Ökologisches Gleichgewicht; Abschuss von Kormoranen im Wasser- und Zugvogelreservat Stein am Rhein; Zustimmungserfordernis des BAFU – Art. 18 Abs. 4 NHG; Art. 11 JSG; Art. 5 BGF; Art. 5 Abs. 1 lit. h und Abs. 3, Art. 8 und Art. 9 WZVV.

2022

Ökologisches Gleichgewicht; Abschuss von Kormoranen im Wasser- und Zugvogelreservat Stein am Rhein; Zustimmungserfordernis des BAFU – Art. 18 Abs. 4 NHG; Art. 11 JSG; Art. 5 BGF; Art. 5 Abs. 1 lit. h und Abs. 3, Art. 8 und Art. 9 WZVV

Abschüsse, mit welchen Kormorane zum Schutz der Äsche aus dem internationalen Wasser- und Zugvogelreservat Stein am Rhein vergrämt werden sollen, stellen eine besondere Massnahme zur Regulierung des Kormoranbestands im Reservat dar, wofür eine vorgängige Zustimmung des BAFU erforderlich ist (E. 2.2–2.4).

Das vogelschutzrechtliche Zustimmungserfordernis des BAFU ist auch bei fischereirechtlichen oder natur- und heimatschutzrechtlichen Massnahmen zu berücksichtigen (E. 3.1 f.).

OGE 60/2020/28 vom 25. Januar 2022

Veröffentlichung im Amtsbericht

Sachverhalt

Das Planungs- und Naturschutzamt des Kantons Schaffhausen bewilligte für die Zeit vom 1. September 2019 bis 31. März 2020 den Abschuss von Kormoranen im internationalen Wasser- und Zugvogelreservat Stein am Rhein. Dagegen erhob der Schweizer Vogelschutz SVS / BirdLife Schweiz Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Schaffhausen. Dieser hiess den Rekurs gut. Eine unter anderem vom Schweizerischen Fischerei-Verband SFV gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde wies das Obergericht ab.

Aus den Erwägungen

Erwägungen

2.

Aus den Akten ist nicht ersichtlich, und es wurde von Seiten der Beschwerdeführer nicht geltend gemacht, dass das Planungs- und Naturschutzamt vor Erteilung der Abschussbewilligung eine Bewilligung des BAFU eingeholt hatte. Der Schweizer Vogelschutz SVS / BirdLife Schweiz macht indes geltend, eine Bewilligung des BAFU hätte vorgängig gestützt auf Art. 9 Abs. 1ter der Verordnung über die Wasser- und Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung vom 21. Januar 1991 (WZVV, SR 922.32) eingeholt werden müssen. Streitig und zu prüfen ist daher in einem ersten Schritt, ob das Planungs- und Naturschutzamt vor Erteilung der strittigen Abschussbewilligung eine Bewilligung des BAFU hätte einholen müssen.

1.

2022.

2.1

Das Planungs- und Naturschutzamt stützte die Abschussbewilligung auf Art. 11 Abs. 5 des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel vom 20. Juni 1986 (Jagdgesetz, JSG, SR 922.0), Art. 5 Abs. 1 WZVV und die kantonale Organisationsbestimmung von § 24 der Verordnung über den Naturschutz vom 6. März 1979 (Naturschutzverordnung, NSV, SHR 451.101 in der Fassung vom 1. April 2015).

2.2

Das Gesetz unterscheidet zwischen verschiedenen Schutzgebieten, für welche teilweise abweichende (Schutz-)Regeln zur Anwendung gelangen. Zu differenzieren ist namentlich zwischen Wasser- und Zugvogelreservaten von internationaler Bedeutung (Art. 11 Abs. 1 JSG), Wasser- und Zugvogelreservaten von nationaler Bedeutung (Art. 11 Abs. 2 JSG) und kantonalen Vogelreservaten (Art. 11 Abs. 4 JSG). Die Jagd ist in den Vogelreservaten verboten; kantonale Vollzugsorgane können den Abschuss von jagdbaren Tieren wie Kormoranen (Art. 5 Abs. 1 lit. o JSG) zulassen, wenn es für den Schutz der Lebensräume, für die Erhaltung der Artenvielfalt, zur Hege oder zur Verhütung von übermässigen Wildschäden notwendig ist (Art. 11 Abs. 5 JSG). Eine vorgängige Zustimmung des BAFU ist anders als beim Abschuss geschützter Tiere nicht von Gesetzes wegen erforderlich (Art. 7 Abs. 2 JSG e contrario). Sodann bestimmt Art. 25 Abs. 1 JSG, dass die Kantone das Gesetz unter Aufsicht des Bundes vollziehen und alle Bewilligungen erteilen, für die nach dem Gesetz nicht eine Bundesbehörde zuständig ist.

Das Gebiet am unteren Ende des Untersees von Mammern bis Stein am Rhein sowie der Rhein bis zur rechtsseitigen Schweizergrenze bei der Bibermühle (Reservat Stein am Rhein) ist ein Wasser- und Zugvogelreservat von internationaler Bedeutung. Das Schutzziel besteht in der Erhaltung des Gebiets als Rast- und Nahrungsplatz für überwinternde Wasservögel (vgl. Bundesinventar der Wasserund Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung, S. 13 [Stand: 15. Juli 2015]). Gemäss Art. 11 Abs. 6 JSG erlässt der Bundesrat zu den Wasser- und Zugvogelreservaten von internationaler und nationaler Bedeutung die Schutzbestimmungen. Die Kantone können für die Regulierung von Beständen jagdbarer Tierarten in Wasser- und Zugvogelreservaten besondere Massnahmen (bestandsregulierende Massnahmen) vorsehen, sofern dies für den Schutz der Lebensräume, für die Erhaltung der Artenvielfalt, zur Hege oder zur Verhütung von übermässigen Wildschäden notwendig ist und die Schutzziele dadurch nicht beeinträchtigt werden (Art. 9 Abs. 1 WZVV). Nach Art. 9 Abs. 1ter lit. a WZVV ist für besondere Massnahmen für die Regulierung von Beständen jagdbarer Tierarten in Wasser- und Zugvogelreservaten von internationaler Bedeutung eine vorgängige Bewilligung 2 2022 des BAFU erforderlich. Dieses Zustimmungserfordernis des BAFU dient dem erhöhten Schutzbedürfnis von Reservaten internationaler Bedeutung und stellt ein Mittel der Bundesaufsicht dar; es ändert an der in Art. 11 Abs. 5 JSG fixierten Zuständigkeit der kantonalen Vollzugsorgane, Abschussbewilligungen zu erteilen, nichts, diese stehen jedoch wie dargelegt unter dem Vorbehalt des erwähnten Zustimmungserfordernisses. Unter Bestand sind die in einem Schutzgebiet lebenden Wildtiere zu verstehen; unter Regulation wird das Einlenken des Bestands der Tierart auf ein gesellschaftlich erwünschtes Niveau verstanden, unter gleichzeitiger Beachtung des Auftrags zum Artenschutz (vgl. Erläuternder Bericht N091-1288 des BAFU zur Änderung der Verordnung über die Wasser- und Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung [WZVV; SR 922.32], Stand 05.06.2015, S. 6 [nachfolgend: BAFU Bericht 2015]). Zwar bezieht sich die Bestimmung von Art. 9 Abs. 1 WZVV in erster Linie auf jagdbare Wildhuftiere und namentlich auf Wildschweine (vgl. BAFU Bericht 2015, S. 5). In der ursprünglichen Fassung sah Art. 9 Abs.1 WZVV nur besondere Massnahmen für die Regulierung jagdbarer Säugetierarten vor (vgl. AS 1991 300 f.). Mit der Änderung der Bestimmung, welche per 1. Juli 2009 in Kraft trat (vgl. AS 2009 2528), wurde die Möglichkeit, besondere Massnahmen zur Bestandsregulierung zu ergreifen, indes auf Vogelbestände in Schutzgebieten erweitert (vgl. Erläuterungen H051-2355 des BAFU zur Teilrevision der Verordnung über die Wasser- und Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung [WZVV; SR 922.32], S. 6 f. [nachfolgend: BAFU Erläuterungen]).

2.3

Zu prüfen ist, ob die Abschussbewilligung des Planungs- und Naturschutzamts als eine besondere Massnahme zur Regulierung von Kormoranbeständen nach Art. 9 Abs. 1 WZVV zu qualifizieren ist. Ist dies zu bejahen, wäre gestützt auf Art. 9 Abs. 1ter WZVV eine vorgängige Bewilligung des BAFU erforderlich gewesen.

2.3.1. Das Planungs- und Naturschutzamt, welches die Abschussbewilligung nicht auf Art. 9 Abs. 1 WZVV stützte (vgl. oben E. 2.1), bezeichnete die Abschüsse von Kormoranen in der Bewilligung vom 7. August 2019 als eine Regulierungsmassnahme von grösseren Fressfeinden der Äsche. Die Regulierungsmassnahme finde im Rahmen einzelner Abschüsse von Kormoranen durch qualifizierte Jäger statt. Die Abschüsse sollten die überlebenden Kormorane abschrecken und insbesondere die Entstehung von Schlafbäumen verhindern. Die Fischereiaufsicht des Kantons Schaffhausen machte im Rekursverfahren geltend, Art. 9 WZVV sei nicht anwendbar, da es sich um Einzelabschüsse zwecks Abschreckung handle und nicht um eine Bestandsregulation; es handle sich um eine deutlich weniger invasive Massnahme nach Art. 5 Abs. 1 lit. h WZVV. Das BAFU teilte in seiner Stellungnahme vom 10. Februar 2021 mit, Vergrämungsmassnahmen könnten grund3 2022 sätzlich als fischereiliche Hegemassnahmen nach Art. 5 Abs. 1 lit. h WZVV qualifiziert werden. Abschüsse bzw. technische Massnahmen, welche diesen gleichkämen, seien jedoch abschliessend in Art. 8 und 9 WZVV geregelt. Art. 5 Abs. 1 lit. h WZVV könne lediglich für sonstige Massnahmen als Rechtsgrundlage hinzugezogen werden. Sofern Kantone sich auf Art. 9 Abs. 1 WZVV stützten, sei eine vorgängige Bewilligung des BAFU erforderlich. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau qualifizierte den Abschuss von Kormoranen in den thurgauischen Teilen des Reservats Stein am Rhein im Entscheid VG.2019.150/E vom 6. Mai 2020 ohne einlässliche Diskussion als eine besondere Massnahme nach Art. 9 Abs. 1 WZVV (vgl. E. 4.1 des Entscheids). Es setzte sich jedoch nicht mit der Frage der Notwendigkeit einer vorgängigen Bewilligung des BAFU auseinander. Unter altem Recht, als Art. 9 Abs. 1 WZVV noch auf jagdbare Säugetiere beschränkt war, qualifizierte das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau den Abschuss von Kormoranen zum Schutz der Äsche als fischereiliche Hegemassnahme bzw. als Wildschadensverhütungsmassnahme nach Art. 11 Abs. 5 bzw. Art. 12 JSG ("Im Vordergrund steht nicht der Abschuss möglichst vieler Kormorane [rund 1000 am Bodensee] um deren Dezimierung willen, sondern der damit verbundene Verdrängungseffekt", vgl. VGer TG vom 12. März 1997, ZBl 99/1998 133 f.).

2.3.1. Das Planungs- und Naturschutzamt, welches die Abschussbewilligung nicht auf Art. 9 Abs. 1 WZVV stützte (vgl. oben E. 2.1), bezeichnete die Abschüsse von Kormoranen in der Bewilligung vom 7. August 2019 als eine Regulierungsmassnahme von grösseren Fressfeinden der Äsche. Die Regulierungsmassnahme finde im Rahmen einzelner Abschüsse von Kormoranen durch qualifizierte Jäger statt. Die Abschüsse sollten die überlebenden Kormorane abschrecken und insbesondere die Entstehung von Schlafbäumen verhindern. Die Fischereiaufsicht des Kantons Schaffhausen machte im Rekursverfahren geltend, Art. 9 WZVV sei nicht anwendbar, da es sich um Einzelabschüsse zwecks Abschreckung handle und nicht um eine Bestandsregulation; es handle sich um eine deutlich weniger invasive Massnahme nach Art. 5 Abs. 1 lit. h WZVV. Das BAFU teilte in seiner Stellungnahme vom 10. Februar 2021 mit, Vergrämungsmassnahmen könnten grund3 2022 sätzlich als fischereiliche Hegemassnahmen nach Art. 5 Abs. 1 lit. h WZVV qualifiziert werden. Abschüsse bzw. technische Massnahmen, welche diesen gleichkämen, seien jedoch abschliessend in Art. 8 und 9 WZVV geregelt. Art. 5 Abs. 1 lit. h WZVV könne lediglich für sonstige Massnahmen als Rechtsgrundlage hinzugezogen werden. Sofern Kantone sich auf Art. 9 Abs. 1 WZVV stützten, sei eine vorgängige Bewilligung des BAFU erforderlich. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau qualifizierte den Abschuss von Kormoranen in den thurgauischen Teilen des Reservats Stein am Rhein im Entscheid VG.2019.150/E vom 6. Mai 2020 ohne einlässliche Diskussion als eine besondere Massnahme nach Art. 9 Abs. 1 WZVV (vgl. E. 4.1 des Entscheids). Es setzte sich jedoch nicht mit der Frage der Notwendigkeit einer vorgängigen Bewilligung des BAFU auseinander. Unter altem Recht, als Art. 9 Abs. 1 WZVV noch auf jagdbare Säugetiere beschränkt war, qualifizierte das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau den Abschuss von Kormoranen zum Schutz der Äsche als fischereiliche Hegemassnahme bzw. als Wildschadensverhütungsmassnahme nach Art. 11 Abs. 5 bzw. Art. 12 JSG ("Im Vordergrund steht nicht der Abschuss möglichst vieler Kormorane [rund 1000 am Bodensee] um deren Dezimierung willen, sondern der damit verbundene Verdrängungseffekt", vgl. VGer TG vom 12. März 1997, ZBl 99/1998 133 f.).

2.3.2. Anlässlich einer Besprechung zum Schutzgebiet Stein am Rhein vom 12. August 2010 schilderten Vertreter der Kantone Thurgau und Schaffhausen Vertretern des BAFU das Ziel, die Organisation und die Praxis der Kormoranwache. Mit der Kormoranwache werde durch lokale/regionale Vergrämungsmassnahmen versucht, die Präsenz der Kormorane in für die Fische sensiblen Gewässerabschnitten (z.B. Hochrhein) zu verhindern bzw. zu minimieren. Es werde keine Regulation des Kormoranbestands angestrebt, was auch deshalb nicht realisierbar wäre, da die Bestände international zusammenhingen. Grundsätzlich werde versucht, durch Vergrämung der Kormorane im Herbst möglichst viel Wirkung zu erzielen, um die Notwendigkeit zum Vergrämen im Spätwinter/Frühjahr, d.h. in der für die Wasservögel kritischen Zeit, zu verringern. Allfällige Abschüsse von Kormoranen seien wichtiger Bestandteil dieser Vergrämungsaktion. Solche Abschüsse würden gemäss Art. 5 WZVV an Jagdberechtigte der lokalen Jagdgesellschaften delegiert.

2.3.3. Bereits anlässlich einer früheren Besprechung mit dem BAFU vom 20. Mai 2010 wurde von Seiten der Vertreter des Kantons Schaffhausen nach einem Hinweis des BAFU, Regulationsabschüsse bedürften einer vorgängigen Bewilligung des BAFU und Abschüsse von Vögeln (Kormoranen) würden keine bewilligt, ausgeführt, es würden keine Regulationen vorgenommen. Zwar habe der Bund jüngst gefordert, Einzelabschüsse nach Art. 8 WZVV zu bewilligen. Art. 5 WZVV sei aber 4 2022 besser geeignet. Bereits Art. 11 JSG sehe Abschüsse zur Erhaltung der Artenvielfalt, der Lebensräume oder zur Hege vor. Somit könnten auch gemäss Art. 5 WZVV Massnahmen gegen Kormorane im Sinne der Fischhege ergriffen werden, solange die Zielart Äsche gleichzeitig auch einen gewissen Schutz vor der Fischerei erfahre. Das BAFU stimmte dem zu, da sich im Schutzgebiet der bedeutendste natürliche Schweizer Laichplatz der Äsche befinde. Für die Jahre 2008 und 2009 würden die Abschüsse nach Art. 8 WZVV auf Abschüsse nach Art. 5 WZVV umgebucht.

2.3.4. Der BAFU Bericht 2015 führt beim seinerzeit neu eingeführten und aktuell geltenden Art. 9a WZVV (Verhütung von Schäden durch Kormorane [an den Fanggeräten der Berufsfischer]) was folgt aus:

Bei der Frage der Regulation des schweizerischen Kormoranbestandes muss zwischen der Brutpopulation und dem Bestand an überwinternden Vögeln unterschieden werden: Der Winterbestand ist dabei Teil eines mitteleuropäischen Systems. Er kann numerisch weder über die Jagd noch über Eingriffe in den schweizerischen Brutkolonien beeinflusst werden. Zur Verhinderung von Schäden durch diese überwinternden Kormorane kommt alleine deren jagdliche Vergrämung von bestimmten Gewässern (v.a. Fliessgewässer) und bei Fangvorrichtungen der Berufsfischer in Frage. Der schweizerische Brutbestand hingegen, aktuell rund 1000 Brutpaare, kann durch Regulationsmassnahmen in den Brutkolonien zu beeinflussen versucht werden (S. 8, Hervorhebungen hinzugefügt).

Der Erläuternde Bericht N091-1288 des BAFU zur Änderung der Verordnung über die Wasser- und Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung (WZVV; SR 922.32), Stand 17.07.2014 (nachfolgend: BAFU Bericht 2014) hielt auf Seite 12 im Zusammenhang mit der im Rahmen der Teilrevision der WZVV von den Kantonen Schaffhausen und Thurgau gewünschten Aktualisierungen der besonderen Bestimmungen zur Kormoranwache der Kantone Thurgau und Schaffhausen fest, diese werde seit bald 20 Jahren betrieben und umfasse einzelne Vergrämungsabschüsse von Kormoranen zum Schutz des Äschenbestands in einem Laichgebiet von nationaler Bedeutung. Dabei handle es sich nicht um eine Regulation des Kormoranbestands, sondern um einzelne Vergrämungsabschüsse mit der klaren Zielsetzung, den Äschenbestand vor übermässiger Prädation zu schützen. Unter Leitung der kantonalen Fischereiaufsicht würden zur Umsetzung der Kormoranwache auch Jagdberechtigte beigezogen. Diese Ausführungen zur Kormoranwache sind im BAFU Bericht 2015 nicht mehr enthalten. Vielmehr wurde auf die Aufnahme der bisherigen Praxis zur Kormoranwache in das Objektblatt verzichtet, weil sich in der Anhörung grosser Widerstand der Schutzorganisationen gezeigt hatte. Es wurde festgehalten, die Kormoranwache könne weiterhin mittels 5 2022 Sonderbewilligung aufrechterhalten werden (BAFU Bericht 2015, S. 14). Anders als der BAFU Bericht 2014 erwähnt der BAFU Bericht 2015 auf Seite 6 den Abschuss einzelner Kormorane in einer Äschenlaichzone nunmehr explizit im Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 1bis WZVV; dies impliziert, dass Vergrämungsabschüsse als bestandsregulierende Massnahmen nach Art. 9 Abs. 1 WZVV aufgefasst werden.

2.3.5. Unter Art. 8 und Art. 9 WZVV fallen jeweils Massnahmen zur Verhütung von Wildschäden, welche sich gegen einzelne jagdbare Tiere richten, bzw. Massnahmen zur Regulierung des Bestands jagdbarer Tierarten. Art. 8 WZVV ist für die im Streit stehende Abschussbewilligung nicht einschlägig, da Massnahmen nach diesem Artikel sich jeweils gegen bestimmte, einzelne jagdbare Tiere richten, welche erheblichen Schaden anrichten. Vorliegend geht es nicht um den Abschuss individueller Kormorane, welche als Einzeltiere einen erheblichen Schaden anrichten, sondern um den Abschuss einer im Voraus definierten Höchstzahl beliebiger Kormorane. Ziel der Kormoranwache ist es, die Präsenz der Kormorane in den für die Äsche sensiblen Gewässerabschnitten zu verhindern bzw. zu minimieren. Es geht mit anderen Worten darum, den Winterbestand der Kormorane in und um das Schutzgebiet Stein am Rhein bzw. im Lebensraum der Äsche zumindest niedrig zu halten. Auch wenn mit den Abschüssen der Äschenbestand vor übermässiger Prädation geschützt werden soll und die Abschüsse der Kormorane isoliert betrachtet eine fischereiliche Hegemassnahme nach Art. 5 Abs. 1 lit. h WZVV darstellen, erfolgt der Schutz der Fische über die Regulierung der Anzahl Vögel im Gebiet der Fische und somit, soweit die Abschüsse im Schutzgebiet Stein am Rhein stattfinden und die Anzahl der sich im Schutzgebiet aufhaltenden Kormorane niedrig halten sollen, über eine Bestandsregulierungsmassnahme nach Art. 9 Abs.1 WZVV, welche fischereilichen Hegemassnahmen nach Art. 5 Abs. 1 lit. h WZVV vorbehalten bleiben (vgl. Art. 5 Abs. 3 WZVV). Daran ändert auch nichts, dass der schweizweite Winterbestand der Kormorane Teil eines mitteleuropäischen Systems ist und als solcher nicht reguliert werden kann, denn es geht um die Anzahl Kormorane bzw. um deren Bestand in einem bestimmten Gebiet wie vorliegend dem Schutzgebiet Stein am Rhein (vgl. zum Ganzen oben E. 2.3.2 ff.). Auch die Teilrevision der WZVV, welche am 1. Juli 2009 in Kraft trat und Bestandsregulierungsmassnahmen nach Art. 9 Abs. 1 WZVV auf jagdbare Tierarten im Allgemeinen ausweitete, führt zu diesem Ergebnis. Eine Praxis, Kormoranabschüsse zum Schutz der Äsche über Art. 5 Abs. 1 lit. h oder Art. 8 WZVV "laufen zu lassen", beraubte den revidierten Art. 9 Abs. 1 WZVV mit Bezug auf die vorliegend zu beurteilende Zulässigkeit von Kormoranabschüssen der praktischen Relevanz, obwohl dieser gerade deshalb revidiert wurde, um Abschüsse von Kormoranen zu ermöglichen (vgl. zum Ganzen oben E. 2.2).

6

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2.3.6. Diese Auslegung steht schliesslich nicht im Widerspruch zu Art. 11 Abs. 5 JSG, welcher für den Abschuss jagdbarer Tierarten im Schutzgebiet für den Schutz der Lebensräume und die Erhaltung der Artenvielfalt keine vorgängige Bewilligung des BAFU vorsieht (vgl. oben E. 2.2). Denn der Bundesrat ist gestützt auf Art. 11 Abs. 6 JSG ermächtigt, zu den Wasser- und Zugvogelreservaten von internationaler und nationaler Bedeutung die Schutzbestimmungen zu erlassen, worunter auch das Erfordernis der vorgängigen Bewilligung des BAFU zu fassen ist.

2.4. Im Ergebnis stellen die durch das Planungs- und Naturschutzamt am 7. August 2019 bewilligten Abschüsse von Kormoranen eine bestandsregulierende Massnahme nach Art. 9 Abs. 1 WZVV dar, weshalb gestützt auf Art. 9 Abs. 1ter lit. a WZVV vorgängig eine Bewilligung des BAFU hätte eingeholt werden müssen. Da die bewilligten Vergrämungsabschüsse bewusst auch nicht auf dem Objektblatt Stein am Rhein aufgeführt sind (vgl. Art. 2 Abs. 2 WZVV; zum historischen Hintergrund Bericht BAFU 2015, S. 14), erweist sich die Abschussbewilligung vom 7. August 2019 als rechtsfehlerhaft.

3. Zu prüfen bleibt, ob für die Vergrämungsabschüsse von Kormoranen eine fischereirechtliche oder natur- und heimatschutzrechtliche Rechtsgrundlage besteht.

3.1. Der Bundesrat bezeichnet gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Fischerei vom 21. Juni 1991 (BGF, SR 923.0) die Arten und Rassen von Fischen und Krebsen, die gefährdet sind. Die Kantone ergreifen die erforderlichen Massnahmen zum Schutz der Lebensräume gefährdeter Arten und Rassen; sie können weitere Massnahmen, insbesondere Fangverbote, anordnen (Abs. 2). Massnahmen für den Schutz gefährdeter Arten und Rassen werden unter Berücksichtigung des schweizerischen und europäischen Gefährdungs- und Schutzstatus sowie der Art der lokalen Gefährdung durchgeführt (Art. 5 Abs. 2 der Verordnung zum BGF vom 24. November 1993 [VBGF, SR 923.01]). Die Äsche (Thymallus thymallus) ist europäisch geschützt nach dem Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume vom 19. September 1979 (Berner Konvention, SR 0.455; Anhang II) und war zum Zeitpunkt der Erteilung der Abschussbewilligung bzw. bis Ende 2020 als gefährdet eingestuft (Anhang I der VBGF in der Fassung vom 22. März 2017). Seit dem 1. Januar 2021 ist die Äsche als stark gefährdet eingestuft (Anhang I der VBGF in der Fassung vom 21. Oktober 2020). Insofern war und ist der Kanton Schaffhausen befugt und verpflichtet, Massnahmen zum Schutz des Lebensraums der Äsche im Wasser- und Zugvogelreservat Stein am Rhein zu ergreifen. Über die Zulässigkeit der Massnahmen ist aber nicht nur aufgrund der fischereirechtlichen Schutzbestimmungen zu befinden. Ob eine bestimmte Massnahme zulässig 7 2022 ist, beurteilt sich nach den auf diese Massnahme anwendbaren spezialgesetzlichen Bestimmungen. Soweit vorliegend der Abschuss von Kormoranen zum Schutz des Lebensraums der Äsche bewilligt wurde, sind daher die Bestimmungen des Vogelschutzes zu beachten, welche – wie vorstehend aufgezeigt – für den Abschuss in Wasser- und Zugvogelreservaten von internationaler Bedeutung vorgängig eine Bewilligung des BAFU vorsehen. Entsprechend erweist sich die Abschussbewilligung des Planungs- und Naturschutzamts mangels vorgängiger Bewilligung des BAFU auch unter fischereirechtlichen Gesichtspunkten als unzulässig.

3.2. Gemäss Art. 18 Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451) ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Biotope werden unter anderem aufgrund der nach der Fischereigesetzgebung gefährdeten Fische und Krebse als schützenswert bezeichnet (Art. 14 Abs. 3 lit. c der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 [NHV, SR 451.1]) und insbesondere durch Massnahmen zur Wahrung oder nötigenfalls Wiederherstellung ihrer Eigenart und biologischen Vielfalt geschützt (Art. 14 Abs. 2 lit. a NHV). Die Bundesgesetzgebung über Jagd und Vogelschutz sowie über die Fischerei bleibt indes dem Natur- und Heimatschutzrecht vorbehalten (vgl. Art. 18 Abs. 4 NHG). Soweit das Vogelschutzrecht besondere Massnahmen für die Regulierung von Beständen jagdbarer Tiere einer vorgängigen Bewilligung durch das BAFU unterstellt, ist dieses Bewilligungserfordernis folglich auch im Bereich des Naturschutzrechts zu beachten. Entsprechend erweist sich die Abschussbewilligung des Planungsund Naturschutzamts mangels vorgängiger Bewilligung durch das BAFU auch unter naturschutzrechtlichen Gesichtspunkten als unzulässig.

4. Eine andere Rechtsgrundlage für die Abschussbewilligung ist weder dargetan noch ersichtlich. Die Abschussbewilligung des Planungs- und Naturschutzamts vom 7. August 2019 erweist sich nach dem Gesagten mangels vorgängiger Bewilligung durch das BAFU als rechtsfehlerhaft. Im Ergebnis ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat den Rekurs in dem Sinne teilweise guthiess, als dass er die Verfügung des Planungs- und Naturschutzamts vom 7. August 2019 aufhob und die Unrechtmässigkeit der Abschussbewilligung feststellte. Auf die weiteren Fragen, namentlich ob das Planungs- und Naturschutzamt die Interessenabwägung korrekt vornahm, braucht nicht eingegangen zu werden. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet; sie ist abzuweisen.

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