Steuererlass

Zuständigkeit zur Behandlung von Baugesuchen.

Gemäss Art. 85 Abs. 2 KRG übt der Gemeindevorstand die Funktion als kommunale Baubehörde aus; will die Gemeinde diese Befugnis einer anderen Behörde über- tragen, so hat sie eine entsprechende Regelung in die Gemeindeverfassung oder in das Gemeinderecht aufzu- nehmen (E.2a–d).

Hier leiden die diesbezüglich in der Gemeindeverfas- sung und im Baugesetz getroffenen Regelungen an einem unauflösbaren Widerspruch, der sich nicht über die Normenhierarchie lösen lässt, da die fraglichen Re- gelungen als gleichrangig einzustufen sind; nach dem allgemeinen Grundsatz, dass die später erlassene Norm der früheren vorgeht, geniesst vorliegend die Gemein- deverfassung Vorrang (E.2e).

Die von der Gemeinde vorgenommene Auslegung des darin verwendeten Begriffs «endgültig», wonach hier- mit lediglich zum Ausdruck gebracht wird, dass die Bau- kommission entscheide und nicht nur Antrag an den Gemeindevorstand stelle, erweist sich unter den gege- benen Umständen als vertretbar (E.2f).

Competenza a trattare domande di costruzione.

Giusta l’art. 85 cpv. 2 LPTC, è la sovrastanza comunale che funge da autorità edilizia comunale; se il comune vuole delegare tale competenza ad un’altra autorità deve dotarsi di una relativa regola nella costituzione o nella normativa comunale (cons. 2a–d).

In casu, le norme previste dalla costituzione e dalla legge edilizia comunali contengono una insuperabile contraddizione che non si lascia risolvere applicando le regole sulla gerarchia delle norme, essendo le stesse poste sullo stesso piano; in conformità al principio che la legge venuta a posteriori prevale sulle disposizioni anteriori è nell’evenienza la costituzione ad avere la priorità (cons. 2e).

L’interpretazione della nozione di «definitivo» fatta dal comune – nel senso che con questo termine si vorrebbe solamente definire che la commissione edilizia decida e non che faccia proposta al municipio – appare nelle con- crete circostanze difendibile (cons. 2f).

2. Die vom Beschwerdeführer 1 am 17. Januar 2013 ein- gereichte Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid der Bau- kommission vom 21. November 2012, in dem diese das von der Beschwerdegegnerin 1 eingereichte Bauvorhaben unter Auflagen und Bedingungen genehmigte, die dagegen erhobene Einsprache des Beschwerdeführers 1 in Bezug auf die Gewährleistung eines reibungslosen Baustellenverkehrs guthiess, im Übrigen aber wie jene des Beschwerdeführers 2 abwies. Gegen solche individuell konkrete Entscheide, die in Anwendung von Verwaltungsrecht er- gangen sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG beim Verwal- tungsgericht Beschwerde geführt werden, soweit sie nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kan- tonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind.

Der Beschwerdeführer 1 ist der Meinung, dass diese Voraussetzungen in Bezug auf den Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 erfüllt sein könnten. Zwar könne dieser Entscheid laut dessen Rechtsmittelbelehrung gestützt Art. 106 Abs. 3 des kommunalen Baugesetzes (nachfolgend: Baugesetz) innert 20Tagen seit seiner Mitteilung beim Gemeindevorstand durch Ein- sprache angefochten werden. Art. 50 Abs. 2 der Gemeindeverfas- sung sehe demgegenüber vor, dass die Baukommission sämtliche Baugesuche nach den Bestimmungen des Baugesetzes behandle und darüber nach Abklärung aller Rechts- und Detailfragen end- gültig entscheide. Endgültig sei ein Entscheid nach herkömmlicher Lehre und Rechtsprechung, wenn er innerhalb der Gemeinde nicht weiterziehbar und deshalb als nächste Instanz das Verwaltungs- gericht anzurufen sei. Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung stünde jedoch im Widerspruch zu Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung, wo- nach gegen Entscheide einzelner Behördenmitglieder, von Kom- missionen oder der Verwaltung innert 20 Tagen beim Gemeinde- vorstand schriftlich Einsprache zu erheben sei. Da das Baugesetz und die Gemeindeverfassung widersprüchliche Regelungen ent- hielten und diese ungenaue Gesetzgebung zu grosser Rechtsun- sicherheit führe, habe der Beschwerdeführer 1 einerseits beim Ge- meindevorstand innert 20 Tagen Einsprache gegen den Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 erhoben, diesen an- dererseits beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten. Dass die Baukommission und nicht der Gemeindevor-

stand für die Behandlung der Baugesuche zuständig sei, dränge sich insbesondere aufgrund von Art. 99 Baugesetz auf. Laut dieser Bestimmung habe vor Ablauf der Einsprachefrist die Baubehörde

den schriftlichen Baubescheid zu erlassen, in welchem sie auch über allfällige Einsprachen zu entscheiden habe. Baubehörde sei gemäss Art. 3 Baugesetz der Gemeindevorstand, während die Baukommission lediglich als beratendes Organ amte. Da eine Ein- sprache nicht mit einem Baugesuch gleichzusetzen sei, ergebe sich aus dem Wortlaut des Gesetzes eindeutig, dass für die Be- handlung von Baueinsprachen ausschliesslich der Gemeindevor- stand als Baubehörde zuständig sei. Dies ergebe sich auch aus dem Wesen der Baueinsprache. Durch die Baueinsprache werde ein nicht strittiges Verfahren zu einem strittigen, welches in konse- quenter Anwendung des Gesetzes nicht mehr in den Beurtei- lungsspielraum der Baukommission gehöre, sondern gemäss Art.

99 Baugesetz durch den Gemeindevorstand behandelt werden müsse. Demzufolge hätte die Baukommission die gegen das streitbetroffene Bauprojekt eingereichten Einsprachen nicht beur- teilen dürfen.

Dieser Argumentation hält die Beschwerdegegnerin 2 entgegen, Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung sehe vor, dass die Baukommission zur Erteilung der Baubewilligung und zum Ent- scheid über Einsprachen zuständig sei. Sollte das ältere Baugesetz dieser neueren Verfassungsregelung widersprechen, sei es inso- fern als aufgehoben zu betrachten. Im Übrigen sei die Gemeinde- verfassung gemeindeintern auf einer höheren Normenstufe als das Baugesetz anzusiedeln. Schliesslich sei die Zuständigkeit der Baukommission in der Gemeindeverfassung sehr spezifisch gere- gelt; das Baugesetz regle diese nicht genauer. Der Grundsatz der Geltung der spezielleren Norm greife daher diesbezüglich nicht, weshalb Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung als massgebend an- zusehen sei. Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin 2 sei es ohne Kenntnis der Hintergründe um die Entstehung der fraglichen Regelung indes nicht möglich, die Bedeutung des Worts «end- gültig» im vorliegenden Zusammenhang nachzuvollziehen. Je- doch sei zu beachten, dass der Beschwerdegegnerin 1 bei der Aus- legung ihres kommunalen Rechts Autonomie zukomme und diese eine langjährige Praxis zur Auslegung von Art. 14 und Art. 50 Ge- meindeverfassung entwickelt habe, die Baukommission diese Pra- xis kenne und umsetze. Rechtsvergleichend zeige sich im Übrigen, dass die von der Beschwerdegegnerin 1 praktizierte Lösung in an- deren Gemeinden ebenfalls existiere. So habe gemäss Art. 58 der Verfassung der Gemeinde Y. zum Beispiel die Baukommis- sion als kommunale Baubehörde im Sinne von Art. 85 Abs. 2 KRG erstinstanzlich über Baugesuche zu entscheiden. Nach Art. 92 Abs.

2 des Baugesetzes der Gemeinde Y. könne dieser Entscheid innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung durch Einsprache beim Ge- meindevorstand angefochten werden. Aus den genannten Gründen sei davon auszugehen, dass der Entscheid der Baukom- mission vom 21. November 2013 mit Einsprache beim Gemein- devorstand hätte angefochten werden müssen, weshalb auf die dagegen eingereichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des ge- meindeinternen Rechtsmittelzugs nicht einzutreten sei.

Diese Argumentation wird von der Beschwerdegegnerin 1 dahingehend ergänzt, als sie vorbringt, nach dem klaren Wort- laut von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG sei die Beschwerde an das Ver- waltungsgericht erst zulässig, wenn der gemeindeinterne Rechts- mittelweg ausgeschöpft sei. Dies sei vorliegend zumindest im Zeitpunkt der Beschwerdeführung nicht der Fall gewesen, da der angefochtene Entscheid damals beim Gemeindevorstand hätte angefochten werden können. Das entsprechende Rechtsmittel er- gebe sich widerspruchslos aus dem Gemeinderecht. Dem stehe nicht entgegen, dass in Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung das Wort «endgültig» aufgenommen worden sei. Damit habe der Ver- fassungsgeber lediglich ausdrücken wollen, dass eben die Bau- kommission entscheide, und nicht bloss Antrag an den Gemein- devorstand stelle. Diese Auslegung entspreche der langjährigen und konsequenten Praxis der Beschwerdegegnerin 1, welche be- kanntlich in der Auslegung des Gemeinderechts weitgehend auto- nom sei. Das Vorgehen des Beschwerdeführers 1 komme daher einer Sprungbeschwerde gleich, welche im kantonalen Verfah- rensrecht nicht vorgesehen sei und deren allgemeine Vorausset- zungen im Übrigen nicht gegeben seien.

Im Bereich der Raumplanung steht dem Bund nur eine Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV), wes- halb die diesbezügliche Gesetzgebung grundsätzlich den Kanto- nen obliegt (BGE 139 II 271 E.10). Dies gilt insbesondere für die vorliegend in Frage stehende Ordnung der Zuständigkeit zur Be- handlung von Baugesuchen und die Regelung des diesbezügli- chen Verfahrens (vgl. Art. 25 Abs. 1 RPG).

aa) In Bezug auf den erstgenannten Punkt sieht der Kanton Graubünden in Art. 86 Abs. 1 KRG, vorbehältlich abweichender eidgenössischer und kantonaler Bestimmungen (Art. 86 Abs. 4 KRG), die Zuständigkeit der kommunalen Baubehörde vor. Der Be- griff der kommunalen Baubehörde wird in Art. 85 Abs. 2 KRG da- hingehend umschrieben, als es sich hierbei um den Gemeinde- vorstand handelt, soweit dieses Gesetz, die Spezialgesetzgebung

oder das Gemeinderecht nicht eine andere kommunale Behörde bestimmen (kommunale Baubehörde; vgl. Botschaft der Regie- rung an den Grossen Rat vom 11. Mai 2004, Revision Raum- planungsgesetz für den Kanton Graubünden, Heft Nr. 3/2004– 2005, S. 369). Will eine Gemeinde die Zuständigkeit für die Be- urteilung von Baugesuchen auf eine andere kommunale Bau- behörde übertragen, so hat sie eine entsprechende Regelung in die Gemeindeverfassung oder in das Gemeindegesetz aufzu- nehmen (Art. 17 GG). Im Übrigen ist sie bei der Bezeichnung der für das Baubewilligungsverfahren zuständigen kommunalen Behörde(n) und der Ausgestaltung eines allfälligen internen Rechtsmittelverfahrens grundsätzlich jedoch frei (vgl. Art. 85 Abs. 1 Baugesetz).

bb) Den Gemeinden kommt in diesem Bereich folglich eine relativ erhebliche Gestaltungsfreiheit zu, weshalb sich das Verwaltungsgericht bei der Auslegung der diesbezüglich von einer Gemeinde erlassenen Vorschriften Zurückhaltung auferlegt, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in be- sonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. In sol- chen Fällen steht den Gemeinden ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nur eingreift, wenn die Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat, sich der erlassene Entscheid mithin als sachlich nicht vertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechts- grundsätze verstösst (vgl. BGE 129 I 410 E.2, 128 I 3 E.2b, 122 I 279

E.8b; Urteile des Verwaltungsgerichts R 10 50 vom 6. Juli 2010 E.1,

R 09 14 vom 23. Juni 2009 E.1; vgl. MARCO TOLLER, in: BÄNZIGER/

MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 60 N. 13; RE- GULA KÄGI-DIENER, in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER

[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zü- rich/Basel/Genf 2008, Art. 50 N. 11).

Das Baugesetz bestimmt die Zuständigkeit für den Er- lass von Baubewilligungen in Art. 99 Abs. 1 Baugesetz. Laut dieser Bestimmung erlässt die Baubehörde nach Ablauf der Einsprache- frist den schriftlichen Baubescheid, in welchem über das Bauge- such und allfällige dagegen eingereichte Einsprachen entschieden wird. Baubehörde im Sinne dieser Regelung ist gemäss Art. 3 Abs. 1 Baugesetz der Gemeindevorstand, dem die Baukommission be- ratend zur Seite steht (Art. 3 Abs. 2 Baugesetz). Gemäss Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung hat hingegen die Baukommission sämt- liche Baugesuche nach den Bestimmungen von Baugesetz, Bau-

ordnung und Zonenplanung zu behandeln. Nach Abklärung aller Rechts- und Detailfragen entscheidet sie endgültig und leitet den Entscheid sofort an die Gesuchsteller weiter.

aa) Diese beiden Regelungen stehen in einem unauflös- baren Widerspruch zueinander. Deshalb gilt es vorweg die Frage zu klären, ob der Gemeindeverfassung als rechtlicher Grundord- nung der Gemeinde gegenüber den anderen kommunalen Nor- men Vorrang gebührt. Das Verwaltungsgericht hat die Frage der zwischen der Gemeindeverfassung und anderen kommunalen Er- lassen bestehenden Normenhierarchie im Urteil R 07 87 vom

29. Februar 2008 E.1b geprüft und in Bezug auf kommunale Erlas- se, die in demselben Verfahren erlassen wurden, wie die Gemein- deverfassung, dahingehend entschieden, als solche Rechtsnormen gleichrangig sind. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, zwar sei die Gemeindeverfassung im Unterschied zu den gewöhn- lichen kommunalen Erlassen von der Regierung zu genehmigen. Jedoch komme dieser Genehmigung lediglich deklaratorische Be- deutung zu, weshalb es sich nicht rechtfertige, der Gemeinde- verfassung deshalb einen höheren Stellenwert einzuräumen. Das Verwaltungsgericht hat im fraglichen Urteil allerdings die Frage aufgeworfen, ob gesetzliche Regelungen der Gemeinden, die, wie die interessierenden Bestimmungen des Baugesetzes, erst durch die Genehmigung der Regierung rechtswirksam werden, wegen dieses konstitutiven Genehmigungsvorbehalts – im Sinne einer er- höhten Legitimität – Vorrang gegenüber anderen kommunalen Rechtsnormen haben (Urteil des Verwaltungsgerichts R 07 87 vom

29. Februar 2008 E.1b). Einer solchen Betrachtungsweise steht je- doch entgegen, dass es sich bei der Genehmigung der Regierung um ein Aufsichtsmittel handelt, mit dessen Hilfe sichergestellt wer- den soll, dass die Gemeinden keine mit dem übergeordneten (kan- tonalen) Recht im Widerspruch stehende Rechtsnormen erlassen. Hierdurch wird ein kommunaler Erlass nicht zu einem kantonalen, und zwar selbst dann nicht, wenn die Genehmigung durch die Re- gierung konstitutive Bedeutung hat (THOMAS WARTMANN, Die Ge- nehmigung kommunaler Erlasse durch kantonale Behörden nach aargauischem Recht, Zürcher Beitrage zur Rechtswissenschaft, Zürich 1974, S. 55 ff.). Es besteht daher kein Anlass, solchen Rege- lungen im Vergleich zu den auf Gemeindeebenen nach demselben Verfahren erlassenen und damit demokratisch gleichermassen le- gitimierten einen höheren Stellenwert einzuräumen.

bb) Art. 99 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz sowie Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung wurden auf Gemeindeebene

nach demselben Verfahren erlassen. Deshalb sind sie aus Sicht der Normenhierarchie als gleichrangig anzusehen. Indes ist zu be- achten, dass die Gemeindeverfassung im Jahr 2002 von der Ge- meindeversammlung erlassen und mit Beschluss der Regierung vom 18. März 2003 genehmigt wurde, während das Baugesetz aus dem Jahr 1992/1993 stammt. Nach dem Grundsatz, wonach die später erlassene Rechtsnorm grundsätzlich Vorrang gegenüber der früher erlassenen geniesst (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 220), geht Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung daher Art. 99 Abs. 1 Baugesetz in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz vor.

cc) In Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung hat die Ge- meinde die Baukommission als zuständige kommunale Behörde im Sinne von Art. 85 Abs. 2 KRG bezeichnet. Soweit Art. 3 Bauge- setz eine anderslautende Regelung enthält, wurde dieser mit dem Inkrafttreten von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung derogiert. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers 1 ist die Zustän- digkeit der Baukommission im Übrigen keineswegs auf die Be- handlung von Baugesuchen beschränkt, sondern umfasst eben- falls die Beurteilung von Einsprachen. Denn bei der in Art. 46 Abs. 1 KRVO vorgesehenen Einsprache handelt es sich nicht um ein Rechtsmittel, sondern um ein formalisiertes Anhörungs- und Mit- wirkungsrecht, mit dem rechtliche oder tatsächliche Einwendun- gen gegen ein geplantes Bauvorhaben vorgebracht werden und beantragt wird, das eingereichte Baugesuch deswegen abzuwei- sen oder in geänderter Form zu bewilligen. Diese Form der Ein- sprache dient somit der Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV, weshalb die gesonderte Behandlung von Baugesuchen und hiergegen erhobenen Einsprachen ausge- schlossen ist (vgl. zum Ganzen: MISCHA BERNER, Die Baubewilligung und das Baubewilligungsverfahren unter besonderer Berücksich- tigung des Kantons Luzern, Zürich/St. Gallen 2009, S. 118; HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNERN

[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 33 N. 36). Für den angefochtenen Ein- sprache- und Baubewilligungsentscheid vom 21. November 2012 bedeutet dies, dass die Baukommission darin zu Recht über das Baugesuch der Beschwerdegegnerin 2 und die dagegen einge- reichten Einsprachen entschieden hat.

Ein solcher Entscheid kann allerdings nur mit Be- schwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn gegen ihn kein anderes Rechtsmittel erhoben werden kann oder er

nach kantonalem oder eidgenössischen Recht endgültig ist (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). Laut Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung sind Entscheide der Baukommission «endgültig».

aa) Welche Bedeutung eine kommunale Rechtsnorm hat, ist aufgrund der allgemeinen Auslegungsmethoden zu bestim- men. Danach ist eine Regelung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Erweist sich dieser als unklar oder lässt er mehrere In- terpretationen zu, so ist unter Berücksichtigung aller anerkannten Auslegungsmethoden (historische, systematische, geltungszeitli- che und teleologische Auslegung) nach seiner wahren Tragweite zu suchen (vgl. BGE 134 II 308; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O.,

Sachverhalt

N. 217). Vom sprachlich klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf freilich nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe zur An- nahme bestehen, dass dieser nicht in allen Punkten dem wahren Sinn der in Frage stehenden Regelung entspricht und zu Ergeb- nissen führt, die dessen Verfasser nicht gewollt haben kann und die gegen den Gerechtigkeitsgedanken oder den Gleichbehand- lungsgrundsatz verstossen (BGE 139 III 165 E.2, 134 II 249 E. 2.3,

Erwägungen

133.

V 9 E.3.1, 131 III 314 E.2.2; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIM-

MERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2009,

§ 25 N. 3).

Dispositiv

bb) Der Begriff «endgültig» wird im allgemeinen Sprach- gebrauch grundsätzlich im Sinne von «definitiv», «entschieden»,

«unabänderlich», «feststehend», «abgemacht» sowie «beschlos- sen» verstanden (vgl. http://synonyme. woxikon.de > endgültig, besucht am 31. März 2014). In der Rechtswissenschaft findet sich dieser Begriff vor allem im Prozessrecht, wobei damit zum Aus- druck gebracht wird, dass gegen einen Entscheid kein Rechtsmit- tel mehr zur Verfügung steht; er mit seiner Ausfällung also rechts- kräftig wird und von den zuständigen Organen vollstreckt werden kann. Diese Bedeutung wird dem Begriff «endgültig» beispiels- weise in Art. 49 Abs. 1 lit. a, lit. c und d, Art. 57 lit. c und Art. 71 Abs. 2 VRG beigemessen, um die ansonsten gegen einen Verwaltungs- entscheid möglicherweise zur Verfügung stehende Beschwerde an das Verwaltungsgericht auszuschliessen.

cc) Würde der Begriff «endgültig» in Art. 50 Abs. 2 Gemein- deverfassung entsprechend dieser im Prozessrecht üblichen Ter- minologie aufgefasst, so würde er jedes Rechtsmittel gegen Ent- scheide der Baukommission ausschliessen. In diesem Fall würde Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung insoweit er sich auf Bauvor- haben, die dem RPG, unterliegen, bezieht, gegen Art. 33 Abs. 2 RPG verstossen. Mit dieser Regelung hat der Bundesgesetzgeber

die Kantone nämlich verpflichtet, mindestens ein Rechtsmittel ge- gen Verfügungen aus dem Bereich des Raumplanungsgesetzes vorzusehen (vgl. zum Ganzen: BGE 135 II 188 E.4; AEMISEGGER/ HAAG, a. a. O., Art. 33 N. 38 N. 35, BERNER, a. a. O., S. 176 ff.; BERNHARD

WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Stämpflis Hand- kommentar, Bern 2006, Art. 33 N. 16 ff.). Dass der Verfassungsge- ber eine solche mit übergeordnetem Recht im Widerspruch ste- hende Regelung treffen wollte, ist nicht anzunehmen. Ein solches Ergebnis lässt sich denn auch vermeiden, wenn der Begriff «end- gültig» ausschliesslich auf die Gemeindeebene bezogen wird und nur die dort bestehenden Rechtsmittelmöglichkeiten ausschlies- sen soll. In diesem Fall können Entscheide der Baukommission zwar nicht gemeindeintern, jedoch mit Beschwerde beim Verwal- tungsgericht angefochten werden. Diese Auslegung, die sich ohne Weiteres mit dem Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung vereinbaren lässt, ist gegenüber der sich an der juristischen Ter- minologie orientierenden vorzuzuziehen.

dd) Die Beschwerdegegnerin 1 geht jedoch noch einen Schritt weiter und postuliert, mit dem Begriff «endgültig» habe der Verfassungsgeber lediglich ausdrücken wollen, dass die Baukom- mission – entgegen der in Art. 3 Abs. 2 Baugesetz enthaltenen Re- gelung – nicht nur Antrag an den Gemeindevorstand stelle, son- dern über Baugesuche und dagegen eingereichte Einsprachen entscheide. Eine solche Auslegung läuft darauf hinaus, den Begriff

«endgültig» jeder Bedeutung zu entleeren, diesen mithin als nicht existent anzusehen. Sie dürfte daher durch den Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung nur mehr knapp gedeckt sein. Die Beschwerdegegnerin 1 hat jedoch überzeugend dargelegt, dass die kommunalen Behörden Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung seit seinem Inkrafttreten in dieser Weise ausgelegt haben. Dies legt den Schluss nahe, dass der historische Gesetzgeber die frag- liche Regelung derart verstanden hat. Dafür spricht auch die Tat- sache, dass der gleichzeitig mit Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung erlassene Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung vorsieht, dass gegen Entscheide von Kommissionen innert 20 Tagen beim Gemeinde- vorstand schriftlich Einsprache erhoben werden kann. Mit dieser Einsprache ist im Unterschied zum Einspracheverfahren vor der Baukommission, welches, wie vorangehend dargelegt, der Wah- rung des rechtlichen Gehörs dient, ein förmliches Rechtsmittel- verfahren gemeint, das bezweckt, eine bereits erlassene Ver- fügung durch einen für den Einsprechenden günstigeren Entscheid zu ersetzen (AEMISEGGER/HAAG, a. a. O., Art. 33 N. 36; BERN-

HARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.],

Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsver- fahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 30 N. 57). Dass im Baubewilli- gungsverfahren ein solches gemeindeinternes Rechtsmittelver- fahren existiert, hält Art. 106 Abs. 3 Baugesetz ausdrücklich fest. Demzufolge spricht sowohl die historische als auch die systemati- sche Auslegung für die von der Beschwerdegegnerin vorgenom- mene Auslegung. Aus teleologischer Sicht bleibt anzumerken, dass ein solcher gemeindeinterner Rechtsmittelzug die Möglich- keit eröffnet, einen ergangenen Baubewilligungs- und Einsprache- entscheid bei einer Behörde überprüfen zu lassen, welche den an- gefochtenen Entscheid überprüfen kann, ohne sich hinsichtlich der Auslegung des kommunalen Rechts oder der massgeblichen ört- lichen Verhältnisse Zurückhaltung auferlegen zu müssen. Ein sol- ches Rechtsmittel ist folglich geeignet, den Rechtsschutz entschei- dend zu erweitern, und wird denn auch in zahlreichen Gemeinden im Kanton Graubünden vorgesehen (vgl. zum Beispiel die Re- gelungen in den Gemeinden Arosa, Thusis und der Stadt Chur). Aus diesen Gründen ist die von der Beschwerdegegnerin 2 vorge- nommene Auslegung von Art. 50 Abs. 2 Baugesetz nicht zu bean- standen.

ee) Selbst wenn jedoch anders zu entscheiden wäre und Art. 50 Abs. 2 Baugesetz einen gemeindeinternen Rechtsmittelzug ausschliessen würde, hätte dies nicht zur Folge, dass die Ent- scheide der Baukommission beim Gemeindevorstand nicht ange- fochten werden könnten. In diesem Fall bestünde zwar eine Nor- menkollision zwischen Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung und Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung. Diese hätte die Beschwerde- gegnerin 1 indes seit Inkrafttreten der Gemeindeverfassung gelöst, indem sie Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung den Vorrang gegenüber Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung eingeräumt hätte. Ein solches Vorgehen wäre jedenfalls bei dem der Beschwerde- gegnerin 1 diesbezüglich zuzubilligenden Beurteilungs- und Er- messensspielraum nicht zu beanstanden. Freilich würde der for- male Grundsatz, wonach die speziellere Norm der allgemeinen im Regelfall vorgeht, an sich für einen Vorrang von Art. 50 Abs. 2 Ge- meindeverfassung im Verhältnis zu Art. 14 Abs. 2 Gemeindever- fassung sprechen. Jedoch ist zu beachten, dass es sich hierbei nicht um ein schematisch anwendbares Prinzip handelt; massgeb- lich ist es nur, wenn aus dem Sinnzusammenhang heraus eine Rechtsnorm im Verhältnis zur anderen als Sonderregelung zu verstehen und zu behandeln ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O.,

N. 220). Dass die Beschwerdegegnerin 1 Art. 50 Abs. 2 Gemeinde- verfassung gegenüber Art. 14 Gemeindeverfassung nicht als Son- derregelung ansehen will, erweist sich jedenfalls nicht als offen- sichtlich unhaltbar.

ff) Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass die Baukommission über sämtliche Baugesuche sowie allfällige da- gegen eingereichte Einsprachen zu entscheiden hat und dass der von ihr gefasste Baubewilligungs- und Einspracheentscheid innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung mit Einsprache beim Gemeinde- vorstand angefochten werden kann. Dieses in Art. 14 Abs. 2 Ge- meindeverfassung und Art. 106 Abs. 3 Baugesetz vorgesehene Rechtsmittelverfahren ist zwingender Natur und der vom Gemein- devorstand zu erlassende Einspracheentscheid formelles Gültig- keitserfordernis für das nachgelagerte Beschwerdeverfahren an das Verwaltungsgericht, weshalb auf eine gegen einen Entscheid der Baukommission gerichtete Beschwerde nicht eingetreten wer- den kann (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG, vgl. statt vieler: ALFRED KÖLZ/ ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwal- tungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013,

N. 693 und N. 697). Für den angefochtenen Baubewilligungs- und Einspracheentscheid der Baukommission bedeutet dies, dass auf die dagegen am 17. Januar 2013 beim Verwaltungsgericht einge- reichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des gemeindeinter- nen Rechtsmittelwegs nicht einzutreten ist.

R 13 52 Urteil vom 25. Februar 2014