einhaltung der kantonalen und

übergeordneten Rechtsvorschriften sowie die Vereinbarkeit der Planung mit den

übergeordneten Plänen geprüft worden sei (E. 2.1). Diese Prüfung habe

ergeben, dass die Umsetzung der Gewässerräume noch lückenhaft sei, da bei

einigen Gewässern bewusst auf eine Umsetzung von Gewässerräumen verzichtet

worden sei, obschon dies weder sachlich noch rechtlich gerechtfertigt sei.

Dies sei zu ergänzen (E. 2.3). Gemäss Art. 36a des Bundesgesetzes

über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (GschG) seien die

Kantone nämlich dazu verpflichtet, den Raumbedarf der Gewässer festzulegen,

wobei der Gewässerraum in der Nutzungsplanung umgesetzt sowie langfristig

extensiv gestaltet und bewirtschaftet werden müsse (E. 2.24).

4.2

Dem vorliegend angefochtenen Entscheid kann

der Verfügungsadressat somit ohne Weiteres entnehmen, dass der

Beschwerdegegner 2 mit verschiedenen Anordnungen betreffend Gewässerraum

nicht einverstanden war, da diese mit den bundesrechtlichen Anforderungen

nicht oder zumindest noch nicht im Einklang stehen würden. Entsprechend wies

er die Beschwerdegegnerin 1 an, die Prüfung im Sinne von Art. 41a f.

GschV noch nachzuholen, bzw. darzulegen, ob dem Verzicht auf Festsetzung

eines Gewässerraums bei einzelnen Gewässern höherrangige Interessen

entgegenstehen (Art. 41a Abs. 5 und Art. 41b Abs. 4

GschV). Folglich liegt der Grund für die streitbetroffene teilweise

Nichtgenehmigung durch den Beschwerdegegner 2 in einer fehlenden oder

zumindest mangelhaften Interessenabwägung durch die

Beschwerdegegnerin 1. Zwar erweist sich die diesbezügliche Begründung

als etwas knapp. Der angefochtene Entscheid erhält aber zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen, von

denen sich der Beschwerdegegner 2 hat leiten lassen. Mit diesen

Überlegungen setzen sich die Beschwerdeführer in ihrer

Beschwerdeschrift auseinander, indem sie in materieller Hinsicht vorbringen,

die Interessenabwägung der Beschwerdegegnerin 1 sei im Hinblick auf die

Beurteilung der Gewässerschutzräume genügend. Folglich konnten sie ihre

Verteidigungsrechte offensichtlich wahrnehmen, womit dem

Beschwerdegegner 2 im Ergebnis denn auch keine Verletzung der Begründungspflicht

bzw. des rechtlichen Gehörs vorzuwerfen ist. Hieran ändert der Hinweis

der Beschwerdeführer auf eine teilweise Widersprüchlichkeit des angefochtenen

Entscheids nichts. Einerseits sind allfällige Widersprüche (bspw. eine

mögliche Ungleichbehandlung des Tankgrabens) nämlich nicht im Rahmen der

mangelhaften Begründung bzw. bei der Verletzung des rechtlichen Gehörs

zu prüfen, sondern stellen Teil der materiellen Prüfung dar. Andererseits ist

nicht ersichtlich, inwiefern die von den Beschwerdeführern vorgebrachte

intensive Befassung der Beschwerdegegnerin 1 und der Hinweis auf

vollständig eingereichte Unterlagen einer rechtsgenüglichen Begründung des

angefochtenen Entscheids entgegenstehen sollten, wobei selbst diese

Vorbringen im Rahmen einer materiellen Prüfung des Entscheids zu

berücksichtigen wären. Insgesamt bestehen damit keine Hinweise auf eine

Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer durch den

Beschwerdegegner 2.

4.3

Selbst wenn aber von einer Verletzung der Begründungspflicht auszugehen wäre,

so könnte diese entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer im vorliegenden

Rechtsmittelverfahren geheilt werden, selbst wenn sie als schwerwiegend

einzustufen wäre. Dies ist nämlich möglich, wenn und soweit die Rückweisung

zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen

würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen

Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (Häfelin/ Müller/ Uhlmann,

Rz. 1176). Ein solcher Leerlauf wäre vorliegend wohl zu bejahen. Es ist

nämlich davon auszugehen, dass selbst bei einer gesamthaften Aufhebung des

Genehmigungsentscheids und einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz der

Beschwerdegegner 2 befugt wäre, die nicht betroffenen und nicht angefochtenen

Teile in Form einer Teilgenehmigung in Kraft zu setzen (vgl. Ruch,

Art. 26 N. 26). Überdies ist darauf hinzuweisen, dass das

Verwaltungsgericht über umfassende Kognition verfügt (vgl. vorstehende

E. II/1.2), womit es im Stande ist, die Verletzung von verfassungsmässig

garantierten Verfahrensrechten direkt zu heilen.

5.

5.1

Zusammenfassend ist dem Beschwerdegegner 2 keine Verletzung der

Begründungspflicht bzw. des rechtlichen Gehörs vorzuwerfen, womit

Beschwerdeantrag 1 der Beschwerdeführer abzuweisen ist. Dies führt dazu,

dass der teilweisen Inkraftsetzung des streitbetroffenen Nutzungsplans keine

gänzliche Aufhebung des vorliegenden Genehmigungsentscheids entgegensteht, da

die Beschwerdeanträge 2 und 3 der Beschwerdeführer einzig auf eine teilweise

Anpassung des angefochtenen Entscheids abzielen und sich diese materiell zu

beurteilenden Anliegen der Beschwerdeführer

(Beschwerdeanträge 2 f.) klar von den übrigen Inhalten oder

Anordnungen des Nutzungsplans sowie des Genehmigungsentscheids trennen lassen

(vgl. Ruch, Art. 26 N. 26). Soweit die Beschwerdeführer

diesbezüglich die Befürchtung äussern, die Beschwerdegegnerin 1 könnte

basierend auf der teilweisen Inkraftsetzung des Nutzungsplans Fakten

schaffen, die ihren Interessen und denjenigen einer gesetzeskonformen

Ortplanung zuwiderlaufen könnten, so ist weiter darauf hinzuweisen, dass die

Beschwerdegegnerin 1 die genannte Trennung korrekt umzusetzen hat

bzw. den weiterhin angefochtenen Teilen des Genehmigungsentscheids

aufschiebende Wirkung zukommt, was bei der Erteilung von Bewilligungen zu

berücksichtigen ist. Andernfalls bestünde die Gefahr von unrechtmässig

erstellten Bauten, welchen allenfalls mit einer Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands zu begegnen wäre. Schliesslich ist darauf hinzuweisen,

dass mit dem vorliegenden Teilentscheid die superprovisorische Anordnung des

Verwaltungsgerichts vom 21. November 2024 ebenso hinfällig wird wie

Weiterungen zu den Gesuchen um Erlass vorsorglicher Massnahmen oder um Entzug

der aufschiebenden Wirkung.

Demgemäss

ist Beschwerdeantrag 1 der Beschwerdeschrift vom 27. September 2024

abzuweisen. Über die Beschwerdeanträge 2 ff. ist sodann in einem

separaten Entscheid zu befinden und die superprovisorische Anordnung des

Verwaltungsgerichts vom 21. November 2024 ist aufzuheben.

5.2

Gemäss Art. 96 Abs. 2 VRG sind den Parteien Doppel der Eingaben der

Gegenparteien zuzustellen und den Beschwerdegegnern ist Frist zur Einreichung

einer Beschwerdeantwort anzusetzen.

5.3

Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer ist gestützt auf Art. 18

Abs. 1 VRG dazu aufzufordern, eine rechtsgenügliche Vollmacht für die

Vertretung von Beschwerdeführer 6 nachzureichen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Beschwerdeantrag

1.

der Beschwerdeschrift vom 27. September 2024 wird abgewiesen.

2.

Über die

Beschwerdeanträge 2 ff. der Beschwerdeschrift vom 27. September 2024

wird in einem separaten Entscheid befunden werden.

3.

Die

superprovisorische Anordnung des Verwaltungsgerichts vom 21. November

2024.

wird aufgehoben.

4.

Den

Beschwerdegegnern läuft eine Frist zur Einreichung einer Beschwerdeantwort

bis am 15. Januar 2025. Bei Säumnis würde Verzicht

angenommen.

5.

Dem Rechtsvertreter der

Beschwerdeführer läuft Frist bis zum 27. Dezember 2024, um dem

Verwaltungsgericht eine Vollmacht für die Vertretung von Beschwerdeführer 6

nachzureichen.

6.

Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:

[…]