1C_539/2022 vom 23.05.2024

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN

DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

- 1 -

U 22 21

1. Kammer

Vorsitz Audétat

RichterInnen Racioppi und von Salis

Aktuarin ad hoc Isepponi

URTEIL

vom 18. August 2022

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____ und B._____,

C._____,

D._____,

Beschwerdeführer

gegen

Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden,

Beschwerdegegner

betreffend Privatunterricht

Sachverhalt

I. Sachverhalt:

1. B._____ und A._____ beantragten am 8. Juli 2021 beim Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement (nachfolgend EKUD) eine Bewilligung zur Führung von Privatunterricht für ihre Kinder E._____ (Jahrgang F._____), G._____ (Jahrgang H._____) und I._____ (Jahrgang H._____). Parallel reichten auch C._____, Eltern von J._____ (Jahrgang F._____), ein Gesuch für eine Bewilligung zur Führung von Privatunterricht ein. Schliesslich beantragten auch D._____ eine Bewilligung zur Führung von Privatunterricht für ihre Tochter L._____ (Jahrgang F._____). Die drei Gesuche wurden für das Schuljahr 2021/2022 gestellt.

2. Das EKUD hiess die Gesuche mit drei Departementsverfügungen (AVS/DV 1185; AVS/DV 1186; AVS/DV 1187), alle vom 13. August 2021, gut und erteilte den Gesuchstellern die Bewilligung E._____, J._____ und L._____ in der 6. Primarklasse (Klassenlehrperson: B._____) und G._____ und I._____ in der 3. Primarklasse (Klassenlehrperson: M._____) für das Schuljahr 2021/2022 privat zu unterrichten. Zudem war M._____ für den Fremdsprachunterricht der Schüler der 6. Klasse zuständig.

3. Am 6. Dezember 2021 teilte B._____ der Schulinspektorin N._____ telefonisch mit, dass M._____ aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage sei, den Unterricht fortzusetzen. N._____, informierte B._____ in einer E-Mail vom 13. Dezember 2021, dass aufgrund des Ausfalls von M._____ der Privatunterricht nicht mehr mit dem in den drei Departementsverfügungen vom 13. August bewilligten Konzept übereinstimme. Folglich wurde B._____ ersucht, dem Schulinspektorat O._____ schriftlich Lösungsvorschläge für die Fortsetzung des Privatunterrichts bis spätestens 6. Januar 2022 einzureichen.

4. Am 4. Januar 2022 teilten B._____ und A._____ der Schulinspektorin N._____ per E-Mail mit, dass M._____ definitiv ausgefallen sei und die Unterrichtsaufträge als Klassenlehrperson für G._____ und I._____ sowie als Fremdsprachelehrerin für E._____, L._____ und J._____ abgegeben habe. Eine Ersatzlösung sei in Erarbeitung und parallel werde auch ein Unterrichtsmodell für den Fall, dass sich keine geeignete Ersatzlehrperson finden lasse, ausgearbeitet. Aus diesem Hintergrund wurde eine Fristerstreckung für die definitive Rückmeldung bis am 24. Januar 2022 ersucht. Bis dahin seien die 3. Klässler G._____ und I._____ unter der Obhut von B._____. Sie habe auch den Fremdsprachenunterricht aller fünf Kinder übernommen. Die Schulinspektorin N._____ gewährte am 7. Januar 2022 die Fristerstreckung und betonte, dass es spätestens bis zum 24. Januar 2022 dringend notwendig sei, dass ein neues, bewilligungsfähiges Gesuch mit den notwendigen Unterlagen beim EKUD eingereicht werde.

5. In der Folge beantragten B._____ und A._____ am 24. Januar 2022 eine befristete Anpassung bis Ende Schuljahr 2021/2022 der drei Departementsverfügungen vom 13. August 2021. Da keine Ersatzperson für M._____ gefunden wurde, sei neu B._____ die Klassenlehrperson der beiden 3. Klässler G._____ und I._____. Der Fremdsprachenunterricht aller fünf Kinder werde ebenfalls von B._____ übernommen. Die Lektionen werden weiterhin mehrheitlich in zwei Gruppen geführt und verteilt auf sechs Tage. Schliesslich wurde für den Donnerstagsnachmittag (Projektnachmittag) und für den Freitagvormittag beantragt, dass die entsprechenden Lektionen durch A._____ als Klassenassistenz begleitet werden dürfen. Diesem neuen Konzeptantrag schlossen sich D._____, sowie C._____ an mit entsprechender Bevollmächtigung von B._____, ihren Tochter L._____ respektive ihren Sohn J._____ gemäss Antrag zu unterrichten, an.

6. In drei gleichlautenden Briefen (datiert 25. Januar 2022) an die drei Elternpaare stellte P._____, Leiter des Schulinspektorats O._____, fest, dass die Gesuche nicht bewilligungsfähig seien. Die Gesuchsteller wurden erneut ersucht, ein gesetzkonformes Gesuch beim EKUD einzureichen. Schliesslich wurde auch mitgeteilt, dass bis zu einer allfälligen Bewilligung des Gesuches die Kinder den Unterricht in der öffentlichen Schule zu besuchen haben.

7. Folglich reichten B._____ und A._____ mit einem Schreiben vom 2. Februar 2022 und in deren Vertretung auch D._____ sowie C._____ ein überarbeitetes Gesuch beim Schulinspektorat O._____ ein. Das Schulinspektorat O._____ antwortete am 7. Februar 2022, dass das Gesuch vollständig und mit sämtlichen notwendigen Dokumenten beim EKUD einzureichen sei. Zudem sandte P._____ am 8. Februar 2022 B._____ alle gesetzlichen Vorgaben, welchen die Anträge zur Erteilung von Privatunterricht zu genügen haben.

8. Das definitive Gesuch zur Führung von Privatunterricht für die Kinder E._____, G._____ und I._____, sowie für L._____ und J._____ wurde am 13. Februar 2022 beim EKUD eingereicht.

9. Das Gesuch wurde vom EKUD mit Verfügung vom 25. Februar 2022 (AVS/DV 378) abgewiesen, da die Voraussetzungen für den Privatunterricht nicht gegeben seien. Insbesondere verfüge A._____ nicht über die notwendige Unterrichtsberechtigung für die Primarstufe und eine Unterrichtsassistenz sei unzulässig. Weiter sei der Privatunterricht nur in einer Gruppe von bis zu vier Kindern möglich. Problematisch sei auch die Arbeitslast der Klassenlehrperson B._____: Laut den beigefügten Stundenplan betrage das wöchentliche Pensum von B._____ mehr als 40 Stunden, sodass das Höchstpensum von 30 Lektionen pro Woche deutlich überschritten sei. Auch die Tatsache, dass die Lektionen von Montag bis Samstag und nicht von Montag bis Freitag erteilt werden, sei nicht rechtmässig. Weiter entspreche die Gestaltung des Stundenplans nicht einem schülergerechten und pädagogisch sinnvollen Lektionen- und Fächerrythmus. Ausserdem sei der Unterricht im Fach Italienisch im Online-Modus geplant, was gemäss Schulgesetz nicht vorgesehen sei. Aufgrund dieser Unzulänglichkeiten verfügte das EKUD, dass die Kinder E._____, G._____ und I._____ sowie L._____ und J._____ per sofort in die öffentliche Volksschule ihrer Wohn- bzw. Aufenthaltsgemeinde überzutreten haben.

10. Gegen die Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 erhoben C._____, B._____ und A._____ sowie D._____ (nachfolgend Beschwerdeführer), am 25. März 2022 (Datum Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Die Beschwerdeführer beantragten die vollständige Akteneinsicht in die Unterlagen des EKUD (nachfolgend Beschwerdegegner). Nach Vorlage der Beweismittel sei vom Gericht eine neue Frist für die Einreichung der vervollständigen Beschwerde auszusetzen. Die Beschwerdeführer erachteten die Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 als einen unangekündigten Bewilligungsentzug, weshalb sie die Bestätigung der Nichtigkeit der Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 verlangten, eventualiter die Aufhebung, subeventualiter die teilweise Aufhebung unter Kostentragung des Beschwerdegegners. Auf weiterführende Begründungen dieser Punkte wurde verzichtet, eine Stellungnahme werde erst nach Gewährung der Akteneinsicht eingereicht.

11. In seiner Stellungnahme vom 14. April 2022 verlangte der Beschwerdegegner die Abweisung der Beschwerde und hielt an die Begründungen in der Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 fest. Inwieweit im Rahmen des Gesuchverfahrens das rechtliche Gehör verletzt worden sei, sei für das EKUD nicht ersichtlich. Auch die Anordnung des sofortigen Übertritts in die öffentliche Volksschule sei rechtmässig, da dies verfügt werden könne, wenn der Privatunterricht die gesetzlichen und lehrplanmässigen Anforderungen nicht mehr erfüllt. Dies sei in den Verfügungen vom 13. August 2021 klar kommuniziert worden. Ein entsprechender Hinweis wurde auch von P._____ im Schreiben vom 25. Januar 2022 abgegeben. Zusätzlich wurde vom Beschwerdegegner aufgeführt, dass diese Anordnung nicht Folge geleistet worden sei und dass die Kinder weiterhin privat unterrichtet werden, obwohl kein bewilligungsfähiges Gesuch eingereicht wurde. Die erhobene Beschwerde ans Verwaltungsgericht habe keine aufschiebende Wirkung, eine solche sei zudem nicht beantragt worden.

12. Mit Replik vom 3. Juni 2022 ergänzten die Beschwerdeführer ihre Rechtsbegehren und beantragten, dass die vollständige Akteneinsicht in die Unterlagen des Beschwerdegegners neu im Zweifel durch Einsichtnahme vor Ort durchzusetzen sei. Zudem wurde eingewendet, dass der Beschwerdegegner nur selektive, extra für das Verfahren klassierte Akten herausgegeben habe, damit seien auch Mängel in der Aktenführung gegeben.

13. Mit Duplik vom 8. Juni 2022 hielt der Beschwerdegegner an seine Begründungen in der Stellungnahme fest. Insbesondere führte aus, dass das Akteneinsichtsrecht auch deshalb nicht verletzt worden sei, weil die Beschwerdeführer die Akten, die für den Entscheid relevant sind, mit dem Gesuch selber eingereicht haben.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und in der angefochtenen Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 sowie auf die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1

Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide der kantonalen Departemente, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die angefochtene Departementsverfügung (DV Nr. 378/2022) des Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartements (nachfolgend EKUD) vom 25. Februar 2022 (beschwerdeführerische Beilage [Bf-act.] 1) ist weder endgültig noch kann diese bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt sie ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar.

1.2

Als Adressaten der Verfügung sind die Beschwerdeführer durch diese berührt und weisen ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung auf (Art. 50 Abs. 1 VRG). Auf die überdies fristgerecht und zumindest teilweise formgerecht (siehe unten, E.8.2) eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 38 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 VRG).

1.3

Die Beschwerdeführer beantragen die Vereinigung des Verfahrens gemäss Art. 6 VRG. Da die Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 an alle Beschwerdeführer gerichtet ist, sind die Anträge in einem einzigen Verfahren zu erledigen.

2.

Verlangt wird die vollständige Akteneinsicht in die Unterlagen des Beschwerdegegners und dabei rügen die Beschwerdeführer die Verletzung des rechtlichen Gehörs. Zudem wird die Bestätigung der Nichtigkeit der Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 verlangt, eventualiter die Aufhebung, subeventualiter die teilweise Aufhebung unter Kostentragung des Beschwerdegegners.

3.1

Vorab ist die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu prüfen, da dieses Recht formeller Natur ist. Die Verletzung des Gehörsanspruchs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides (BGE 132 V 387 E.5.1, 115 Ia 8 E.2a). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus – im Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer erforderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E.2.3.2, 136 V 117 E.4.2.2.2; Urteil des Bundesgerichts 8C_626/2018 vom 29. Januar 2019 E.4).

3.2

In der Replik (Ziff. 5) stützen die Beschwerdeführer das Recht auf Akteneinsicht unter anderem auf Art. 7 des Gesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip (Öffentlichkeitsgesetz, KGÖ; BR 171.000). Dabei verkennen sie, dass gemäss Art. 4 lit. c KGÖ, das Öffentlichkeitgesetz nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege anwendbar ist. Da die Beschwerdeführer sich in einem Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht befinden, ist der sachliche Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes nicht eröffnet. Die Akteneinsicht der Parteien wird somit ausschliesslich durch das VRG bzw. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101) geregelt (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zum Erlass eines Gesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip, Heft Nr. 11/2015-2016, S. 738 f.).

3.3

Der durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und garantiert andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien im Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die Gehörsgarantie ist somit ein verfassungsmässig geschütztes Individualrecht, hat also den Charakter eines selbstständigen Grundrechtes (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rn. 1001 und 1003). Neben den sich aus Art. 29 Abs. 2 BV und der langjährigen Bundesgerichtspraxis ergebenden Mindestgarantien finden für die kantonalen Behörden die im kantonalen Recht vorgesehenen Verfahrensvorschriften Anwendung (vgl. BGE 131 I 185 E.2.1). Der Anspruch auf rechtliches Gehör für das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht wird auf kantonaler Ebene durch Art. 16 VRG gewährleistet. Im Gesetz wird unter anderem auch das Recht auf Akteneinsicht ausdrücklich geregelt (Art. 17 VRG).

3.4

Das Akteneinsichtsrecht erstreckt sich dabei grundsätzlich auf alle Akten, die geeignet sind, Grundlage für die spätere Entscheidung zu bilden, d.h. entscheidrelevant sind oder sein könnten. Massgebend für die Gewährung oder Verweigerung der Akteneinsicht ist dabei, ob die Unterlagen Feststellungen über den Sachverhalt beinhalten oder Beweischarakter aufweisen. Können die Akten für den Ausgang des Verfahrens wesentlich sein, so ist die Einsicht zu gewähren. Eine Ausnahme besteht bei Akten des internen amtlichen Verkehrs. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 29 Abs. 2 BV lässt sich aus dem Gehörsanspruch kein Anspruch auf Einsicht in interne Verwaltungsdokumente (z. B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.) ableiten, da verhindert werden soll, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 132 II 485 E.3.4, 129 IV 141 E.3.3.1, 125 II 473 E.4a, beide m.w.H; Urteil des Bundesgerichts 2C_516/2020 vom 2. Februar 2021 E.6.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rn. 1021). Dies gilt insbesondere für Berichte verwaltungsinterner Fachstellen, die sich darauf beschränken, an sich feststehende Tatsachen sachverständig zu würdigen (BGE 115 V 297 E.2g/bb). Keine internen Akten sind indes verwaltungsintern erstellte Berichte und Gutachten zu streitigen Sachverhaltsfragen. Diese unterliegen praxisgemäss dem Akteneinsichtsrecht, weil der Anspruch auf rechtliches Gehör vorbehältlich gewisser Ausnahmen das Recht einschliesst, an Beweiserhebungen der Verwaltung teilzunehmen und sich zum Beweisergebnis zu äussern (BGE 115 V 297 E.2g/bb). Das Bundesgericht hat den Anspruch gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK; SR 0.101) insofern noch erweitert, als den Parteien ferner Gelegenheit geboten werden muss, sich zu jedem neu eingereichten Aktenstück äussern zu können (BGE 133 I 100 E.4.3).

4.

Vorliegend ist zunächst zu klären, ob eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, spezifisch des Akteneinsichtsrechts gegeben ist. Falls diese bejaht wird, ist dann zu prüfen, ob diese geheilt worden ist, bzw. ob eine Heilung noch möglich ist.

4.1

Das Recht auf Akteneinsicht wurde erstmals mit der Beschwerdeschrift von 25. März 2022 (Datum Poststempel) geltend gemacht. Die Beschwerdeführer legen aber nicht dar, ob und in welcher Form sie vor Einreichen der Beschwerde überhaupt um Akteneinsicht nachgesucht haben. Folglich ist auch eine unsachgemässe Akteneinsicht durch die Vorinstanz nicht dargetan. Soweit sich der Vorwurf auf eine ungenügende Akteneinsicht im Rahmen dieses Verfahrens bezieht, verkennen die Beschwerdeführer, dass die eingereichten Akten auf Wunsch vom Gericht den Parteien zur Einsicht zugestellt werden oder am Gericht selber zur Einsichtnahme zur aufgelegt werden.

4.2

Die Beschwerdeführer machen den Vorwurf geltend, bei den Beilagen der Vorinstanz handelt es sich nur um selektive Auszüge aus den fallbezogenen Unterlagen, die erst für das Verfahren nummeriert und ausgehändigt worden seien (Replik, Ziff. 4). Laut der Beschwerdeführer fehlten z.B die Personalblätter, die Erstanträge für die Homeschooling-Bewilligung, die internen Emails zwischen Inspektoraten, die Telefonnotizen, die Emails des Vereins PIU sowie ein Aktenverzeichnis (Replik, Ziff. 6).

4.3

Die angefochtene Verfügung vom 25. Februar 2022 wurde auf Grundlage der Gesuche, die von den Beschwerdeführern eingereicht worden sind, gefällt. Massgebend ist insbesondere das definitive Gesuch vom 13. Februar 2022 (beschwerdegegnerische Beilage [Bg-act.] 14) gewesen. Die Rüge, dass nur selektive Akten geliefert worden seien, wird von den Beschwerdeführern nicht näher begründet, es werden keine genauen Angaben hinsichtlich Auskünfte oder Gespräche wie z.B. das Datum oder Objekt der Auskunft dargelegt (vgl. Replik, Ziff. 4 ff.). Es wird auch nicht dargelegt, inwiefern weitere Akten Beweischarakter haben könnten. Die Beschwerdeführer übersehen zudem, dass ein grosser Teil der aufgeführten Dokumente von ihnen selber stammt oder ihnen bekannt war; Vor diesem Hintergrund hätten sie zweifellos einen Teil der strittigen Dokumente selber beibringen können oder zumindest in den Rechtsschriften spezifizieren können, welche Dokumente in den eingereichten Akten fehlten, und aus welchem Grund sie für die Überprüfung der strittigen Verfügung relevant seien. Abgesehen davon ist es für das Gericht klar und nachvollziehbar, dass relevanten Aktenstücke, welche im Vorfeld der strittigen Verfügung vom 25. Februar 2022, also dem Konzept des Privatunterrichtes, der Stundenplan, das Pensum etc., von den Beschwerdeführern selber stammen, diesen also bekannt sein müssten. Dasselbe gilt für die E-Mails, welche der Verein PIU in Vertretung der Beschwerdeführer gesendet hat (Bg-act. 16). Nach Auffassung des Gerichts hat die Vorinstanz somit alle wesentlichen, d.h. für die Überprüfung der vorliegend strittigen Verfügung relevanten Akten zusammen mit der Stellungnahme vom 14. April 2022 beigebracht (Bg-act. 1-15).

5.1

Gerügt wird ausserdem eine mangelhafte Aktenführung (Replik, Ziff. 11 ff.). Da die Parteien ihr Akteneinsichtsrecht nur dann wahrnehmen können, wenn die Behörde überhaupt Akten anlegt und führt, folge aus dem Akteneinsichtsrecht eine Aktenführungspflicht der Verwaltung. Die Behörde muss alles in den Akten festhalten, was zur Sache gehört (BGE 142 I 86 E.2.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1552).

5.2

Hier wurden die entscheidungsrelevanten Akten chronologisch und nummeriert zusammen mit der Stellungnahme des Beschwerdegegners vom 14. April 2022 geliefert (Bg-act. 1-15). Auch hier geben die Beschwerdeführer nicht an, in welcher Weise der Beschwerdegegner dieser Pflicht verletzt haben soll (Replik, Ziff. 19). Weiter hat der Beschwerdegegner sowohl in der Verfügung vom 25. Februar 2022 als auch in der Stellungnahme vom 14. April 2022 ausführlich erläutert, welche Umstände und welche Beweismittel zum Entscheid geführt haben. Soweit die Beschwerdeführer auf E-Mails zwischen den Inspektoraten und interne Telefonnotizen verweisen, verkennen sie, dass solche Dokumente der internen Meinungsbildung der Behörde dienen, entsprechend keinen Beweischarakter aufweisen und somit von der Aktenführungspflicht nicht umfasst sind. Eine Verletzung der Aktenführungspflicht ist daher nicht ersichtlich.

6.

Die Beschwerdeführer erheben weiter die Rüge, sie seien vom verfügten Übertritt der Kinder in die öffentliche Schule überrascht worden und es sei ihnen diesbezüglich das rechtliche Gehör nicht gewährt worden. Diese Rüge zielt ebenfalls ins Leere, weil in den drei ursprünglichen Verfügungen vom 13. August 2021 (Bf-act. 2, S. 3; 3, S. 3; 4, S. 3) unmissverständlich steht, dass falls der Privatunterricht den gesetzlichen, lehrplanmässigen Anforderungen oder den angeordneten Auflagen nicht mehr anspricht, das EKUD den Übertritt in die öffentliche Schule verfügen kann. Das Gleiche ergibt sich aus Art. 13 Abs. 1 der Verordnung zum Schulgesetz (Schulverordnung, SchulV; BR 421.010). Mit der Kündigung von M._____ ist ja genau eine solche Voraussetzung weggefallen und konnte von den Beschwerdeführern innert den gewährten und erstrecken Fristen nicht gesetzeskonform kompensiert werden. Ausserdem wurden die Beschwerdeführer auch in den Schreiben vom 25. Januar 2022 (Bg-act. 8, 9 und 10) und vom 7. Februar 2022 (Bg-act. 12) von P._____ darauf hingewiesen, dass die betroffenen Schüler und Schülerinnen, bis die allfällige Bewilligung eines Gesuches, die Öffentliche Schule zu besuchen hatten. Mit anderen Worten: Die Pflicht zum Übertritt ergibt sich aus den ursprünglichen Verfügungen und musste von den Behörden nicht ein weiteres Mal separat angekündigt werden; entsprechend erfolgte auch keine Gehörsverletzung.

7.

Selbst aber, wenn vor Erlass der Verfügung das rechtliche Gehör in irgendeiner Weise verletzt sein sollte (was – wie gesagt – von den Beschwerdeführern nicht dargetan ist), könnte man davon ausgehen, dass eine solche Gehörsverletzung im vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt worden wäre, da das Verwaltungsgericht mit voller Kognition in der Sache entscheiden kann (vgl. Art. 31 VRG). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, insbesondere des Akteneinsichtsrechts, ist somit nicht gegeben.

8.1

In materieller Hinsicht beantragen die Beschwerdeführer unter Ziff. 3 des Rechtsbegehrens die Nichtigkeitserklärung, eventualiter die Aufhebung, subeventualiter die teilweise Aufhebung der Departementsverfügung vom 25. Februar 2022. Sie begründen ihren Antrag damit, dass ihnen eine Substantiierung der Eingabe aufgrund der nicht gewährten Akteneinsicht unmöglich gewesen sei (Beschwerde S. 6; Replik Ziff. 15). Aus diesem Hintergrund verlangen die Beschwerdeführer einen weiteren Schriftenwechsel nach erfolgter Akteneinsicht.

8.2

Gemäss Art. 38 Abs. 1 VRG haben Rechtsschriften das Rechtsbegehren, den Sachverhalt und eine Begründung zu erhalten. Hier haben die Beschwerdeführer Ziff. 1 und 2 des Rechtsbegehrens ausführlich begründet, sodass darauf das Gericht eingetreten ist. Weder die Beschwerdeschrift noch die Replik enthalten aber Begründungen zur Ziff. 3 des Rechtsbegehrens, sodass dieses sich als unbegründet erweist. Nach den obigen Ausführungen ist eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts zu verneinen. Ausserdem hat sich gezeigt, dass die wichtigsten Dokumente, auf welche sich der angefochtene Entscheid stützt, aus den Händen der Beschwerdeführer stammen, sodass sie ohne weiteres in der Lage waren, aufgrund den ihnen bereits bekannten Akten die wesentlichen Entscheidgründe zu erkennen und dazu in ihrer Beschwerde bzw. in der Replik eingehend Stellung zu nehmen. Das Gericht tritt somit mangels Substantiierung auf dieses Rechtsbegehren nicht ein.

Dispositiv

8.3. Eine Nachbesserung der Beschwerde gemäss Art. 38 Abs. 3 VRG musste im vorliegenden Fall nicht gewährt werden, weil die Rechtsschrift insgesamt den gesetzlichen Erfordernissen entsprach. So waren insbesondere die Rügen und die Begründung hinsichtlich der Verletzung des rechtlichen Gehörs korrekt und vollständig abgefasst. Im Übrigen haben sich die Beschwerdeführer bewusst dazu entschieden, die materiellrechtlichen Rügen nicht zu begründen, weil sie der irrigen Meinung waren, ihnen fehlten dazu die notwendigen Unterlagen bzw. ihnen sei diesbezüglich das rechtliche Gehör verletzt worden. Wie nachstehend gezeigt wird, entsteht den Beschwerdeführern dadurch aber kein Nachteil, weil sich das Gericht ungeachtet der fehlenden Substantiierung mit den materiellrechtlichen Fragen befasst.

9. Selbst, wenn man annehmen sollte, dass auf Ziff. 3 des Rechtsbegehrens einzutreten sei, müsste dieses gemäss den folgenden Ausführungen abgewiesen werden.

10. Die Beschwerdeführer verlangen die Nichtigkeitserklärung der Departementsverfügung vom 25. Februar 2022.

10.1. Nach gefestigter Lehre und Rechtsprechung sind fehlerhafte Verfügungen (Entscheide) anfechtbar; schwerwiegende Formfehler können die Nichtigkeit des Entscheids zur Folge haben (BGE 137 I 273 E.3.1). Nichtigkeit bedeutet absolute Unwirksamkeit eines Entscheids. Ein nichtiger Entscheid entfaltet keinerlei Rechtswirkungen. Er ist vom Erlass an (ex tunc) und ohne amtliche Aufhebung rechtlich unverbindlich. Die Nichtigkeit ist von Amtes wegen zu beachten und kann von jedermann jederzeit geltend gemacht werden. Damit die Rechtsfolge der Nichtigkeit eines Entscheids eintritt, müssen kumulativ folgende drei Voraussetzungen erfüllt sein. (1) Die Verfügung muss einen besonders schweren Mangel aufweisen; (2) Der Mangel muss offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar sein. Massgebend ist das Erkenntnisvermögen eines Laien; (3) Die Nichtigkeit darf die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden. Es ist eine Abwägung zwischen dem Interesse an der Rechtssicherheit und jenem an der richtigen Rechtsanwendung erforderlich (BGE 144 IV 362 E.1.4.3, 398 Ia 568 E.4; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1096 und 1098).

10.2. Hier sind weder in formeller noch in materieller Hinsicht Gründe ersichtlich, die die Nichtigkeit der Verfügung vom 25. Februar 2022 begründen könnten. Das Vorliegen einer nichtigen Verfügung ist zu verneinen. In der Folge ist daher zu prüfen, ob die angefochtene Departementsverfügung aufzuheben ist.

11. Zu klären ist insbesondere, ob der Beschwerdegegner das Gesuch für die Bewilligung der Durchführung von Privatunterricht von B._____ und A._____ vom 13. Februar 2022 [Bg-act. 14] zu Recht abgewiesen hat. Fraglich ist ausserdem, ob die Anordnung des Übertritts der Kinder E._____, G._____ und I._____ sowie L._____ und J._____ in die öffentliche Volksschule rechtmässig war.

11.1. Die Kantone haben für einen ausreichenden Grundschulunterricht zu sorgen, der allen Kindern offensteht. Dieser muss angemessen und geeignet sein; er soll genügen, um die Schüler sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Der Grundschulunterricht ist obligatorisch, an öffentlichen Schulen unentgeltlich und untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 19 BV). Aus der Aufsicht folgt, dass der Verfassungsgeber von der Möglichkeit privater Schulen ausgeht; in diesem Fall sollen diese staatlicher Aufsicht unterstehen. Die Bundesverfassung will damit sicherstellen, dass der Grundschulunterricht auch dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird, ausreichend ist (BGE 146 I 20 E.4.2, Urteil des Bundesgerichts 2C_807/2015 vom 18. Oktober 2016 E.3.1).

11.2. Gemäss Art. 10 Abs. 3 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (Schulgesetz, SchulG; BR 421.000) kann die Schulpflicht neben der öffentlichen Volksschule auch in Institutionen der Sonderschulung, in Privatschulen oder durch Privatunterricht erfüllt werden. Als Privatunterricht gelten dabei der Einzelunterricht und der Unterricht in einer Gruppe von bis zu vier Schülerinnen und Schülern (Art. 18 Abs. 1 SchulG). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung gewährt Art. 19 BV i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV jedoch keinen Anspruch auf privaten Einzelunterricht (BGE 146 I 20 E.4.3 mit Verweis auf Urteil des Bundesgerichts 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E.3.3.2). Bei Privatunterricht besteht die nicht geringe Gefahr schulischer Mängel sowie der Isolierung des Kindes, die eine soziale Enkulturation behindern könnte (Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Auflage, Bern/Stuttgart/Wien 2003, S. 476 f.). Den Privatunterricht bedarf daher einer Bewilligung des Departements. Diese wird erteilt, wenn das Bildungsangebot demjenigen der öffentlichen Volksschule entspricht und der Lehrplan erfüllt wird (Art. 18 Abs. 2 SchulG).

12. Zur Klärung der Frage, ob vorliegend der Beschwerdegegner zurecht das Gesuch von B._____ und A._____ vom 13. Februar 2022 abgelehnt hat und die Bewilligung für den Privatunterricht nicht erteilt hat, ist folglich einerseits zu prüfen, ob die Lehrpersonen die Voraussetzungen für eine Unterrichtsberechtigung erfüllen. Andererseits ist zu prüfen, ob das Bildungsangebot im beantragten Privatunterricht demjenigen der öffentlichen Volksschule entspricht sowie ob der Lehrplan eingehalten wird.

12.1. Gemäss Art. 12 SchulV müssen Lehrpersonen für den Privatunterricht die gleichen Voraussetzungen für die Unterrichtsberechtigung erfüllen wie Lehrpersonen der öffentlichen Volksschule. Lehrpersonen müssen über einen anerkannten, stufengemässen Abschluss oder über eine vom Amt erteilte Lehrbewilligung verfügen (Art. 57 SchulG). Ferner ist als Lehrperson wählbar, wer einen Fähigkeitsausweis besitzt, welcher dem entsprechenden von der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) erlassenen Ausbildungsreglement entspricht (Art. 55 SchulV). Im Gesuch vom 13. Februar 2022 wird B._____ als Lehrperson angegeben. A._____ soll die Klasse als Assistenz während sieben Lektionen begleiten. B._____ verfügt laut dem Beschwerdegegner über den notwendigen Voraussetzungen (vgl. Primarlehrdiplom 1999, Bg-act. 14) und ist somit befugt, Privatunterricht zu erteilen. Zurecht erkennt der Beschwerdegegner, dass A._____ nicht über die notwendige Unterrichtsberechtigung verfügt, was auch unbestritten geblieben ist. Des Weiteren, sei weder im Schulgesetz noch in der Schulverordnung vorgesehen, dass Personen ohne Unterrichtsberechtigung als Assistenz oder Vertretung der Klassenlehrperson eingesetzt werden können. Da A._____ nicht über die notwendige Unterrichtsberechtigung verfügt, werden die Voraussetzungen für die Lehrpersonen nur teilweise erfüllt.

12.2. Das Vollzeitpensum für Klassenlehrpersonen beträgt 28 Lektionen pro Woche (Art. 62 Abs. 1 lit. b i.V.m. Abs. 2 SchulG). Gemäss Art. 59 Abs. 3 lit. b SchulG können Lehrpersonen neben dem ordentlichen Pflichtpensum verpflichtet werden, höchstens zwei zusätzliche Lektionen pro Woche zu erteilen, sodass das zulässige Pensum maximal 30 Lektionen pro Woche beträgt. Gemäss dem eingereichten Stundenplan, unterrichtet B._____ 40 Lektionen pro Woche. Das Höchstpensum von 30 Lektionen pro Woche wird somit deutlich überschritten.

12.3. Nach Art. 18 Abs. 1 SchulG gelten als Privatunterricht der Einzelunterricht und der Unterricht in einer Gruppe von bis zu vier Schülerinnen und Schülern. Dem Gesuch vom 13. Februar 2022 ist zu entnehmen, dass am Donnerstagnachmittag den Unterricht mit beiden Lerngruppen geführt werden soll, sodass gleichzeitig fünf Kinder unterrichtet werden (die 3. Klässler G._____ und I._____ und die 6. Klässler E._____, L._____ und J._____). Dies ist mit den gesetzlichen Vorgaben nicht konform. Dass der Unterricht von einer (nicht qualifizierten) Assistenz begleitet wird, ändert nichts an der Unrechtmässigkeit. Weiter ist anzunehmen, dass auch der Unterricht im Fach Italienisch, der Online und zusammen mit einer Gruppe aus dem Tessin geführt werden soll, von mehr als vier Kinder besucht wird (3. und 6. Klasse plus die Gruppe aus dem Tessin).

12.4. Nach Art. 18 Abs. 2 SchulG muss das Bildungsangebot demjenigen der öffentlichen Volksschule entsprechen und der Lehrplan ist zu erfüllen. In dem Gesuch vom 13. Februar 2022 wird ausgeführt, dass das pädagogische Konzept, welches den bisherigen Bewilligungen zugrunde liegt, unverändert bleibt. Da das pädagogische Konzept vom Beschwerdegegner mit den Verfügungen von 13. August 2021 bewilligt worden ist, ist anzunehmen, dass dieses grundsätzlich rechtskonform ist. Problematisch ist aber der Unterricht im Fach Italienisch: Dieser soll online stattfinden. Im Schulgesetz und in der Schulverordnung ist den Unterricht im Online-Modus nicht vorgesehen. Zudem ist aus den Akten nicht ersichtlich, wer für die Gruppe aus dem Tessin zuständig ist und ob die Lehrperson über die notwendige Unterrichtsberechtigung verfügt.

12.5. Gemäss Art. 25 Abs. 1 SchulG findet der Unterricht von Montag bis Freitag statt. Nach den eingereichten Stundenplänen sollen die Kinder auch am Samstag unterrichtet werden, was die gesetzlichen Angaben widerspricht.

12.6. Es ist somit festzustellen, dass das Konzept für den Privatunterricht, das mit dem Gesuch vom 13. Februar 2022 eingereicht worden ist, von mehreren Mängeln behaftet ist. In der Folge sind die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung für den Privatunterricht nicht gegeben. Die Abweisung des Gesuchs durch die Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 ist zu schützen.

13. Nach Art. 13 Abs. 1 SchulV kann das Departement den Übertritt in die öffentliche Schule verfügen, wenn die Voraussetzungen für den Privatunterricht nicht erfüllt sind. Mit der Kündigung von M._____ ist ja genau eine solche Voraussetzung weggefallen und da kein bewilligungsfähiges Gesuch eingereicht worden ist, ist die Anordnung des Übertrittes in die öffentliche Schule rechtmässig (vgl. auch oben, E.6).

14. Zusammenfassend wird daher festgestellt, dass selbst wenn das Gericht annehmen sollte, dass auf Ziff. 3 des Rechtsbegehrens einzutreten ist, dies abzuweisen wäre, da die Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 rechtmässig ist und somit nicht aufzuheben wäre.

15. Ausserdem hat die Verwaltungsbeschwerde von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung (Art. 34 Abs. 1 VRG). Diese wurde von den Beschwerdeführern auch in ihrer Beschwerde auch nicht beantragt. Die Anordnung, dass die Kinder E._____, G._____ und I._____ sowie L._____ und J._____ per sofort in die öffentliche Volksschule ihrer Wohn- bzw. Aufenthaltsgemeinde überzutreten haben, ist somit seit Erhalt der angefochtenen Verfügung Folge zu leisten.

16. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten in der Höhe von CHF 1'500.-- gemäss Art. 72 Abs. 2 und Art. 73 Abs. 1 und 2 VRG je zu einem Sechstel und unter solidarischer Haftung den unterliegenden Beschwerdeführern auferlegt. Dem in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Beschwerdegegner steht keine Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG).

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von

CHF

1'500.--

- und den Kanzleiauslagen von

CHF

521.--

zusammen

CHF

2'021.--

gehen je zu einem Sechstel und unter solidarischer Haftung zulasten von B._____, A._____, C._____, D._____.

3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]

Art. 50 VRGart. 50 VRGart. 50 LGA

Art. 38 VRGart. 38 VRGart. 38 LGA

Art. 52 VRGart. 52 VRGart. 52 LGA

Art. 6 VRGart. 6 VRGart. 6 LGA

BGE 132 V 387ATF 132 V 387DTF 132 V 387

BGE 115 Ia 8ATF 115 Ia 8DTF 115 Ia 8

BGE 137 I 195ATF 137 I 195DTF 137 I 195

BGE 136 V 117ATF 136 V 117DTF 136 V 117

8C_626/2018

Art. 7 Öffentlichkeitsgesetzart. 7 Öffentlichkeitsgesetzart. 7 Legge sulla trasparenza

Art. 29 BVart. 29 Cst.art. 29 Costituzione federale della Confederazione Svizzera

Art. 29 BVart. 29 Cst.art. 29 Costituzione federale della Confederazione Svizzera

Art. 29 BVart. 29 Cst.art. 29 Costituzione federale della Confederazione Svizzera

BGE 131 I 185ATF 131 I 185DTF 131 I 185

Art. 16 VRGart. 16 VRGart. 16 LGA

Art. 17 VRGart. 17 VRGart. 17 LGA

Art. 29 BVart. 29 Cst.art. 29 Costituzione federale della Confederazione Svizzera

BGE 132 II 485ATF 132 II 485DTF 132 II 485

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2C_516/2020

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Art. 6 EMRKart. 6 CEDHart. 6 Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali

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Art. 13 SchlVart. 13 SchlVart. 13 Ordinanza scolastica

Art. 31 VRGart. 31 VRGart. 31 LGA

Art. 38 VRGart. 38 VRGart. 38 LGA

Art. 38 VRGart. 38 VRGart. 38 LGA

BGE 137 I 273ATF 137 I 273DTF 137 I 273

BGE 144 IV 362ATF 144 IV 362DTF 144 IV 362

Art. 62 BVart. 62 Cst.art. 62 Costituzione federale della Confederazione Svizzera

Art. 19 BVart. 19 Cst.art. 19 Costituzione federale della Confederazione Svizzera

BGE 146 I 20ATF 146 I 20DTF 146 I 20

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Art. 10 SchlGart. 10 SchlGart. 10 LS

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BGE 146 I 20ATF 146 I 20DTF 146 I 20

2C_738/2010

Art. 34 VRGart. 34 VRGart. 34 LGA

Art. 72 VRGart. 72 VRGart. 72 LGA

Art. 73 VRGart. 73 VRGart. 73 LGA

Art. 78 VRGart. 78 VRGart. 78 LGA