U 2014 79

Leitentscheid, publiziert als PKG 2014 23

18. November 2014Deutsch15 min

Aufgrund der gleich hohen Punktezahl der Anbieter C._____ GmbH und D._____ war eine Entscheidung notwendig. Die mit der Auswertung der Angebote betrauten Personen der B._____ AG stellten den Antrag, sich für das Angebot der C._____ GmbH zu entscheiden; dies, obschon D._____ mit Fr. 286'999 das günstigere Angebot einreichte (Angebot C._____ GmbH: Fr. 293'581). Der Antrag wurde mit der höheren Erfüllung der Soll-Anforderungen und auch der Muss-Kriterien durch die berücksichtigte Anbieterin begründet. Die B._____ AG stimmte diesem Antrag zu und erteilte den Zuschlag der C._____ GmbH.

4. Mit Schreiben vom 24. September 2014 teilte die B._____ AG den Anbietern ihren Vergabeentscheid mit. Der Ausschluss der Offerte der A._____ AG wurde nicht begründet. Ihr Angebot wäre mit Fr. 256‘000 preislich die günstigste Offerte aller Anbieter gewesen. Auf telefonische Nachfrage der A._____ AG innerhalb der Beschwerdefrist erklärte die B._____ AG, dass der Ausschluss erfolgt sei, weil die Gültigkeit der Offerte der A._____ AG nicht wie verlangt sechs Monate betragen hätte und die eingereichten Baupläne nicht dem anzubietenden Fahrzeug entsprochen hätten.

5. Die A._____ AG (Beschwerdeführerin) erhob darauf am 1. Oktober 2014 Beschwerde gegen den Vergabeentscheid und verlangte sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Beschwerdeentscheids und Zurückweisung der Sache an die Vergabebehörde zur neuen Entscheidung. In Bezug auf die Offertgültigkeit räumte die Beschwerdeführerin ein, dass ihr ein Flüchtigkeitsfehler unterlaufen sei, indem sie auf S. 12 ihrer Offerte deren Gültigkeit auf den 31. Juli 2014 befristete. Dieser Fehler hätte die Vergabebehörde allerdings einfach durch eine entsprechende Rückfrage ausräumen können. Zudem sei der Liefertermin, wie in den Ausschreibungsunterlagen vorgesehen, unrealistisch gewesen. Bezüglich der Baupläne räumt die Beschwerdeführerin ein, dass diese nur teilweise dem Pflichtenheft entsprächen, was von ihr aber auch von Beginn weg so kommuniziert worden sei. Es sei nämlich gar nicht möglich, genau dem Pflichtenheft entsprechende Baupläne einzureichen, da diverse Einbauorte, Masse (Höhe, Breite, Länge), Produktmarken und Typen, Art der Öffnungen etc. nicht klar bzw. nicht definiert seien. Schematische Darstellungen, wie sonst bei derartigen Ausschreibungen üblich, suche man vergeblich. Die Beschwerdeführerin sei davon ausgegangen, dass wie in anderen Fällen üblich nach Auftragsvergabe eine Baubesprechung stattfinden würde, aufgrund derer dann die exakten Baupläne erstellt würden. Schliesslich vermutet die Beschwerdeführerin, dass die Vergabebehörde - wie bereits im Verfahren U 13 53 - einfach ihren Favoriten durchgedrückt habe.

6. In ihrer Vernehmlassung vom 8. Oktober 2014 beantragte die Vergabebehörde die Abweisung der Beschwerde. Sie ist der Ansicht, dass die Beschwerdeführerin – obschon auf dem Angebot selber unterschriftlich bestätigt – zwei 'Annahmekriterien' nicht einhalte: (1) Anstatt der geforderten Offertgültigkeit von sechs Monaten sei die Offerte nur bis 31. Juli 2014, also nur rund 3.7 Monate gültig gewesen und es fehlten (2) Baupläne mit Baumassen des offerierten Fahrzeuges und Aufbaus. Aufgrund der Nichterfüllung dieser beiden Bedingungen sei die Vergabebehörde zum Schluss gekommen, dass die Offerte nicht gemäss Ausschreibungsbedingungen eingereicht worden und deshalb ungültig sei. Bei diesem Entscheid hätte sie sich vom früheren Urteil VGU U 13 53 leiten lassen.

7. Die Beschwerdeführerin beharrt in ihrer freiwilligen Stellungnahme (Replik) vom 20. Oktober 2014 auf ihren Standpunkten. Hinsichtlich der Offertgültigkeit sieht sie nicht verwertbare widersprüchliche Angaben. Was die Baumasse betrifft, so habe die Beschwerdeführerin ja das ‚technische Pflichtenheft’ unterzeichnet. Ein Rettungswagen sei ein individuell auf die Kundenbedürfnisse abgestimmtes Produkt, kein Fahrzeug sei gleich. Oft löse ein bestimmter Kundenwunsch eine Kettenreaktion aus, was das ganze Projekt beeinflusse. Mit den von der Vergabebehörde gemachten Angaben hätten keine ernsthaften Detailzeichnungen erstellt werden können, es sei denn, man verfüge über Insiderwissen. Kein vernünftig agierender Anbieter würde bei derart unklaren Vorgaben Zeit und Geld investieren in Detailzeichnungen, bevor man den Auftrag habe, ausser man nutze genau diesen Umstand, um andere vom Verfahren auszuschliessen. Weiter sieht die Beschwerdeführerin eine Ungleichbehandlung in der Bewertung ihrer Offerte und derjenigen der Anbieterin D._____: So sei in der Auswertung bei D._____ P.19 „Baupläne mit Baumassen“ mit grün = erfüllt angegeben, obwohl die Baupläne nur die Fahrzeuglänge enthielten, während die Beschwerdeführerin in demselben Punkt mit rot = nicht erfüllt bewertet wurde. Schliesslich weist die Beschwerdeführerin auf den Sinn und Zweck der Submissionsgesetzgebung hin, der nicht mit überspitzten technischen Anforderungen und übertriebenem Formalismus ausgehebelt werden dürfe.

8. Mit Schreiben (Duplik) vom 23. Oktober 2014 nimmt auch die B._____ AG nochmals kurz Stellung. Betreffend Offertgültigkeit weist sie darauf hin, dass die Gesamtvorgabe für die Erfüllung der Ausschreibung relevant sei, insbesondere Kapitel 19, wo unter ‚Einzureichende Unterlagen’ auch das ‚Angebot des Unternehmers mit detaillierter Leistungsbeschreibung und Mengen- und Preisangaben’ eingefordert worden sei. Was die Baumasse betreffe, so hätten drei der vier Anbieter den Aufwand auf sich genommen, auftragsspezifische Baupläne anzufertigen. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, wonach kein vernünftiger Anbieter vor dem Zuschlag Zeit und damit Geld in die Ausarbeitung von Projektplänen investieren würde, sei unhaltbar. Ebenfalls unhaltbar sei die Kritik an den Unterlagen der Firma D._____, welche mit insgesamt sieben Blättern den offerierten Rettungswagen dargestellt habe, womit auch eine Kontrolle der vorgegebenen Abmessungen möglich war. Die von der Beschwerdeführerin eingereichten Baupläne bildeten hingegen nur ein ‚ähnliches Referenzfahrzeug’ ab, welches aber die für die Vergabebehörde wichtigen Aussenmasse in Höhe und Breite bedeutend überschreite.

Sachverhalt

1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Vergabeentscheid vom 24. September 2014, worin die Vergabebehörde (Beschwerdegegnerin 1) den Auftragszuschlag betreffend Ersatzbeschaffung eines Spitalrettungswagens an die Firma C._____ GmbH für Fr. 293‘581.-- (Beschwerdegegnerin 2 bzw. Zuschlagsempfängerin) erteilte, mit der Begründung, diese Anbieterin habe die Erfüllung der Soll-Anforderungen und Muss-Kriterien am besten (wirtschaftlich günstigsten) gemeistert, obschon die mit Fr. 286‘999.-- noch preiswertere Firma D._____ ebenfalls 9.85 Punkte erreicht habe. Mit dieser Vergabe konnte sich die A._____ AG (Beschwerdeführerin) nicht einverstanden erklären, weil sie mit Fr. 256‘000.-- das preisgünstigste Angebot gemacht habe und von der Beschwerdegegnerin 1 zu Unrecht vom Wettbewerb ausgeschlossen worden sei. Zu prüfen und zu klären gilt es hier demnach, ob die für die Ungültigkeit und den Ausschluss der Offerte der Beschwerdeführerin angeführten Gründe rechtens und vertretbar waren oder ob eben doch die preisgünstigste Offerte der Beschwerdeführerin zu berücksichtigen gewesen wäre. Nicht Beschwerdethema ist vorliegend indessen, ob die Vorgehensweise der Beschwerdegegnerin 1 in Bezug auf die beiden punktgleichen Anbieterinnen (je 9.85 Punkte) korrekt und schützenswert war.

2. In formeller Hinsicht gilt es zunächst festzuhalten, dass nach Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) zur Beschwerde legitimiert ist, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist. Gemäss Art. 25 Abs. 2 lit. c SubG können Entscheide der Vergabebehörde selbständig mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, sofern sie den Zuschlag und den Ausschluss vom Wettbewerbsverfahren betreffen. Nach Art. 26 Abs. 1 SubG sind Beschwerden schriftlich und begründet innert zehn Tagen seit Eröffnung des Entscheids einzureichen. Damit gilt in Submissionsverfahren eine verkürzte Rügefrist gegenüber der sonst in Verwaltungsstreitigkeiten üblichen 30-tätigen Anfechtungsfrist laut Art. 52 Abs. 1 VRG. Im konkreten Fall ist erstellt, dass die mit einer schriftlichen Begründung versehene Beschwerde vom 1. Oktober 2014 gegen den Vergabeentscheid vom 24. September 2014 innert der 10-tätigen Anfechtungsfrist bei der zuständigen Gerichtsinstanz (Verwaltungsgericht) erhoben wurde und die Beschwerdeführerin offenkundig durch die Ungültigkeitserklärung und den Ausschluss ihres preisgünstigsten Angebots einen finanziellen Nachteil erleidet und somit hier auch zur Beschwerde legitimiert sein muss. Auf die frist-und formgerecht eingereichte Beschwerde tritt das Gericht folglich materiell ein, selbst wenn die Beschwerdeführerin bloss die Aufhebung des Zuschlagsentscheids und die Rückweisung der Streitsache an die Vergabebehörde zur neuen Entscheidung verlangte, ohne auch noch die Auftragsvergabe direkt an sich selber zu beantragen. Dieses förmliche Versäumnis beim gestellten Rechtsbegehren wiegt nach Ansicht des streitberufenen Gerichts aber noch nicht so schwer, als dass allein darum auf die Beschwerde nicht eingetreten werden könnte; zumal es sich um die Beschwerde eines juristischen Laien handelt und an solche Eingaben keine allzu hohen Formerfordernisse gestellt werden dürfen (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden A 04 108 vom 15. Februar 2005 E.2b, U 09 17 vom 29. April 2009 E.1, A 06 43 vom 28. November 2006 E.1; PVG 1985 Nr. 79, 1984 Nr. 89 und 1982 Nr. 85).

3. a) In materieller Hinsicht gilt es vorweg auf die massgeblichen Vorschriften des hier unbestritten zur Anwendung gelangenden Submissionsgesetzes für den Kanton Graubünden zu verweisen, wonach in Art. 22 lit. c SubG bestimmt wird: Ein Angebot wird von der Berücksichtigung insbesondere dann ausgeschlossen, wenn der Anbieter/die Anbieterin ein Angebot einreicht, das unvollständig ist oder den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht. Nach gefestigter Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wird dabei ein strenger Massstab an das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen der Ausschreibung und den tatsächlich dargebotenen Offerten gelegt. Erwähnte Bestimmung will namentlich sicherstellen, dass nur vollständige und den Ausschreibungsunterlagen genügende Angebote berücksichtigt werden (PVG 2005 Nr. 33, 1999 Nr. 61 und 1997 Nr. 60). Komplett ist ein Angebot dann, wenn es alle wesentlichen, für eine unverfälschte Beurteilung notwendigen und geforderten Angaben enthält. Das Fehlen oder die Falschangabe auch nur einzelner Offertpositionen bewirkt im Grundsatz die Ungültigkeit und folgerichtig den Ausschluss des Angebots von der freien Konkurrenz. Einerseits soll dadurch gewährleistet werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer irgendwie bevorzugt wird bzw. alle mit „gleich langen Spiessen kämpfen“, während andererseits für die Vergabeinstanz damit eine klare, übersichtliche, zu keinen Diskussionen Anlass gebende Ausgangslage für die anschliessende Entscheidungsfindung geschaffen wird. Ausschliesslich durch die den Submissionsvorgaben genau entsprechenden Angebote wird der Vergabeinstanz nämlich ein aussagekräftiger und umfassender Überblick über das effektive Preis-/Leistungsverhältnis, die Werkqualität, die Ausführungstermine, die Wirtschaftlichkeit, die Arbeitszeiten, die Entlöhnung usw. verschafft und können die eingegangenen Offerten auf einen Nenner gebracht und rasch miteinander verglichen werden. Nur das Vorliegen ausschreibungskonformer Angebote ermöglicht es mit anderen Worten der entscheidenden Behörde, die einzelnen Positionen untereinander zu vergleichen und sie einwandfrei innerhalb der Zuschlagskriterien gegeneinander abzuwägen und so letztlich transparent für alle Beteiligten zu bewerten. Diese strenge Ausschlusspraxis zur Ungültigkeit von Angeboten wurde unlängst dahingehend präzisiert, dass – um sich nicht dem Vorwurf eines überspitzten Formalismus auszusetzen – seitens der Vergabebehörde in Bezug auf die Ungültigkeitserklärung und den Ausschluss von Offerten namentlich dort eine gewisse Zurückhaltung geboten sei, wo die fehlenden oder unvollständigen Angaben ohne grossen Aufwand durch die Vergabebehörde selbst ergänzt werden könnten oder die Bewertung der Wirtschaftlichkeit eines Angebotes nicht im Entferntesten von diesen Angaben abhänge (so Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 10 85 vom 14. September 2010 E.1b mit weiteren Hinweisen auf die modifizierte Rechtsprechung).

Erwägungen

b) Vorliegend wurde in den Ausschreibungsunterlagen eine Gültigkeitsdauer für die offerierten Angebote von mindestens sechs Monaten verlangt. Die Eingabefrist für die Einreichung der am Wettbewerb teilnehmenden Anbieter/-Innen lief aktenkundig bis am 10. April 2014, womit die verlangte Gültigkeitsdauer (6 Monate) der eingereichten vier Angebote also mindestens bis zum 10. Oktober 2014 garantiert werden sollte. Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Angebotseingabe aber nachweislich nur eine Gültigkeitsdauer bis zum 31. Juli 2014 angegeben und beruft sich nachträglich auf einen Flüchtigkeitsfehler; die Vergabebehörde hätte mit einem einfachen Telefonanruf die Situation klären und somit ihr Preisangebot retten können. Einer solchen Betrachtungsweise steht nach Ansicht des Gerichts bereits entgegen, dass es sich bei der offensichtlich fehlerhaft ausgefüllten Ausschreibungsposition (korrekte Angabe der Gültigkeitsdauer; mindestens sechs Monate) nicht lediglich um einen Schreib- oder Flüchtigkeitsfehler, sondern viel eher um einen Erklärungsirrtum handelt: Wie das streitberufene Verwaltungsgericht dazu erst kürzlich im Verfahren U 14 64 (betreffend Abrechnungen im Zusammenhang mit Reinigungsarbeiten) erneut bestätigte, kann die Vergabebehörde nur bei offensichtlichen und eindeutigen Rechnungsfehlern oder dergleichen tätig werden (vgl. Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., Zürich 2013, N. 465 S. 207, N. 713-714 S. 313-314 sowie N. 731 S. 321). Bei formell korrekt vorgenommenen Erklärungen in den eingereichten Angebotsunterlagen muss sich die Verfasserin aber grundsätzlich behaften lassen, auch wenn diese Selbstdeklaration (angeblich) nicht dem tatsächlichen Willen der betreffenden Anbieterin (hier Beschwerdeführerin) zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der einzureichenden Devisunterlagen entsprochen haben sollte. Bei der Bejahung eines „Erklärungsirrtums“ ist der Ausschlussgrund nach Art. 22 lit. c SubG aber bereits erfüllt worden und folglich auch die Ungültigkeitserklärung des offenkundig mangelhaft ausgefüllten Gesamtangebots der Beschwerdeführerin durch die Vergabebehörde zu Recht erfolgt. Die „Falschangabe“ bei der Gültigkeitsdauer des eingereichten Angebots (nur 3.7 statt 6 Monate) stellt eine Ausschreibungswidrigkeit dar, die bereits für sich alleine betrachtet zur Abweisung der Beschwerde und zur Bestätigung des angefochtenen Vergabeentscheids führen muss. Selbst wenn man dazu aber noch anderer Meinung wäre und eine zusätzliche Abklärungs- bzw. Rückfragepflicht der Vergabebehörde bejahen würde, ergäbe sich letztlich kein anderes Resultat, wie den nachfolgenden Erwägungen entnommen werden kann.

c) Die nicht mehr tolerierbare Unvollständigkeit der von der Beschwerdeführerin eingereichten Angebotsunterlagen nach Art. 22 lit. c SubG bezieht sich nämlich nicht nur auf die selbstverschuldete Falschdeklaration betreffend Gültigkeitsdauer (zeitliche Verbindlichkeit der in den Devisunterlagen gemachten Preis- und Qualitätsangaben), sondern darüber hinaus auch noch auf die von der Beschwerdeführerin aktenkundig nur sehr rudimentär eingereichten Baupläne mit (vollständig fehlenden) Baumassen bezüglich des zu liefernden Spitalrettungswagens. Die Beschwerdeführerin behauptet dazu einzig, dass es nicht üblich sei, vor einem Auftragszuschlag konkrete, projektbezogene Pläne anzufertigen. Sie habe das technische Pflichtenheft unterzeichnet, was einer Verpflichtung gleichkomme, sämtliche Vorgaben zu erfüllen; es sei deshalb völlig ausreichend, lediglich die Pläne eines ähnlichen Referenzfahrzeuges einzureichen. Die Vergabebehörde teilt diese Auffassung keineswegs und verweist auf die drei anderen Anbieterinnen, die alle konkrete projektbezogene Baupläne ausgearbeitet und zur Illustration der von ihnen offerierten Fahrzeugbestandteile/ Baumasse eingereicht hätten. Das streitberufenen Verwaltungsgericht ist in Würdigung der geschilderten Verhältnisse zur Überzeugung gelangt, dass sich die Beschwerdeführerin vorliegend die ihr gestellte Aufgabe in den Ausschreibungsunterlagen (Erstellung/Einreichung aussagekräftiger Baupläne) etwas zu einfach gemacht hat. Ihre unbekümmert geäusserte Absicht, die Pläne für ein ‚ähnliches Referenzfahrzeug‘ einreichen und dann die konkreten Baupläne erst nach dem Zuschlag und der darauf folgenden Bausitzung erstellen zu wollen, mutet seltsam und etwas weltfremd an und trifft bei der Vergabe von Bau-, Werk- und Dienstleistungsaufträgen auch keinesfalls zu (vgl. Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., N. 863 S. 389). Ein Architekt kann beispielsweise auch nicht bei einer Ausschreibung des Baus eines Altersheimes Pläne irgendeines Altersheimes – das er früher einmal gebaut hat oder durch Dritte erstellen liess - unverändert einreichen und erst nach erfolgtem Zuschlag aufgrund einer späteren Bausitzung das konkrete Projekt ausarbeiten wollen. Vielmehr haben alle Anbieter/-Innen in einem offenen Submissionsverfahren den Aufwand für die Erstellung der geforderten Unterlagen in Kauf zu nehmen; inklusive allfälliger nachfolgender Präzisierungen oder Abänderungen im Rahmen des auszuführenden Gesamtprojekts. Auch der Bauunternehmer muss zum Teil und situativ mit viel Aufwand eine technische Lösung und ein umfangreiches Leistungsverzeichnis (Devis) ausarbeiten. Die Beschwerdegegnerin 1 hat das diesbezüglich ungenügende Projektangebot – in Anlehnung ans frühere Urteil U 13 52 E.3c in fine – daher zu Recht nach Art. 22 lit. c SubG vom Wettbewerb ausgeschlossen, was zwingend zur Konsequenz hat, dass die Beschwerde auch unter diesem zweiten Aspekt (Fehlen aussagekräftiger Baupläne) abgewiesen werden muss.

d) Der weiter von der Beschwerdeführerin erhobene Vorwurf der Ungleichbehandlung zwischen ihrem Angebot und demjenigen der D._____ ist sodann einerseits inhaltlich falsch - worauf die Vergabeinstanz schon im angefochtenen Entscheid zutreffend hinwies -, und erweist sich andererseits von Beginn weg als unbeachtlich, weil selbst der nachträgliche Ausschluss des Angebots dieser (lediglich zweitrangierten) Konkurrentin am Ergebnis der Vergabe an die Zuschlagsempfängerin (Beschwerdegegnerin 2) überhaupt nichts ändern würde. Auf diese Argumentation der Beschwerdeführerin kann das Gericht daher zum vornherein nicht eintreten.

e) Zusammengefasst ergibt sich, dass der angefochtene Vergabeentscheid vom 24. September 2014 in Bezug auf die hier allein zur Diskussion stehende Ungültigkeitserklärung sowie den daran unerlässlich geknüpften Ausschluss des Angebots der Beschwerdeführerin laut Art. 22 lit. c SubG rechtmässig ist und somit geschützt werden kann, was zur Abweisung der Beschwerde vom 1. Oktober 2014 führt, soweit darauf einzutreten ist.

4.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der Vergabebehörde (Beschwerdegegnerin 1) nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte. Eine Parteientschädigung an die Zuschlagsempfängerin (Beschwerdegegnerin 2) entfällt nach Art. 78 Abs. 1 VRG ebenfalls, da diese sich am Verfahren gar nicht beteiligt hat.

Dispositiv

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von

Fr.

3'000.--

- und den Kanzleiauslagen von

Fr.

314.--

zusammen

Fr.

3'314.--

gehen zulasten der A._____ AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]