Gebühr Kennzeichnungskontrolle Hunde 2022

KSGE 2023 Nr. 14

KV Art. 88

Abs. 3, Hundegesetz § 11 Abs. 1, GT § 115 Abs. 1 lit. c. Konkrete

Normenkontrolle, Kennzeichnungskontrolle Hunde, Gebühr.

Bei der

Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle von Hunden erhalten die

Gebührenpflichtigen weder einen Nutzen noch eine Gegenleistung; keine Anwendung

der diesbezüglichen gesetzlichen Grundlagen.

Aus den Erwägungen

Sachverhalt

1. Gemäss

§ 56 Abs. 1 GO (Gesetz über die Gerichtsorganisation, BGS 125.12) beurteilt das

Kantonale Steuergericht Beschwerden und Rekurse gegen Entscheide über

öffentlichrechtliche Abgaben an Bund, Kanton und Gemeinden. In § 56 Abs. 1 lit. b GO wird ausdrücklich auch die Hundesteuer genannt. Die Kontrollzeichengebühr,

um welche es im vorliegenden Verfahren geht, steht mit der Hundesteuer in nahem

Zusammenhang. Beide werden im Gesetz über das Halten von Hunden (Hundegesetz,

BGS 614.71) zusammen behandelt, was insbesondere den Grundsatz der Erhebung

sowie Zuständigkeit und Bezug betrifft (vgl. §§ 11 ff. Hundegesetz). Damit ist

die einheitliche Zuständigkeit des Steuergerichts für beide Abgaben

(Hundesteuer und Kontrollzeichengebühr) aufgrund von § 56 Abs. 1 lit. b GO

gegeben (vgl. Urteil des Steuergerichts vom 02.03.2020, SGDIV.2019.2, E. 2,

abrufbar unter gerichtsentscheide.so.ch = Grundsätzliche Entscheide des

Steuergerichts KSGE 2020 Nr. 15 E. 2). Der vorinstanzliche Entscheid mit Datum

vom 25. Mai 2023 ging der Beschwerdeführerin laut Sendungsverfolgung der Post

am 30. Mai 2023 zu. Die Beschwerdeschrift mit Datum vom 9. Juni 2023 wurde

gleichentags der Post aufgegeben, womit die Beschwerde frist- und formgerecht

beim Steuergericht eingereicht wurde (vgl. § 67 i.V.m. § 9 sowie § 68 Abs. 1 VRG, Verwaltungsrechtspflegegesetz, BGS 124.11). Die Legitimation zur

Beschwerdeführung beim Kantonalen Steuergericht ergibt sich aus der

Verfahrensbeteiligung der Beschwerdeführerin am vorinstanzlichen Verfahren mit

negativem Ausgang (Beschwer) und der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV,

Bundesverfassung, SR 101; vgl. Urteil des Steuergerichts vom 22.10.2018,

SGDIV.2017.2, E. 2.2.2, unter gerichtsentscheide.so.ch = KSGE 2018 Nr. 1). Die

Beschwerdeführerin beruft sich auf die Beschwerdegründe gemäss § 67bis Abs. 1 lit. a VRG, namentlich auf eine Verletzung des Äquivalenzprinzips nach Art. 5

BV (Bundesverfassung, SR 101) sowie Art. 5 KV (Verfassung des Kantons

Solothurn, BGS 111.1).

Erwägungen

2.

Die

Beschwerdeführerin macht eine konkrete (akzessorische) Normenkontrolle geltend,

bei welcher die Rechtsmässigkeit individuellkonkreter Entscheide überprüft

wird. Soweit Erlasse von Kanton und Gemeinden Bundesrecht oder übergeordnetem

kantonalen Recht widersprechen, sind sie für den Richter nicht verbindlich

(Art. 88 Abs. 3 KV). Anders als auf Bundesebene (vgl. Art. 190 BV), sind für

das Steuergericht des Kantons Solothurn gestützt auf Art. 88 Abs. 3 KV rechts-

und verfassungswidrige Gesetzesbestimmungen also nicht verbindlich.

3.

Gemäss

§ 11 Abs. 1 Hundegesetz hat der Halter oder die Halterin für jeden

meldepflichtigen, im Kanton gehaltenen Hund in seiner bzw. ihrer

Wohnsitzgemeinde (nebst der jährlichen Hundesteuer) eine Kontrollzeichengebühr

gemäss Gebührentarif (GT, BGS 615.11) zu entrichten. Die Gebühr für die

Kennzeichnungskontrolle beläuft sich gemäss § 115 Abs. 1 lit. c GT auf CHF

40.-.

4.

Umstritten

ist vorliegend zunächst, um welche Art von öffentlicher Abgabe es sich bei der

Kontrollzeichengebühr bzw. Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle gemäss § 11 Abs. 1 Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c GT handelt.

Während

die Beschwerdeführerin und ebenso die Beschwerdegegnerin 2 von einer

Kausalabgabe, namentlich einer Gebühr, ausgehen, qualifiziert die

Beschwerdegegnerin 1 die Abgabe als sogenannte Gemengsteuer, also eine

öffentliche Abgabe, bei der eine Gebühr mit einer Steuer verbunden wird, indem

die Abgabe zwar als Gegenleistung für eine staatliche Leistung erscheint, aber

in ihrer Höhe nicht durch das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzt

wird (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage,

Rz. 2866). Gebühren gehören zu den Kausalabgaben (vgl. HÄFE-LIN/MÜLLER/UHLMANN,

a.a.O., Rz. 2759). Eine Gebühr ist die Gegenleistung einer Person für die

Benutzung oder Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung, einer Anstalt

oder für eine von ihr veranlasste Amtshandlung (vgl. HUNGERBÜHLER ADRIAN,

Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003, S. 508 f.). Vom Wortlaut her geht

es bei der Abgabe nach § 11 Abs. 1 Hundegesetz um eine Gebühr, spricht die

Bestimmung - in Abgrenzung von der «Hundesteuer» - doch ausdrücklich von einer

«Kontrollzeichengebühr» und wird darüber hinaus auch auf den Gebührentarif

verwiesen. Zu keinem anderen Ergebnis gelangt man, wenn man den Wortlaut von § 115 Abs. 1 GT betrachtet, bei dem ausschliesslich von «Gebühren» die Rede ist.

Im Übrigen verweist § 115 Abs. 1 lit. c GT betreffend der

«Kennzeichnungskontrolle» ausdrücklich auf § 11 Hundegesetz, womit klar wird,

dass es sich um dieselbe Gebühr handelt. Im Rahmen einer Analyse des Wortlautes

von § 115 Abs. 1 GT gilt es zudem festzustellen, dass ausdrücklich die Rede ist

von Gebühren für explizit und taxativ aufgelistete «Tätigkeiten» nach dem

Hundegesetz, womit der Gesetzgeber allein schon vom Wortlaut her einen

expliziten Bezug zu einer staatlichen Tätigkeit in § 115 Abs. 1 GT verankerte.

Damit führt die Auslegung des Wortlauts der beiden massgebenden Bestimmungen

zum Ergebnis, dass der Gesetzgeber von einer Gebühr im Sinne einer Kausalabgabe

ausging. Aufgrund der Klarheit des Wortlautes, müssten die weiteren Auslegungselemente

gar nicht erst herangezogen werden. Trotzdem soll hier mit der gebotenen Kürze

noch auf die weiteren Auslegungselemente eingegangen werden.

Wird

nämlich die Gesetzessystematik der beiden Bestimmungen, also § 11 Abs. 1 Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c GT, betrachtet, so kommt ebenfalls nur eine

Gebühr in Frage. So bildet § 11 Hundegesetz die erste Bestimmung unter dem

Titel «3. Abgaben» und die Überschrift der Bestimmung lautet «Hundesteuer und

Kontrollzeichengebühr». Zwischen Steuern und Gebühren wird systematisch also

klar unterschieden. § 115 GT ist eine Bestimmung des Gebührentarifs, wobei

sämtliche der nach diesem Tarif zu erhebenden Gebühren für bestimmte

Tätigkeiten der Verwaltung und der Gerichte gedacht sind (vgl. § 1 Abs. 1 GT).

Allein schon die Aufnahme dieser Bestimmung (§ 115 Abs. 1 lit. c GT) im

Gebührentarif führt systematisch betrachtet zu einer Gebühr.

Beim

historischen Auslegungselement gilt es insbesondere die Gesetzesmaterialien zu

berücksichtigen. In der Botschaft des Regierungsrates zum Hundegesetz vom 26.

Juni 2006 (Beilage zum RRB Nr. 2006/1223) ist in Zusammenhang mit der

Kontrollzeichengebühr ausdrücklich die Rede von einer Gebühr und es werden

Leistungen des Kantons im Zusammenhang mit den Kontrollzeichen angedeutet, weil

nicht in jedem Fall das Chip-Lesegerät erforderlich ist (s. S. 10 f.).

Anhaltspunkte für eine Gemengsteuer finden sich in den Materialien jedenfalls

keine, so dass auch über die historische Auslegung eine Gebühr resultiert.

Hinsichtlich

des teleologischen Auslegungselements gilt es Folgendes festzustellen: Bei der

vorliegenden öffentlichen Abgabe geht es nicht um Benutzung oder

Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder einer Anstalt. Bei der

fraglichen Abgabe, namentlich der Kontrollzeichengebühr bzw. Gebühr für die

Kennzeichnungskontrolle gemäss § 11 Abs. 1 Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c GT geht es um eine von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung,

indem das Halten eines meldepflichtigen Hundes zur Pflicht führt, den Hund zu

registrieren und zu markieren (vgl. § 8 Hundegesetz) und daraufhin jährlich

eine Kontrollzeichengebühr anfällt, solange der Hund gehalten wird. Es kann

hierzu auf das Urteil VWKLA.2020.6 vom 4. April 2022 des Verwaltungsgerichts

des Kantons Solothurn verwiesen werden: «Der ältesten noch im Internet

verfügbaren Fassung der Hundeverordnung (HUV, BGS 614.72, Version vom 1. Januar

1994) lässt sich Folgendes entnehmen: Gegen die Bezahlung von Hundesteuer und

Kontrollzeichengebühr wurden dem Hundehalter alljährlich neue Kontrollzeichen

abgegeben, die das Oberamt den Bezügern zustellte. Die Kontrollzeichen trugen

die Jahreszahl der Abgabe und fortlaufende Nummern. Die Nummern waren vom

Bezüger, also der Gemeinde, in die sogenannte Bezugsliste aufzunehmen. Alle

Hunde waren mit einem Halsband zu versehen, an dem das Kontrollzeichen

anzubringen war. Für ein verlorenes oder nicht mehr lesbares Kontrollzeichen

war innert 14 Tagen ein Ersatzzeichen zu lösen. Beim Einzug der Hundesteuer und

der Kontrollzeichengebühr hatten sich die

Halter durch ein

tierärztliches Zeugnis über die rechtzeitige Schutzimpfung des Hundes gegen

Tollwut auszuweisen. Ohne gültigen Impfausweis durften keine Kontrollzeichen

abgegeben werden» (Urteil VWKLA.2020.6 vom 04.04.2022 des

Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn, E. II. 3.2). Der Sinn und Zweck der

Kontrollzeichengebühr ist nach dem Willen des Gesetzgebers mit einer

staatlichen Leistung bzw. Tätigkeit gestützt auf eine Veranlassung der

abgabepflichtigen Person, vorliegend das mehrjährige Halten eines

meldepflichtigen Hundes, verknüpft, nämlich die staatliche Dienstleistung der

Beschaffung und Abgabe der Kontrollmarken durch den Kanton (vgl. hierzu auch

das Urteil VWKLA.2020.6 vom 04.04.2022, E. II. 3.4).

Den

Regeln der Gesetzesauslegung folgend kommt das Steuergericht zum Schluss, dass

es sich vorliegend um eine Gebühr handelt, wie dies die Beschwerdeführerin

ebenso wie die Beschwerdegegnerin 2 annahm.

5.

Definitionsgemäss

stehen Gebühren staatliche Leistungen gegenüber (vgl. vorstehend E. 4).

Umstritten ist, ob der Kontrollzeichengebühr bzw. Gebühr für die

Kennzeichnungskontrolle gemäss § 11 Abs. 1 Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c GT im vorliegend fraglichen Gebührenjahr 2022 noch eine staatliche Leistung

gegenüberstand oder nicht.

5.1

Das

Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn stellte bereits fest, dass sich die

Rechtslage auf Bundesebene seit der letzten Änderung des Hundegesetzes

(beschlossen im Jahr 2006) geändert hat. Es führte in diesem Zusammenhang

Folgendes aus: «Seit 2008 bestimmt das Tierseuchengesetz des Bundes (TSG, SR

916.40) in Art. 30 unter dem Titel «Hundekontrolle» Folgendes: Hunde müssen

gekennzeichnet sein. Der Bundesrat regelt die Kennzeichnung. Die Hunde müssen

in einer zentralen Datenbank registriert sein. Die Kantone sorgen für die

Registrierung. Die Datenbank kann auch Daten über Hunde mit Verhaltensstörungen

und über Tierhalteverbote enthalten. Nach der zugehörigen Verordnung (Art. 17

f. TSV, SR 916.401, in der Fassung 2018) müssen Hunde spätestens drei Monate

nach der Geburt, in jedem Fall jedoch vor der Weitergabe durch den Hundehalter,

bei dem der Hund geboren wurde, mit einem Mikrochip gekennzeichnet werden. Die

Kennzeichnung muss durch einen Tierarzt mit kantonaler

Berufsausübungsbewilligung und Praxisstandort in der Schweiz vorgenommen

werden. Bei der Kennzeichnung werden folgende Daten über den Hund erhoben:

…

Mikrochips

für die Kennzeichnung müssen den ISO-Normen entsprechen sowie einen Code für

das Herkunftsland und den Hersteller des Mikrochips beinhalten. Mikrochips mit

Herkunftsland Schweiz dürfen nur an Tierärzte mit kantonaler

Berufsausübungsbewilligung und Praxisstandort in der Schweiz geliefert oder

weitergegeben werden.» (Urteil VWKLA.2020.6 vom

04.04.2022

des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn, E. II. 3.5). Und

weiter: «Die Einwohnergemeinden haben folglich mit der Kennzeichnung von

Hunden nichts mehr zu tun. Das gilt auch für das Veterinäramt und das

Departement. Die Arbeit wird heute von den Tierärzten erledigt und von den

Hundehaltern direkt bezahlt. Hundemarken gibt es keine mehr; nicht einmal

optional, auf ausdrückliches Verlangen eines Halters.» (Urteil VWKLA.2020.6

vom 04.04.2022, E. II. 3.6).

So

gelangte das Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn schliesslich zu

folgender Konklusion: «Aus der Rechtsnatur der Gebühren als Entgelt für eine

staatliche Leistung folgt, dass für die Bemessung der Gebühr vom Wert dieser

Leistung auszugehen ist. Bei der Kontrollgebühr ging es um eine

Routinehandlung; die Gebühr war denn auch relativ bescheiden. Gebühren sind

stets leistungs- und kostenabhängig (TSCHANNEN / ZIMMERLI / MÜL-LER:

Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, S. 557 f.). Der konkrete Hundehalter

verursacht dem kantonalen Veterinärdienst heute keine Kosten mehr. Der Dienst

erbringt auch keine Leistung für Hund oder Halter mehr. Hat der

Gebührenpflichtige keinerlei Nutzen und keine Gegenleistung mehr, ist von einer

Verletzung des Äquivalenzprinzips auszugehen (vgl. MOOR / BELLANGER /

TANQUEREL: Droit administratif, Vol. III, Berne 2018, p. 536; HÄFELIN / MÜLLER

/ UHLMANN: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2020, Rz. 2777 ff.). Eine nach

wie vor bestehende gesetzliche Grundlage reicht nicht aus, um eine Gebühr zu

rechtfertigen und zu erheben, wenn die staatliche (Gegen-)Leistung seit vielen

Jahren hinfällig geworden ist. Zweifellos kann der Veterinärdienst die heute

daraus noch resultierenden Einnahmen sinnvoll verwenden. So ist zum Beispiel

Tollwutprävention durchaus ein Thema. Tollwut ist zwar derzeit in der Schweiz

kein aktuelles Problem; dies kann sich aber jederzeit ändern. Die

Gebührenerträge dürfen jedoch nicht einfach «umgelenkt» werden. Tollwut wird

namentlich auch von Füchsen, Mardern und Fledermäusen übertragen. Die

Tollwutprävention ist nicht (allein) Sache der Hundehalter. Sie ist durch

Steuern zu finanzieren, wie im Kantonsrat schon 1971 ausgeführt wurde. Es

ergibt sich somit, dass die Kontrollzeichengebühr wohl nicht mehr geschuldet

ist, weil es keine Hundemarken mehr gibt. Schuldner einer solchen Gebühr wären

zudem die Hundehalter und nicht die hier beklagte Gemeinde.» (Urteil

VWKLA.2020.6 vom 04.04.2022, E. II. 4.).

5.2

Während

die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin 2 die vorstehenden

Erwägungen des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn teilen, sieht die

Beschwerdegegnerin 1 die Sache anders: So ist sie der Meinung, dass im Rahmen

einer «Kennzeichnungskontrolle» wie die Tätigkeit aus dem Wortlaut von § 115 Abs. 1 lit. c GT präzise ergehe, gewisse staatliche Tätigkeiten anfallen

würden. So gehe es dabei um die Kontrolle der Kennzeichnung durch den

Veterinärdienst im Zusammenhang mit seiner Vollzugstätigkeit bei Hunden. Die

Kennzeichnungskontrolle ermögliche es dem Veterinärdienst und den kantonalen

Behörden, eine den Sicherheitsbedürfnissen der Bevölkerung adäquate

Hundehaltung zu gewährleisten. Um welche konkreten Kontrollen es der

Beschwerdegegnerin 1 dabei geht, ist allerdings nicht ersichtlich. Seit 2008

ist die Kennzeichnung und Registrierung der Hunde auf Bundesebene geregelt, wie

vorstehend anhand der Erwägungen des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn

im Urteil VWKLA.2020.6 aufgezeigt wurde (vgl. vorstehend E. 5.1). Erwähnt sei

in diesem Zusammenhang schliesslich ebenfalls, dass für die Haltebewilligung

für Hunde bestimmter Rassen gestützt auf § 4 Hundegesetz i.V.m. § 115 Abs. 1 lit. a GT und ebenso für die Anordnung von Massnahmen gestützt auf § 5 Hundegesetz i.V.m. § 115 Abs. 1 lit. b GT separate Gebühren vorgesehen sind.

Während früher mit den Hundemarken den Hundehalter alljährlich neue

Kontrollzeichen abgegeben wurden, fallen mit der seit 2008 geltenden

bundesrechtlichen Regelungen keine Kontrolltätigkeiten beim Kanton mehr an,

jedenfalls keine, welche im Sinne einer Gebühr durch die Hundehalter zu

bezahlen wäre. Wie das Verwaltungsgericht korrekt ausgeführt hat, schliesst

dies allerdings nicht aus, dass der Staat respektive im vorliegenden Fall der

Veterinärdienst dennoch wichtige Leistungen erbringt, wobei diese allerdings

durch die Steuern zu finanzieren sind. Aus den Ausführungen der

Beschwerdegegnerin 1 ergehen jedenfalls keine Leistungen, welche über eine

Gebühr zu finanzieren wären.

5.3

Damit

steht fest, dass die Beschwerdeführerin keinerlei Nutzen und keine

Gegenleistung für die zu entrichtende Kontrollzeichengebühr nach § 11 Abs. 1 Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c GT erhält, weshalb von einer Verletzung des

Äquivalenzprinzips auszugehen ist.

5.4

Das

Äquivalenzprinzip, welches das Verhältnismässigkeitsprinzip und das

Willkürverbot konkretisiert (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2785),

ist somit ein Ausfluss aus den Grundprinzipien des verwaltungsrechtlichen

Handelns (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 BV sowie Art. 5 Abs. 1 KV). Entsprechend

stellen die Verletzung des Äquivalenzprinzips Verfassungsverletzungen dar.

5.5

In

Anwendung von Art. 88 Abs. 3 KV sind § 11 Abs. 1 Hundegesetz und § 115 Abs. 1 lit. c GT aufgrund ihrer Verletzung des Äquivalenzprinzips und damit einer

Verletzung von Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 BV sowie Art. 5 Abs. 1 KV für das

Steuergericht nicht verbindlich.

Die

Beschwerde ist folglich gutzuheissen.

Steuergericht,

Urteil vom 4. Dezember 2023 (SGDIV.2023.4)