Quartierplan

U 12 52

1. Kammer

URTEIL

vom 18. September 2012

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Submission

1. a) Es geht vorliegend um den Gesamtleistungswettbewerb Casa … Gegenstand ist die Erweiterung Neubau und Sanierung des Alters- und Pflegeheims Casa … in … Auftraggeber ist die Stiftung Alters- und Pflegeheim Casa …

Im Präqualifikationsverfahren wurden schlussendlich mit Entscheid vom 5. Juli 2011 drei Teams zur Ausarbeitung eines Projektes samt verbindlichem Preisangebot ausgewählt, nämlich:

- A. AG

- B. AG

- C. AG

Diese drei Teams sollten bis zum 28. Oktober 2011 Angebote einreichen, die im Wesentlichen enthalten sollten:

- Projektierung eines Neubaues als Erweiterung der bestehenden Betriebsstruktur um 43 Einzelzimmer im Neubau

- Umwandlung von drei Zweibettzimmern in Einzelzimmer im Altbau

- Ersatz für die Wäscherei oder Erweiterung derselben im 1. OG des Altbaues

- Einbau von Nasszellen in den bestehenden Zweibettzimmern sowie im Reservezimmer im 1. OG

- Umwandlung/Erweiterung/Umnutzung der bestehenden Bereiche Aktivierung, Mehrzweckraum, Küche (inkl. Lagerräume), Cafeteria, Wäscherei

- Sanierung der bestehenden Bewohnerzimmer (Altbau), insbesondere der Nasszellen (Steigzonen) und der allgemeinen Haustechnik.

Der maximale Kostenrahmen wurde mit Fr. 18 Mio (exklusiv - 5% Unvorhergesehenes, exkl. Anschlussgebühren und 5% Zuschlag der Bauherrschaft) festgelegt. Das erstrangig bewertete Projektteam sollte mit der Projektierung und der Ausführung des Projektes beauftragt werden.

b) Es gingen bis zum 28. Oktober 2011 die drei Angebote ein. In der Folge wurden diese einer eingehenden formellen und materiellen Prüfung unterzogen.

c) Mit Schreiben vom 19. Dezember 2011 orientierte die Stiftung die Wettbewerbsteilnehmer über das Prüfungsergebnis. Es sei aus dem Wettbewerb kein verwertbares Ergebnis hervorgegangen. Um einen Abbruch des Verfahrens zu vermeiden, werde vorgeschlagen, das Wettbewerbsprogramm so abzuändern, dass eine nachträgliche Bereinigungs- bzw. Überarbeitungsstufe eingebaut werde. Die Wettbewerbsteilnehmer hätten so die Möglichkeit, ihr Projekt zu modifizieren. Die heutige Beschwerdeführerin konnte sich damit nicht einverstanden erklären, die B. AG war nur unter bestimmten Umständen mit diesem Vorgehen einverstanden. In der Folge wurde versucht, mit den Anbietern eine einvernehmliche Lösung für das weitere Vorgehen zu finden.

d) In seinem Schlussbericht vom 30. April 2012 gelangte das Beurteilungsgremium nach einer eingehenden Begutachtung zum Schluss, dass eine Schlussbeurteilung wegen der zu grossen Mängel, massiver Verfehlungen der Kostenvorgabe, mangels Kostenhinterlegung und unrealistischen Kostenangaben nicht möglich sei. Alle drei Projekte müssten überarbeitet werden. Dem Auftraggeber werde empfohlen, das Verfahren abzubrechen.

e) Am 30. April 2012 entschied die Baukommission, das Verfahren abzubrechen und den Auftrag nach Eintritt der Rechtskraft des Abbruchsentscheides im Rahmen eines freihändigen Verfahrens zu vergeben.

2. Dagegen erhob die A. AG am 14. Mai 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Rechtsbegehren um Aufhebung des Abbruchentscheides und um Anweisung der Vorinstanz, das Verfahren wieder aufzunehmen und der Beschwerdeführerin den Zuschlag zu erteilen. Eventuell sei die Vorinstanz anzuweisen, die Beurteilung sämtlicher Projekte neu vorzunehmen.

Ein Verfahrensabbruch bedürfe nach Art. 24 Abs. 2 SubG wichtiger Gründe. Es sei darzutun, dass ein objektiver Abschluss des Verfahrens bei objektiver Betrachtung nicht zumutbar sei (U 10 75). Vorliegend würden keine solchen überwiegenden öffentlichen Interessen geltend gemacht, auch keine der in Art. 24 Abs. 3 SubG genannten Gründe. Die Stiftung mache lediglich geltend, es sei aus dem Wettbewerb „kein verwertbares Ergebnis“ hervorgegangen. Das werde bestritten. Ihr Projekt erfülle die gestellten Anforderungen, allfällige Kritikpunkte könnten in der üblichen Weiterbearbeitung des Projektes berücksichtigt werden. Eine Überarbeitung, die dem Verhandlungsverbot unterstehe, sei nicht erforderlich.

Der Beurteilungsbericht entspreche in formeller Hinsicht nicht den Anforderungen, da er keinerlei Pläne enthalte und es damit der Beschwerdeführerin verunmögliche, zu den beiden Konkurrenzprojekten Stellung zu nehmen.

Die Bauherrschaft scheine aufgrund von Vorabklärungen eine fixe (rechtlich nicht realisierbare) Vorstellung des Nutzungspotentials des Altbaus und der Ausrichtung des Erweiterungsbaus zu haben. Dies sei mit dem gewählten Verfahren und den rechtlichen Anforderungen des Vergabeverfahrens nicht in Einklang zu bringen.

Die Beschwerdeführerin habe als einzige Projektverfasserin den Neubau abgesetzt vom Altbau konzipiert, da die bestehenden Verhältnisse im Altbau aus technischen Gründen keine sinnvolle Erweiterung ermöglichten (Geschosshöhen). Es sei anzunehmen, dass die Bauherrschaft inzwischen dieses Problem erkannt habe. Die Beschwerdeführerin befürchte, dass beim freihändigen Verfahren die Absicht bestehe, ein favorisiertes Projekt so zu modifizieren, dass das Grundkonzept der Beschwerdeführerin unzulässig kopiert werde. Sie verwahre sich dagegen.

Die Einschätzungen des Beurteilungsberichtes bezüglich des Projektes ASA seien aus folgenden Gründen unhaltbar und willkürlich:

Falsch sei die Suggestion, dass es sich um einen massiven, grossen und mächtigen Neubau handle, der gesamthaft zu „unwirtlichen“ bzw. unerwünschten Situationen führe. Das bestätigten bereits die Pläne. Es handle sich um einen viergeschossigen Baukörper, dessen Volumen und Geschosshöhen bewusst minimiert worden seien. Der Zugangshof sei ost-west-orientiert. Es sei nicht nachvollziehbar, dass zwei lateral gelegene Fluchttüren für eine „Unwirtlichkeit“ des Hofes verantwortlich sein sollen.

Die Begründung, der Speisesaal orientiere sich ausschliesslich nach aussen und negiere das Zentrum der Anlage, erscheine unverständlich. Der Speisesaal habe einen anderen Stellenwert als es die Cafeteria habe. Der Speisesaal sei der grosse Gemeinschaftsraum, er öffne sich zum Garten, zur offenen Landschaft und zum Talboden.

Dass der Mehrzweckraum grössenmässig nicht den Vorstellungen der Bauherrschaft entspreche, sei aktenwidrig. Gemäss Raumprogramm seien 57.5 m2 verlangt, das Projekt … weise 60.17 m2 aus.

Die Kritik, wonach das Raucherzimmer nicht in den Aufenthaltsbereich integriert sei, widerspreche dem Wettbewerbsprogramm. Danach soll das Raucherzimmer „in unmittelbarer Nähe zur Cafeteria“ platziert sein. Abgesehen davon, könnte die Positionierung des Raucherzimmers leicht angepasst werden.

Es werde vehement bestritten, dass die geplanten Abläufe in der Küche unbefriedigend realisiert worden seien. Die Anlieferung, das Kühllager, das Küchenchefbüro, der Rüstbereich, die Abwäscherei seien sinnvoll angeordnet, die Arbeitswege sehr kurz und die Wege von „Rein“ zu „Unrein“ beachtet worden. Auch die Anordnung der kalten Küche sei sinnvoll und die Nähe zum Speisesaal und zur Cafeteria sowie zur vertikalen Verbindung seien gegeben.

Falsch sei, dass der Verwaltungsbereich als Grossraumbüro konzipiert sei. Ein Arbeitsraum mit drei bzw. vier Arbeitsplätzen sei kein Grossraumbüro. Abgesehen davon, wäre problemlos eine Unterteilung möglich.

Es werde nicht erläutert, warum die Zugangssituation zur Dementen-Abteilung unklar und die Korridorbereiche fraglich seien. Wesentlich an der Demenzabteilung seien primär deren Lage und deren Bezug zum Aussenraum. Beides sei in ihrem Projekt optimal und kostengünstig gelöst. Falsch sei, dass der Aufenthaltsraum zu klein sei; denn das Programm habe 94.80 m2 verlangt, das Projekt umfasse aber 102 m2.

Nicht nachvollziehbar sei die Kritik am geplanten Gartenbereich, der zu gross sei. Selbstverständlich könne der Garten verkleinert werden.

Entgegen der Meinung im Beurteilungsbericht könne der Altbau grundsätzlich nicht erweitert werden, weil seine Geschosshöhen und Deckenstärken zu gering seien und es heute keine Konstruktion gebe, die die aktuellen Anforderungen mit vertretbaren Kosten erfüllen könnte. Die Geschosshöhen betragen in den drei Zimmergeschossen OK-OK 2.65 m. Die Decken benötigten heute für die Erfüllung der Anforderungen (Akustik, Trittschall, Haustechnikinstallationen, insbesondere kontrollierte Lüftungen) eine Stärke von 40 – 45 cm, was zwangsläufig zu einer lichten Raumhöhe von nur noch 2.20 m bis 2.25 m führe, was ungenügend und nicht bewilligungsfähig sei.

Im Jahre 2006 sei die Casa … gegen Osten erweitert und mit einer Deckenstärke von 30 cm versehen worden, so dass eine lichte Höhe von 2.35 m resultiert habe. Ob dabei eine zusätzliche Trittschallschicht eingebaut worden sei, sei nicht ersichtlich. Eine kontrollierte Lüftung sei vermutlich nicht eingebaut worden. Aber auch wenn diese 2.35 m den kantonalen Anforderungen noch entsprechen sollten, würden für eine Erweiterung im vorgesehenen Umfange solche Höhen nicht bewilligt, sicherlich auch nicht für Aufenthaltsräume.

Wenn im Beurteilungsbericht bezüglich des Projektes Pas de deux auf Seite 11 ausgeführt werde, die schwache Deckenstärke von 15 cm sei im Zusammenhang mit der Haustechnik zu hinterfragen, dann sei dies sehr beschönigend. Mit einer 15 cm Decke sei das Problem mit vergleichbarer Qualität und vergleichbaren Kosten nicht lösbar.

Die Korridore seien mit 2.02 bis 2.60 m auch nicht zu schmal. Beim … in … seien die Korridore 1.94 bis 2.00 m breit.

Die Platzierung des Gemeinschaftsraumes orientiere sich an den Vorgaben (S. 7/17 der betrieblichen Anforderungen).

Die Verlegung des Andachtsraumes habe „poetisches Potenzial“ und die kritisierte Erschliessung könne ohne Weiteres verbessert werden.

Es sei nicht nachvollziehbar, warum die Erschliessung der Wäscherei aus betrieblicher Sicht ungünstig sei. Lage und Erschliessung der Wäscherei sei sinnvoll und durch die Lifte direkt erreichbar.

Der Freiraum sei in Erschliessungsbereiche gegliedert, wo der Asphaltbelag dominiere und in die individuellen Gärten für die Dementen, die Besucher und die Bewohner. Das Projekt sei auf eine stimmungsvolle Atmosphäre angelegt mit jahreszeitlich wechselnden Ausprägungen.

Das Projekt halte den vorgegebenen Kostenrahmen ein. Der Beurteilungsbericht enthalte aber eine – völlig unsubstantierte – Kritik am Budget für die Sanierung des Altbaues. Es werde dabei aber übersehen, dass das von der Beschwerdeführerin (A.) gewählte Konzept (separater Neubau, weil der Altbau nicht erweiterungsfähig sei) dazu führe, dass beim Altbau weniger Kosten anfallen würden als gemäss Grobkostengliederung der Bauherrschaft. Die Beschwerdeführerin halte an ihrem Kostenangebot fest und auch daran, dass die Kosten für den Umbau des Altbaues nicht nur seriös aufgrund der Elementkostenmethode ermittelt worden seien, sondern auch im Rahmen einer Pauschale offeriert werde, womit das Risiko bei der Beschwerdeführerin liege.

3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Stiftung Alters- und Pflegeheim Casa … die Abweisung der Beschwerde.

Der Einwand, der Schlussbericht des Beurteilungsgremiums hätte mit Plänen ergänzt werden müssen, sei unbegründet. Die Beschwerdeführerin hätte ohne Weiteres Akteneinsicht verlangen können, was sie aber nicht getan habe. Das gelte auch für den Einwand, es seien der Beschwerdeführerin keine Akten zur Verfügung gestanden für die Ausarbeitung der Beschwerde.

Gemäss Art. XV Ziff. 1 lit. a des GATT-/WTO-Übereinkommens dürfe von einem offenen oder selektiven Verfahren abgesehen werden, mit anderen Worten ein Anbieter direkt eingeladen werden, wenn aus einem Wettbewerb kein Angebot eingehe, das den wesentlichen Anforderungen der Ausschreibung entspreche. In diesem Sinne halte auch Art. 24 Abs. 2 SubG fest, der Auftraggeber könnte das Verfahren aus wichtigen Gründen abbrechen. Art. 3 Abs. 1 lit. b SubV halte sodann fest, ein Auftrag könne im freihändigen Verfahren vergeben werden, wenn in einem ordentlichen Wettbewerbsverfahren Angebote eingereicht würden, die den wesentlichen Anforderungen der Ausschreibung nicht entsprächen.

Die eidgenössische Rekurskommission führe in ihrer Rechtsprechung zu Art. 30 VoeB aus, dass die Vergabestelle „mit Bezug auf den Entscheid, ein Verfahren nicht zu Ende zu führen, über ein weites Ermessen“ verfüge und lediglich „insofern ein ausreichendes öffentliches Interesse dartun können“ müsse (BRK 013/2002 E. 2a). Einzig der grundlose Abbruch sei verboten.

Vorliegend sei die Vergabebehörde nach Kenntnisnahme der Vorprüfung der Angebote vor dem Dilemma gestanden, dass der Zuschlag an keines der Angebote habe ergehen können, da bei jedem Angebot erhebliche Mängel festgestellt worden seien. Alle Teilnehmer aufzufordern, die Mängel zu beheben, sei am vorgegebenen Wettbewerbsprogramm und am Grundsatz der Unabänderlichkeit der Angebote nach der Offertöffnung gescheitert. Nachdem sich nicht alle Teilnehmer mit einer geordneten Nachbesserungsrunde einverstanden erklärt hätten, sei daher nur noch der Abbruch des Verfahrens möglich gewesen.

Im konkreten Fall sei somit zu prüfen, ob ein wichtiger Grund im Sinne von Art. 24 Abs. 2 SubG vorgelegen habe, der den Verfahrensabbruch gerechtfertigt habe. Gemäss der Gesetzessystematik könne ein wichtiger Grund auch darin liegen, dass der Wettbewerb nicht zum erwünschten Ergebnis geführt habe, was etwa dann gegeben sei, wenn keines der Angebote die wesentlichen Anforderungen der Ausschreibung erfülle oder wenn das günstigste Angebot immer noch weit über den Vorstellungen der Bauherrschaft liege usw.

Wie aus dem Vorprüfungsergebnis und den Kritikpunkten (Beilagen 27, 28 und 29) sowie aus dem Beurteilungsbericht des Beurteilungsgremiums vom 30. April 2012 (Beilage 36) klar zu entnehmen sei, wiesen alle drei Angebote hinsichtlich Projekt und/oder Preis erhebliche Widersprüche zu den Vorgaben der Bauherrschaft auf. Beim Projekt der Beschwerdeführerin seien dies im Wesentlichen folgende Punkte:

Nach dem detaillierten Wettbewerbsprogramm sei hinsichtlich des Preises ein detailliertes Unternehmerangebot erwartet worden. Das gelte insbesondere auch für die als Optionen bezeichneten Teilwerke (Umbau/ Umwandlung der Zweibettzimmer in Einerzimmer und Ferienzimmer sowie die Sanierung Bewohnerzimmer und Nasszellen inklusive Steigleitungen bestehendes Gebäude mit Umwandlung der Zimmer 110 und 120 in Einbettzimmer). Das Angebot „…“ habe für diese anspruchsvollen Umbauarbeiten Fr. 62‘200.-- bzw. Fr. 368‘115.-- vorgesehen, die beiden anderen Angebote Fr. 108‘324.-- bzw. Fr. 2‘769‘324 und Fr. 100’00.-- bzw. Fr. 2‘090‘000.--. Die Kostenschätzung des Baubegleiters gehe von Fr. 1.7 Mio aus. Das Beurteilungsgremium, in dem Fachleute einsässen, taxiere das Preisangebot der Beschwerdeführerin als unrealistisch. Unter diesen Umständen könne keine zufriedenstellende Ausführung erwartet werden. Dem Angebot könne auch nicht entnommen werden, welche Materialien sie ihrem Angebot zu Grunde gelegt habe. Und die sanitäre Versorgung (Steigleitungen) und die sanitären Einrichtungen seien offensichtlich unrealistisch.

Hinsichtlich des Verwaltungsbereiches seien die Vorgaben klar gewesen. Es sollten aus Gründen der Störungen etc. auch abgeschlossene über Türen verbundene Büros mit einem offenen Schalter in einem Büro projektiert und angeboten werden. Die Beschwerdeführerin biete hingegen ein Büro mit mehreren Arbeitsplätzen und eine freistehende Theke für den Kundenverkehr an. Sie führe heute zwar aus, Änderungen seien möglich. Indessen verbiete der Grundsatz der Unabänderbarkeit die Angebote nach der Offertöffnung solche Änderungen. Solche würden sich auch auf den Preis auswirken.

Bei der Demenzabteilung fehle der verlangte Gruppenaufenthaltsraum (41.4 m2).

Der grossflächig angelegte Garten mit Teichen schaffe für die meist eingeschränkten Nutzer Gefahrenherde. Der Zugang zum Andachtsraum auf dem Dach sei zu kompliziert. Der Wäscheraum werde vom Altbau her über den Lift im Verwaltungstrakt erschlossen, so dass Störungen bei der Arbeit, Sitzungen und dergleichen vorprogrammiert seien. Hinsichtlich der Platzierung des Gemeinschaftsraumes habe sich im Schlussbericht des Beurteilungsgremiums wohl ein redaktioneller Fehler eingeschlichen. Gemeint sei der Gruppen-Wohnraum gewesen.

4. In ihrer Vernehmlassung beantragte die C. AG die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Gemäss Ziff. 9 des Wettbewerbsprogramms sei die Beurteilung durch ein 14-köpfiges Beurteilungsgremium vorzunehmen, welches mehrheitlich aus Fachleuten zusammengesetzt gewesen sei. Sie akzeptiere die Fachkompetenz dieses Gremiums und auch deren Beurteilung.

Wenn die Beschwerdeführerin der Bauherrschaft vorwerfe, dass sie mit einer fixen Vorstellung des Nutzungspotentials des Altbaus in den Projektwettbewerb eingestiegen sei, dann übersehe sie, dass nicht die Bauherrschaft zum Schlusse gelangt sei, dass keines der eingereichten Projekte die Anforderungen des Wettbewerbs erfülle, sondern das mehrheitlich mit Fachleuten besetzte Beurteilungsgremium.

Die Kritik der Beschwerdeführerin an der Beurteilung ihres Projektes erschöpfe sich im Wesentlichen darin, dass sie die Vorzüge des eigenen Projektes hervorhebe und die Kritik der Fachjury als unbegründet abtue. Es treffe wohl zu, dass die Fachjury einen äusserst strengen Massstab angelegt habe. Sie habe dabei aber den ihr zustehenden grossen Beurteilungs- und Ermessensspielraum nie überschritten.

5.Der zweite Schriftenwechsel brachte keine neuen Gesichtspunkte hervor. Von Interesse ist allenfalls noch die Präzisierung in der Duplik der Stiftung bezüglich des weiteren geplanten Vorgehens. Offenbar beabsichtigt die Stiftung weiterhin, dass die einzelnen Angebote ausserhalb des Submissionsverfahrens anhand der Kritikpunkte ergänzt und überarbeitet werden und dass dann vom Beurteilungsgremium ein abschliessender Bewertungsbericht erstellt wird. Gestützt darauf soll die Stiftung dann den Zuschlag frei erteilen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

Sachverhalt

1. Anfechtungsobjekt ist der Entscheid vom 30. April 2012, worin die Baukommission bzw. die betreffende Stiftung das laufende Submissionsverfahren abbrach und die Auftragsvergabe im Rahmen eines freihändigen Verfahrens in Aussicht stellte. Beschwerdegegenstand bildet die Recht- und Verhältnismässigkeit des Verfahrensabbruches gestützt auf Art. 24 Abs. 2 des kantonalen Submissionsgesetzes (SubG), wonach dafür das Vorliegen „wichtiger Gründe“ verlangt wird.

2. a) Zunächst gilt es festzuhalten, dass das Auftragsvolumen – laut objektiver Kostenschätzung des Bauberaters der Vergabeinstanz – ca. Fr. 1.7 Mio. betragen dürfte und somit aufgrund dieses Schwellenwertes grundsätzlich die Bestimmungen der Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) anwendbar wären (vgl. Anhang 2; Bauhauptgewerbe: offenes/selektives Verfahren ab Fr. 500‘000.--). Was jedoch den Abbruch betrifft, so verweist Art. 13 lit. i IVöB dafür ausdrücklich auf die kantonalen Ausführungsbestimmungen. Im konkreten Fall bedeutet dies, dass hier Art. 24 Abs. 2 SubG zur Anwendung gelangt, der eben besagt, dass der Auftraggeber das Verfahren aus wichtigen Gründen abbrechen könne. Strittig und zu klären ist hier das Vorliegen „wichtiger Gründe“.

b) Wie das Verwaltungsgericht dazu schon mehrfach festgehalten hat (so in: VGU 04 72 E. 2, U 04 75, U 03 34 und zuletzt in VGU U 10 75 E. 1a/1c), liegt ein wichtiger Grund in aller Regel dann vor, wenn dieser für die Auftraggeberin bei Einleitung des Verfahrens nicht voraussehbar war; er muss überdies objektiv so schwer sein, dass ihr die Weiterführung des Submissionsverfahrens nicht zugemutet werden kann (vgl. Gall/Lehmann/ Rechtsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, Rz 456). Diese Regel dient einerseits dem Schutz des Wettbewerbs. Andererseits schützt die Regel das Vertrauen der Anbieter in die Ausschreibung, gestützt auf welche diese in die Offertenstellung investiert haben. Die Enttäuschung dieses Vertrauens ist nur zulässig, soweit ein überwiegendes öffentliches Interesse den Abbruch des Submissionsverfahrens rechtfertigt (so auch Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich vom 31. Januar 2002, in BEZ 2002 Nr. 10). Wie im Submissionsrecht allgemein gilt auch bei der Beurteilung des überwiegenden öffentlichen Interesses am Abbruch des Verfahrens, dass der urteilenden Instanz ein Spielraum des Ermessens zukommt. Das gilt umso mehr dann, wenn die Beantwortung dieser Frage von technischen und fachkundigen Beurteilungen abhängt, wie dies aktenkundig auch hier der Fall ist.

Wäre die Ursache für den Abbruch des Vergabeverfahrens für die Vergabeinstanz aber bei Aufwendung der erforderlichen Sorgfalt und gehörigen Aufmerksamkeit bereits zum Zeitpunkt der Durchführung des selektiven Verfahrens (Präqualifikationsverfahren) erkennbar gewesen, verstiesse ein solches Einladungs- und Auswahlverfahren indessen gegen Treu und Glauben (VPB 66.39). In diesem Sinne wird in der Lehre stets gefordert, dass kein wichtiger Grund angenommen werden kann, der einen Verfahrensabbruch rechtfertigen würde, wenn dieser durch die Vergabebehörde selbst verschuldet bzw. herbeigeführt wurde (so ausdrücklich: Galli/Mo-ser/Lang/Clerc, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zürich 2007, S. 215, Rz 506).

Erwägungen

c) Was die freihändige Auftragsvergabe – im Falle eines allenfalls zur Recht getätigten Wettbewerbsabbruches – angeht, so hält Art. 3 Abs. 1 lit. b der kantonalen Submissionsverordnung (SubV) fest, dass eine derartige Vergabe unabhängig vom Auftragswert erfolge könne, wenn im selektiven Verfahren Angebote eingereicht würden, die aufeinander abgestimmt sind oder die nicht den wesentlichen Anforderungen der Ausschreibung entsprechen. Der Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist es offensichtlich, im Ergebnis reine bzw. die verpönten „Abgebotsrunden“ zu vermeiden. Eine Wiederholung des Vergabeverfahrens ist demnach wenn immer möglich zu vermeiden, da sonst das Ziel eines fairen und allseits auch wirtschaftlich anständigen Submissionsverfahrens unterlaufen werden könnte (vgl. PVG 2008 Nr. 26 E. 1a). Es würde den nichtberücksichtigten Anbietern nämlich so ermöglicht, in Kenntnis des Angebots der favorisierten Anbieterin der ersten Runde abermals zu offerieren. Dies will das Submissionsrecht gerade verhindern, um Wettbewerbsverzerrungen auszuschliessen und ein transparentes Verfahren zu garantieren (PVG 2006 Nr. 30 E. 4b).

d) In Anwendung der soeben zitierten Submissionsvorschriften und Praxis ist das Gericht zum Schluss gelangt, dass vorliegend das Kriterium der „wichtigen Gründe“ für einen Verfahrensabbruch laut Art. 24 Abs. 2 SubG von der Vergabeinstanz zu Recht bejaht wurde und einer freihändigen Auftragsvergabe nach Art. 3 Abs. 1 lit. b SubV nichts im Wege steht. Das Gericht hat sich dabei von nachfolgenden Überlegungen leiten lassen:

e) Die Beschwerdeführerin hat vorweg selbst anerkannt, dass der Beizug eines Fachgremiums (14-köpfige Jury) angezeigt und sinnvoll gewesen sei, um die teilweise sehr komplexen Fragen technischer wie auch architektonischer Natur zu beurteilen. Die Beurteilungskompetenz dieses Gremiums aus Fachleuten wurde daher zu Recht auch nicht grundsätzlich angezweifelt. Die Beschwerdeführerin bezeichnete aber viele Einzelheiten der Kritik dieses fachkompetenten Beurteilungsgremiums als willkürlich und damit als sachlich völlig unhaltbar. Im Kern handelt es sich dabei indessen in vielen Bereichen um rein appellatorische Einwände, indem die aufgelisteten Kritikpunkte der Fachjury einfach als unverständlich und unhaltbar bezeichnet wurden oder indem auf die Möglichkeit einer (nachträglichen) Korrektur verwiesen wurde. Letzteres ist aber im Rahmen des Submissionsverfahrens gerade deshalb nicht zulässig, weil kostenrelevante Änderungen nach der Offertenöffnung wegen der Unabänderlichkeit der Angebote nicht mehr vorgenommen werden dürfen.

f) Die hauptsächliche Kritik am Angebot der Beschwerdeführerin betrifft das Preisangebot für die als Optionen bezeichnete „Aufteilung/Teilwerke“ (in Umbauten/Umwandlung der Zweibettzimmer in Einer- und Ferienzimmer sowie Sanierung der Bewohnerzimmer und Nasszellen inkl. Verlegung von Steigleitungen im bestehenden Gebäudealtkomplex mit Umwandlung der Zimmer 110 und 120 in Einbettzimmer). Das Expertengremium hat das Angebot der Beschwerdeführerin in diesem wichtigen Vergabepunkt als unrealistisch bezeichnet, so dass keine zufriedenstellende Ausführung erwartet werden könne. Angesichts einer Preisdifferenz von 1:5 bzw. von mehr als 1:6 im Vergleich zu den beiden anderen Anbieterinnen sind die diesbezüglichen Zweifel der Fachjury aber durchaus nachvollziehbar und auch verständlich. Diese schwerwiegende Kritik des Expertengremiums wird von der Beschwerdeführerin mit dem blossen Hinweis auf das von ihr gewählte Konzept pariert, was zweifellos nicht ausreicht, um diese Beurteilung geradezu als willkürlich und sachlich absolut nicht vertretbar bzw. völlig unverhältnismässig zu bezeichnen. Dies gilt hier umso mehr, als von allen drei Anbieterinnen auch für diese Optionen (Aufteilungsvariante) ein detailliertes Preisangebot verlangt worden war. Hinzu kommen dann noch die weiteren – von der Vergabeinstanz angeführten – (wichtigen) Gründe betreffend Verwaltungsbereich, Demenzabteilung, Gartengestaltung, Andachtsraum, Erschliessung des Wäscheraumes und Platzierung des Gruppen-Wohnraumes, welche zusätzliche Gründe dafür waren, dass das Angebot der Beschwerdeführerin weder den Vorgaben gemäss Ausschreibung noch den Vorstellungen der Bauherrschaft entsprochen hat.

g) Die Gesamtbeurteilung des Expertengremiums und der eigentlichen Vergabeinstanz (Stiftung), wonach unter diesen Umständen das Umbau- und Sanierungsprojekt „…“ der Beschwerdeführerin nicht konkurrenzfähig sei und eine Auftragserteilung an sie deshalb – nicht zuletzt auch wegen des enormen Kostenrisikos für allfällige Nachbesserungen und Konzeptänderungen durch die Beschwerdeführerin – schlichtweg nicht vertretbar gewesen wäre, erscheint dem Gericht deshalb vernünftig und willkürfrei. Wenn aber kein einziges Projekt den Vorgaben und Vorstellungen der Bauherrschaft entsprach, kann auch ein überwiegendes öffentliches Interesse für einen Abbruch des Submissionsverfahrens bejaht werden, weil es der Vergabebehörde (einer gemeinnützigen Stiftung) zweifellos nicht zumutbar war, namhafte öffentliche Gelder für ein Projekt auszugeben, das zum Teil in der Kostenberechnung unrealistisch war und nicht in allen Teilen den Vorgaben des Projektwettbewerbs entsprach. Die Voraussetzungen für einen Abbruch aus „wichtigen Gründen“ im Sinne von Art. 24 Abs. 2 SubG sind damit von der Vergabeinstanz zu Recht als erfüllt betrachtet worden. Eine Fortsetzung des Verfahrens nach Art. 3 Abs. 1 lit. b SubV erscheint damit ebenfalls möglich und letztlich durchaus sinnvoll.

3.

a) Der angefochtene Abbruchentscheid vom 30. April 2012 ist demzufolge in jeder Beziehung rechtens und verhältnismässig, was zur Abweisung der Beschwerde vom 14. Mai 2012 führt.

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) der Beschwerdeführerin (A.) aufzuerlegen. Sie hat die anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin C. nach Art. 78 Abs. 1 VRG zudem aussergerichtlich noch angemessen zu entschädigen, wobei das Gericht ermessensweise eine Parteientschädigung von Fr. 3‘000.-- (inkl. Mehrwertsteuer) als gerechtfertigt erachtet. Der ebenfalls anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin (Stiftung) steht gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG hingegen keine Parteientschädigung zu, da sie als gemeinnützige Stiftung mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben gleich wie die Gemeinwesen (Bund, Kanton, Gemeinden) zu behandeln ist und somit lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.

Dispositiv

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von

Fr.

8‘000.--

- und den Kanzleiauslagen von

Fr.

444.--

zusammen

Fr.

8‘444.--

gehen zulasten der A. AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. Die A. AG hat die C. AG aussergerichtlich mit insgesamt Fr. 3‘000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.