Jahrespatentgebühr für Gastgewerbebetriebe

KSGE 2001 Nr. 14

KV Art. 132 Abs. 1

und 3, Wirtschaftsgesetz (WG) § 37 Abs. 1 und 38 Abs., Gebührentarif zum WG §

7 -

Jahrespatentgebühr für Gastgewerbebetriebe.

Sie ist keine

Kausalabgabe, sondern eine Gemengsteuer, ist doch der Polizeiaufwand nur zu einem

geringen Teil dem Pflichtigen individuell zuzurechnen.

Die

Jahrespatentgebühr bestand in sehr ähnlicher Form bereits beim Inkrafttreten

der neuen Kantonsverfassung und ist deshalb mit Art. 132 Abs. 3 KV vereinbar.

Die wesentlichen

Elemente der Patentgebühr sind im Wirtschaftsgesetz geregelt. Sie erweist sich

deshalb als gesetzmässig.

Urteil SGNEB.2000.4 vom 12. März 2001

Sachverhalt

1. Am

16. März 1999 erliess die Gewerbe- und Handelspolizei des Kantons Solothurn

eine mit ”Patenterteilung nach Wirtschaftsgesetz / WG-Patenturkunde mit Wirkung

ab 1. Januar 1999” überschriebene Verfügung. Weiter enthält die Verfügung die

folgenden Angaben:

Gemeinde ...

Patent Gastgewerbebetrieb

nach § 4 WG

Betrieb ...

Wirteberechtigung Gaststube,

Saal

Aussenwirtschaft

2

Fremdenzimmer

Patentinhaberin X.

Jahrespatentgebühr Fr.

710.--

Gebühr für

die Anpassung der Jahrespatentgebühr Fr. -.—

Feststellungen

1.

Allfällig

weitere Bewilligungen, insbesondere die bau-, feuer- und

lebensmittel-polizeilichen, bleiben ausdrücklich vorbehalten.

2.

Diese

Verfügung ersetzt per 1. Januar 1999 jene vom 14. Mai 1997(...).”

2. Gegen diese

Verfügung erhob X. am 29. März 1999 Beschwerde an das Departement des Innern

mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, soweit die

Jahrespatentgebühr betroffen sei; eventualiter sei der Fall zur Neuentscheidung

an die Gewerbe- und Handelspolizei des Kantons Solothurn zurückzuweisen. Diese

Rechtsbegehren wurden am 30. August 1999, kurz zusammengefasst, wie folgt begründet:

Soweit eine Gebühr für Verrichtungen im Sinne von § 1 ff. des Gebührentarifs

über das Gastgewerbe und den Handel mit alkoholhaltigen Getränken (GTzWG) in

Frage stehe, existiere keine formellgesetzliche Grundlage, die aber

unerlässlich sei, da es sich nicht um eine blosse Kanzleigebühr handle. In

Bezug auf die jährliche Gebühr liefere zwar § 37 lit. a des Wirtschaftsgesetzes

(WG) eine gesetzliche Grundlage. Diese leide aber an verschiedenen anderen

Mängeln. So werde verstosse die Bemessung aufgrund des Umsatzes (und nicht

aufgrund der beanspruchten staatlichen Leistungen) gegen das Rechtsgleichheits-

und das Willkürverbot. Da ein Ertrag erzielt werde (dies ergebe sich u.a.

daraus, dass § 39 WG die Verwendung dieses Ertrags regle), werde das

Kostendeckungsprinzip verletzt. Zudem stehe die Höhe der Abgabe in einem

eindeutigen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen Leistung, so

dass auch das Äquivalenzprinzip verletzt werde. Die Abgabe habe somit

Steuercharakter. Für eine Steuer fehle es aber an der in § 132 KV geforderten

verfassungsmässigen Grundlage. Zudem sei eine besondere Belastung der

Gastwirtschaftsbetriebe diskriminierend und verstosse gegen die Handels- und

Gewerbefreiheit sowie gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung. Auch

ein Sondervorteil liege jedenfalls seit der Gesetzesrevision von 1996, welche

Bedürfnisklausel, Bedürfnisnachweis und Fähigkeitsausweis abgeschafft habe,

nicht mehr vor. Zulässig sei einzig eine Abgabe auf gebrannten Wassern. Diese

dürfe jedoch wiederum nicht nach den erzielten allgemeinen Umsätzen bemessen

werden.

Mit Entscheid vom 21. Oktober 1999 trat das

Departement des Innern nicht auf die Beschwerde ein, soweit sie sich auf die

einmalige Gebühr gemäss §§ 1-6 GTzWG bezog, und wies die Beschwerde ab, soweit

sie sich auf die jährliche Gebühr bezog. Eine einmalige Gebühr sei nicht

erhoben worden, und die jährliche Gebühr sei rechtmässig. Es handle sich nicht

um eine Steuer, sondern um eine Kausalabgabe, die zur Deckung der Kosten,

welche dem Gemeinwesen entstünden, erhoben werde. Die Kosten des Gemeinwesens

im Zusammenhang mit dem Gastgewerbe sowie die den Gastgewerbebetrieben

zugestandenen Sondervorteile setzten sich aus folgenden Posten zusammen:

-

Aufwand

der Gewerbe- und Handelspolizei für die Bewirtschaftung der Gastgewerbepatente;

-

Notwendigkeit

von Polizeikontrollen, um die Einhaltung des Wirtschaftsgesetzes zu

kontrollieren;

-

Abgabe

von hoheitlichen Aufgaben (Sondervorteil durch die Befugnis der Wirte, selbst

Ruhe und Ordnung herzustellen und dabei auch Gäste wegzuweisen)

-

Konkurrenzschutz

(Sondervorteil, weil nicht jedermann ein Patent erwerben könne);

-

Amtsblatt

(der Abonnementspreis für das obligatorische Amtsblatt sei neu in der

Patentgebühr enthalten);

-

Kleinhandelsbewilligung

für gebrannte und nicht gebrannte Wasser (diese in Art. 32quater alt BV und im

Alkoholgesetz vorgesehene Abgabe sei im Kanton Solothurn im Wirtschaftspatent

inbegriffen);

-

Aus-

und Weiterbildung, Tourismusförderung (in den Jahren 1997-1999 sei gestützt auf

§ 39 WG eine entsprechende Spezialfinanzierung erfolgt; deren Finanzierung

durch Gebühren sei von Vertretern des Gastgewerbes gewünscht worden).

Es

liege auch keine Gemengsteuer vor, da das Abstellen auf den Umsatz und die

Promilleregelung von § 7 GTzWG einem Abstellen auf den tatsächlich verursachten

Aufwand (im Sinne einer zulässigen Pauschalisierung) durchaus entspreche. Die

gesetzliche Grundlage sei ausreichend, da bereits der GTzWG und jedenfalls das

WG selbst ein Gesetz im formellen Sinn darstelle. Die Regelung sei mit der

Handels- und Gewerbefreiheit, dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Willkürverbot,

und dem Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung vereinbar. Das

Kostendeckungsprinzip sei nicht verletzt, da die Einnahmen aus der jährlichen

Patentgebühr von Fr. 559'000.-- (1998) den entsprechenden Aufwand in den

genannten Bereichen zuzüglich Sondervorteile und Spezialfinanzierungen nicht

decke. Das Äquivalenzprinzip sei ebenfalls nicht verletzt. Zunächst unterlasse

es die Beschwerdeführerin, den staatlichen Aufwand, der der Gebühr von Fr.

710.-- gegenüberstehe, zu beziffern. Ihr Standpunkt sei aber auch materiell

unbegründet. Bei Grundkosten von Fr. 84.-- (Amtsblatt), Fr. 150.--

(Mindestgebühr Alkoholabgabe) und Fr. 125.-- (Aufwand Handels- und

Gewerbepolizei) zuzüglich die weiteren Posten ergebe sich kein Missverhältnis.

3. Mit Beschwerde

an das Steuergericht vom 29. Oktober 1999 beantragt X. die Aufhebung des

Beschwerdeentscheides vom 21. Oktober 1999 und der Verfügung vom 16. März 1999,

eventualiter die Zurückweisung der Sache zur Neuentscheidung an die Gewerbe-

und Handelspolizei des Kantons Solothurn. In der Beschwerdebegründung vom 2.

März 2000 wird – in Ergänzung der früheren Vorbringen - folgendes ausgeführt:

Die

Beschwerdeführerin sei sehr wohl befugt, geltend zu machen, die Bestimmungen

des GTzWG, die eine einmalige Gebühr vorsehen, entbehrten einer gesetzlichen

Grundlage, denn die Gültigkeit des anwendbaren Rechts könne im Rahmen eines

konkreten Anwendungsfalls geprüft werden. Die einmaligen Gebühren deckten den gesamten

Aufwand für das Erteilen und den Entzug von Patenten ab. In Bezug auf die

Jahresgebühr sei zu beachten, dass eine Gebühr voraussetze, dass der Pflichtige

die Verwaltung in einem besonderen Masse beanspruche. Dies sei jedoch nicht

mehr der Fall, seit der administrative Aufwand für das Gastgewerbe auf ein

Minimum reduziert worden sei. Der jährliche Aufwand der Handels- und

Gewerbepolizei bestehe einzig in der Einforderung der jährlichen Gebühren.

Polizeikontrollen oder Polizeieinsätze aus anderen Gründen, die im Übrigen bei

der Beschwerdeführerin seit langem nicht mehr erfolgt seien, rechtfertigten

keine vorsorgliche Erhebung von Gebühren. Die Bemessung nach dem Umsatz

widerspreche dem Gebot der Rechtsgleichheit. Weder in der Befugnis, Gäste

wegzuweisen, noch im weitgehend abgeschafften Konkurrenzschutz sei ein

Sondervorteil zu erblicken. Für tatsächliche Sondervorteile existierten

Sonderregelungen, wie etwa Freinacht- und Nachtlokalbewilligungen. Der

Abonnementspreis für das Amtsblatt könnte, falls es überhaupt zulässig sei, ihn

den Wirt tragen zu lassen, separat erhoben werden. Auch die Berufung auf die

Bundesverfassung und das Alkoholgesetz rechtfertigten die Gebühr nicht. Zudem

sei eine Bemessung nach den Umsätzen insoweit unsachlich, zumal die Jahresgebühr

auch von Gastgewerbebetrieben ohne Alkoholausschank erhoben werde. Der Beitrag

an die Tourismusförderung, die im Übrigen nicht nur dem Gastgewerbe zugute

gekommen sei, sei für das Jahr 2000 gestrichen worden. Dass das

Kostendeckungsprinzip verletzt werde, ergebe sich bereits aus dem erheblichen

in Aussicht genommenen Zweckvermögen. Die Gebühr entspreche weder dem

Kostendeckungs- noch dem Äquivalenzprinzip. Es handle sich demzufolge um eine

Steuer, welcher jedoch die gemäss Art. 132 KV erforderliche Grundlage in der

Kantonsverfassung fehle.

Das

Departement des Innern beantragt mit Vernehmlassung vom 26. Mai 2000, die

Beschwerde sei abzuweisen.

In ihrer

Rückäusserung vom 10. Juli 2000 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen

fest. In einer ergänzenden Stellungnahme vom 5. März 2001 wird namentlich auf

die Staatsrechnungen 1998 und 1999 sowie den Voranschlag 2000 eingegangen.

Erwägungen

1.

.Die Beschwerde

wurde rechtzeitig eingereicht. Das Steuergericht ist zur Beurteilung von

Beschwerden gegen Verfügungen des Departementes des Innern über Gebühren nach

dem Wirtschaftsgesetz zuständig (§ 42 Abs. 2 WG).

2.

a) Das seit 1.

Januar 1997 geltende Gesetz über das Gastgewerbe und den Handel mit

alkoholhaltigen Getränken (Wirtschaftsgesetz, WG, BGS 513.81) sieht in den §§

37-39 Gebühren vor. Gemäss § 37 Abs. 1 lit. a haben patentpflichtige

Gastgewerbebetriebe eine jährliche Gebühr zu bezahlen. Die Gebühr richtet sich

nach den erzielten Umsätzen; sie beträgt mindestens Fr. 250.-- und höchstens Fr.

2'500.-- pro Jahr (§ 38 Abs. 1 WG). Der Kantonsrat regelt die Einzelheiten und

setzt die Gebühren fest (§ 38 Abs. 3 WG). Gestützt auf die §§ 37 und 38 WG

sowie auf § 372 (recte wohl: § 371) EG ZGB hat der Kantonsrat den Gebührentarif

zum WG (GTzWG, BGS 513.83) erlassen. Dieser sieht in den §§ 1-6 Gebühren für

Verrichtungen vor, darunter eine Gebühr für die Erteilung oder den Entzug eines

Gastgewerbepatentes mit einem Gebührenrahmen von Fr. 250.-- bis Fr. 800.-- (§ 1

lit. a GTzWG). Die §§ 7-13 regeln die jährlichen Gebühren. Gemäss § 7 GTzWG

beträgt die jährliche Gebühr für patentpflichtige Gastgewerbebetriebe 1

Promille des (in § 8 GTzWG definierten) massgebenden Umsatzes.

b) Es ist

unbestritten, dass die von der Beschwerdeführerin zu entrichtende jährliche

Gebühr gestützt auf die erwähnten Bestimmungen korrekt mit Fr. 710.-- berechnet

wurde. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht die Berechnung der Gebühr,

sondern deren Erhebung im Grundsatz bzw. die Gültigkeit der dargestellten

Regelung, und zwar sowohl in Bezug auf die Bestimmungen über die Gebühren für

Verrichtungen (§§ 1-6 GTzWG) als auch in Bezug auf die Bestimmungen über die

jährlichen Gebühren (§§ 7-13 GTzWG).

3.

In Bezug auf

die Eintretensfrage ist umstritten, ob auf den Antrag, es sei die Ungültigkeit

der Bestimmungen über die Gebühren für Verrichtungen (§§ 1-6 GTzWG)

festzustellen, einzutreten ist. Die Beschwerdeführerin bringt insoweit vor, es

sei anerkannt, dass die Behörden im Rahmen eines konkreten Falles zu überprüfen

hätten, ob das anwendbare Recht auch gültiges Recht sei. Dies ist – jedenfalls

soweit es sich um Gerichte handelt – richtig. Auf die Beschwerde wäre somit in

diesem Punkt einzutreten, falls es sich bei den umstrittenen Bestimmungen um im

konkreten Fall anwendbares Recht handelte. Dies ist jedoch nicht der Fall: Der

GTzWG unterscheidet zwischen Gebühren für Verrichtungen (§§ 1-6) und jährlichen

Gebühren (§§ 7 ff.). Gemäss dem klaren Wortlaut der Verfügung vom 16. März 1999

wurde eine Jahrespatentgebühr erhoben. Dabei handelt es sich offensichtlich um

die jährliche Gebühr gemäss §§ 7 ff. GTzWG. Eine Gebühr für eine Verrichtung

gemäss §§ 1 bis 6 GTzWG wurde dagegen nicht erhoben. Diese Bestimmungen sind

somit auf die angefochtene Verfügung, welche den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens

begrenzt, nicht anwendbar. Das Departement ist somit auf die Rüge, die

Bestimmungen seien ungültig, weil sie sich auf keine gesetzliche Grundlage

stützen könnten, zu Recht nicht eingetreten. Die Beschwerde erweist sich in

diesem Punkt als unbegründet. Zu prüfen bleibt, ob die Beanstandungen gegenüber

der Regelung der jährlichen Gebühr berechtigt sind. Insoweit ist auf die

Beschwerde einzutreten.

4.

a) Die

Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, die von ihr verlangte jährliche

Abgabe sei nicht als Kausalabgabe, sondern als Steuer zu qualifizieren. Eine

Steuer bedürfe jedoch gemäss § 132 KV einer Grundlage in der Kantonsverfassung,

welche nicht vorliege. Das Departement ist demgegenüber der Ansicht, die

jährliche Abgabe gemäss § 37 lit. a WG und § 7 GTzWG stelle eine Kausalabgabe

dar, für welche eine gesetzliche Grundlage ausreichend sei.

b) Art. 132

Abs. 1 KV bestimmt, der Kanton könne ”folgende Steuern” erheben. Es folgt eine

Aufzählung kantonaler Steuern. Diese Aufzählung ist grundsätzlich abschliessend,

hat doch der Verfassungsrat bei der Ausarbeitung der Kantonsverfassung

ausdrücklich beschlossen, die kantonalen Steuern in der Verfassung

abschliessend aufzuzählen. Dieser Entscheid führte schliesslich zur geltenden

Formulierung von Art. 132 Abs. 1 KV (vgl. Protokolle des Verfassungsrates von

1984, S. 361 und 364 und 609 f.). Durch diese Aufzählung sollte der geltende

Rechtszustand festgehalten werden. Nicht beabsichtigt war dagegen, neue Steuern

einzuführen oder bestehende Steuern abzuschaffen (Protokolle des

Verfassungsrates, a.a.O.; vgl. auch BGE 126 II 180 ff., 184 f.).

c) Gemäss Art.

132.

Abs. 3 KV bedarf die Einführung neuer kantonaler Steuern einer

verfassungsrechtlichen Grundlage. Die Patentgebühr für Gastgewerbebetriebe wird

in der Kantonsverfassung nicht erwähnt. Sie ist demzufolge verfassungswidrig,

falls es sich um eine Steuer handelt und falls diese Steuer neu ist, also erst

nach dem Inkrafttreten der Kantonsverfassung am 1. Januar 1988 eingeführt

wurde.

5.

Umstritten ist

zunächst, ob die Patentgebühr als Kausalabgabe oder als Steuer zu qualizieren

ist.

a) Die Lehre

definiert die Steuer als öffentliche Abgabe, die voraussetzungslos geschuldet

ist, d.h. nicht als Entgelt für eine staatliche Leistung oder einen besonderen

Vorteil erhoben wird (Häfelin / Müller, Grundriss des Allgemeinen

Verwaltungsrechts, 3. Auflage, 1998, S. 531 Rz 2072). Demgegenüber werden unter

Kausalabgaben Geldleistungen verstanden, welche die Privaten kraft öffentlichen

Rechts als Entgelt für bestimmte staatliche Gegenleistungen oder besondere

Vorteile zu bezahlen haben (Häfelin / Müller, a.a.O., S. 525 Rz 2041). Die mit

einer Kausalabgabe belegte Leistung des Staates muss dem Abgabepflichtigen

zurechenbar sein (Klaus Vallender, Grundzüge des Kausalabgaberechts, Bern 1976,

S. 29 f.; Blumenstein / Locher, System des Steuerrechts, Zürich 1992, S. 2, m.

Hinw.). Andererseits genügt es, dass die zu vergütende Leistung in einem

spezifischen Bezug zum Abgabepflichtigen steht, während nicht erforderlich ist,

dass der Abgabepflichtige die Leistung veranlasst hat (Alexander Ruch, Die

Bedeutung des Sondervorteils im Recht der Erschliessungsbeiträge, ZBl 1996 S.

529.

ff., 530). Nach der herrschenden Lehre (vgl. die ausführliche Darstellung

im Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 15. Juli 1999, publiziert in VPB 64

(2000) Nr. 25, S. 337 ff.; nachfolgend: Gutachten BJ) liegt eine Kausalabgabe

dann vor, wenn die zu entgeltende staatliche Leistung dem Abgabepflichtigen

individuell zugerechnet werden kann. Dieses Kriterium der individuellen

Zurechenbarkeit oder Individualadäquanz enthält zwei Elemente: Einerseits einen

Nutzen in Form einer staatlichen Gegenleistung und andererseits die

Zurechenbarkeit dieses Nutzens gegenüber einem Einzelnen. Dagegen wird die

Steuer vom Abgabepflichtigen erhoben, ohne dass ihm eine individuell

zurechenbare staatliche Gegenleistung erbracht wird. Zu den Steuern gehören

nach dieser, der herrschenden Lehre entsprechenden Einteilung auch die

sogenannten Kostenanlastungssteuern. Letztere werden definiert als

”voraussetzungslose Anlastung der Kosten bestimmter staatlicher Tätigkeit an

eine möglichst wenig willkürlich abgegrenzte Gruppe”. Ihr Merkmal liegt darin,

dass die Kosten für bestimmte Aufwendungen des Gemeinwesens nicht der

Allgemeinheit, sondern einem kleineren Kreis von Personen auferlegt wird, weil

dieser Personenkreis von den Aufwendungen entweder in besonderem Ausmass

profitiert oder als hauptsächlicher Verursacher dieser Aufwendungen angesehen

werden kann. Von der Vorzugslast unterscheidet sich die Kostenanlastungssteuer

einerseits durch die fehlende Konkretisierung der Kosten, andererseits dadurch,

dass nicht massgebend ist, ob der einzelne Angehörige des Personenkreises

tatsächlich einen Sondernutzen ziehen kann (vgl. zum Ganzen Gutachten BJ,

a.a.O., S. 340 ff., mit zahlreichen Hinweisen).

b)

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass eine Kausalabgabe nicht bereits

dann vorliegt, wenn der Abgabepflichtige von einer staatlichen Leistung in

besonderem Masse profitiert, sondern nur dann, wenn ihm diese Leistung als

Individuum zugerechnet werden kann.

c) Dem GTzWG

lässt sich nicht entnehmen, für welche spezifische staatliche Leistung die

jährliche Abgabe gemäss § 7 GTzWG (1 Promille des jährlichen Umsatzes) erhoben

wird. Die gesetzliche Regelung sagt einzig aus, dass darin die Gebühr für den

Handel mit alkoholhaltigen Getränken, welche andere Verkaufsstellen

alkoholhaltiger Getränke gemäss § 37 lit. b WG bezahlen müssen und welche sich

auf 1 Promille des Umsatzes dieser Verkaufsstellen beläuft (§ 7 GTzWG),

enthalten ist (vgl. §§ 31 und 32 WG). Das Departement macht geltend, durch die

jährliche Gebühr würden zusätzlich der Verwaltungsaufwand für die

Bewirtschaftung der Patente, das Abonnement für das Amtsblatt, der besondere

Polizeiaufwand sowie die Ausgaben für Aus- und Weiterbildung und

Tourismusförderung abgedeckt. Zudem würden Sondervorteile (Abgabe hoheitlicher

Befugnisse, Konkurrenzschutz) abgegolten.

d) Die

staatliche Leistung, für welche eine Gebühr verlangt wird, muss, wie bereits

dargelegt, dem Abgabepflichtigen individuell zugerechnet werden können. Diese

Voraussetzung ist in Bezug auf den Polizeiaufwand nur zu einem geringen Teil,

in Bezug auf die Tourismusförderung und die Ausgaben für Aus- und Weiterbildung

überhaupt nicht erfüllt. Es handelt sich insoweit ganz oder vorwiegend um eine

Kostenanlastungssteuer im Sinne der Umschreibung gemäss lit. b hiervor. Nicht

zu überzeugen vermag auch die Argumentation, die Befugnis, Gäste wegzuweisen

sowie der mit dem Patent verbundene Konkurrenzschutz stellten Sondervorteile

dar, welche durch entsprechende Vorzugslasten abzugelten seien. Ein

Konkurrenzschutz ist nach dem Wegfall von Bedürfnisklausel und

Fähigkeitsausweis kaum mehr vorhanden, während die Befugnis, Gäste wegzuweisen,

kaum einen nennenswerten wirtschaftlichen Vorteil bedeuten dürfte. Raum für

eine Gebühr bleibt somit von vorneherein lediglich insoweit, als der Aufwand

der Handels- und Gewerbepolizei für die Bewirtschaftung der Patente, der dem

einzelnen Abgabepflichtigen individuell zurechenbare Kontrollaufwand der

Polizei oder das Abonnement für das Amtsblatt (der Preis beläuft sich gemäss

den Ausführungen des Departementes auf Fr. 84.-- pro Jahr) in Frage stehen. In

Bezug auf den Aufwand der Handels- und Gewerbepolizei ist zudem zu

berücksichtigen, dass für konkrete Verrichtungen, wie die Erteilung oder den

Entzug des Patentes, eine besondere Gebühr gemäss §§ 1-6 GTzWG erhoben wird,

und dass auch für Gesuche für besondere Anlässe eine entsprechende Gebühr zu

entrichten ist. Andererseits kann bei der Beurteilung dem Umstand Rechnung

getragen werden, dass die Gebühr für den Alkoholausschank (§ 37 lit. b WG) in

der Patentgebühr inbegriffen ist.

e) Die

Regelung, wonach das Amtsblatt unentgeltlich aufzuliegen habe, war in der

ursprünglichen regierungsrätlichen Vorlage vom 7. Juli 1993 als § 30 enthalten.

In Bezug auf die Kostentragung äussert sich die Botschaft auf S. 17 wie folgt:

”Anders als bisher wird der Staat für die Abonnementskosten aufkommen. Es ist

nicht einzusehen, weshalb hier Private für die Interessen der Allgemeinheit

zahlen sollen.” Im Entwurf der Justizkommission vom 11. September 1995 (KRV

1996.

S. 21 ff.) war die Verpflichtung, das Amtsblatt unentgeltlich aufzulegen,

nicht mehr enthalten. Sie wurde in der parlamentarischen Beratung wieder

eingefügt (KRV 1996 S. 45 f.). Zur Tragung der Kosten äusserte sich der

Antragsteller wie folgt: ”In der letzten Vorlage war vorgesehen, dass der Staat

die Abonnementskosten übernimmt. Darüber kann man reden; es gehört nicht in ein

Gesetz, sondern in eine Verordnung, wer die Kosten übernimmt” (KRV 1996 S. 46).

Im GTzWG werden die Kosten für das Amtsblatt (ebenso wie im Gesetz) mit keinem

Wort erwähnt. Es wurde also offensichtlich davon abgesehen, diese Kosten auf

die Patentinhaber zu überwälzen. Eine stillschweigende Überwälzung dieser

Kosten ist nicht möglich. Die Abonnementskosten für das Amtsblatt können also

nicht zur Begründung der Gebühr herangezogen werden. In der Botschaft des

Regierungsrates an den Kantonsrat zur Volksinitiative ”Mehr Freiheit für Gäste

und Gastgeberinnen” vom 9. Dezember 1996 (Beschwerdebeilage 3), Ziffer 3.3 S.

8, wird denn auch mit Bezug auf die Regelung des neuen Wirtschaftsgesetzes

ausdrücklich ausgeführt: ”Die Abonnementskosten des Amtsblattes, das weiterhin

aufzulegen ist, übernimmt neu der Staat.” Diese unmissverständliche Aussage

lässt sich mit der Ansicht, diese Kosten seien Teil der Patentgebühr, nicht

vereinbaren.

f)

Zusammenfassend ergibt sich, dass einzig der Aufwand der Gewerbe- und Handelspolizei

sowie ein relativ geringer Teil des polizeilichen Kontrollaufwandes der

Beschwerdeführerin bzw. den übrigen Patentinhabern individuell zugerechnet

werden kann. Dieser individuell zurechenbare Aufwand wurde durch das

Departement nicht konkret beziffert. Es kann jedoch davon ausgegangen werden,

dass er erheblich unter den vereinnahmten Gebühren liegt. Das

Kostendeckungsprinzip und auch das Äquivalenzprinzip werden somit nicht

gewahrt. Dies gilt auch dann, wenn berücksichtigt wird, dass die Gebühr für den

Alkoholausschank inbegriffen ist. Es handelt sich somit nicht um eine

Verwaltungsgebühr. Da die Abgabe Gebührenelemente enthält, liegt andererseits

auch nicht eine reine Steuer, sondern eine Gemengsteuer vor.

g) Der Befund,

es handle sich um eine Gemengsteuer, wird durch die Materialien gestützt. In

der Botschaft vom 7. Juli 1993 (KRV 1994, vor S. 293), S. 22, führt der

Regierungsrat wörtlich folgendes aus: ”Das Gastgewerbe und der Alkoholhandel

sind dem Patent- bzw. Bewilligungszwang unterworfen, was staatliche

Bewilligungs- und Beaufsichtigungsaktivitäten notwendig macht. Die Gebühren

stellen das Äquivalent für eine erhöhte Inanspruchnahme der staatlichen

Tätigkeiten dar. Die Beibehaltung der Gebühren als Gemengsteuer ist somit

sachlich gerechtfertigt. Gemengsteuern sind Gebühren, die variabel sein dürfen,

ohne jedoch zu einer eigentlichen Steuer zu werden. Sie sind deshalb nach oben

zu begrenzen.” (Hervorhebung im Original). In der kantonsrätlichen Beratung

wurde verschiedentlich geltend gemacht, bei der Patentgebühr handle es sich um

eine Steuer (KRV 1994 S. 339, 348; KRV 1996 S. 28, 48, 49, 326). Regierungsrat

Ritschard erklärte, mit der Gebühr werde das Recht zur Ausübung einer

bestimmten Tätigkeit erworben, und insofern seien die Gebühren angemessen. Der

Kanton erziele aus diesen Gebühren (gemeint sind sämtliche Gebühren gemäss

Wirtschaftsgesetz) Nettoeinnahmen von 1.2 Millionen Franken (KRV 1994, S. 341).

Auch anlässlich der Sitzung der Justizkommission vom 11. September 1995 wurde

darauf hingewiesen, dass aus den Gebühren ein Ertrag erzielt werde und es sich

somit nicht mehr um eine Gebühr im technischen Sinn handle (vgl. das Protokoll

dieser Sitzung, Beschwerdebeilage 5, S. 235-237). Beim Erlass des WG wurde

somit von einer Gemengsteuer ausgegangen. Konsequenterweise wurde denn auch in

§ 39 WG die Verwendung eines Teils des Gebührenertrags geregelt.

6.

a) Mit der

Erkenntnis, dass die Jahresgebühr gemäss Art. 37 lit. a WG einen Steueranteil

enthält und somit als Gemengsteuer zu qualifizieren ist, ist die Frage nach der

Verfassungsmässigkeit dieser Regelung indessen noch nicht beantwortet. Gemäss

Art. 132 Abs. 3 KV bedarf die Einführung neuer Steuern einer

verfassungsmässigen Grundlage. Daraus ergibt sich jedoch auch, dass eine

Regelung, welche lediglich die Beibehaltung einer bereits existierenden Steuer

vorsieht, keine Verfassungsänderung voraussetzt (vgl. BGE 126 I 180 ff., 185).

b) Bis Ende

1996.

war das Wirtschaftsgesetz vom 6. Dezember 1964 (GS 83 S. 113 ff) in Kraft.

Dieses Gesetz sah in § 4 vor, für die Ausübung des Gastgewerbes bedürfe es

seines Patentes. Patente für bestimmte Gastgewerbebetriebe, darunter

Wirtschaften (Restaurants, Cafés) mit oder ohne Alkoholausschank, durften

gemäss § 21 des Gesetzes nur erteilt werden, wenn ein Bedürfnis im Sinne der

Art. 31ter und 32quater der Bundesverfassung vorhanden war. Patente durften nur

an Personen erteilt werden, die bestimmte persönliche Voraussetzungen (guter

Leumund usw.) erfüllten und im Besitz eines Fähigkeitsausweises für die Führung

eines Betriebes der anbegehrten Patentart waren (§ 24). Der Fähigkeitsausweis

wurde aufgrund einer Prüfung erteilt (§ 27). Die §§ 97 ff. regelten die von

Patentinhabern zu entrichtenden jährlichen Gebühren. Gasthöfe, Wirtschaften und

Hotels garnis hatten je nach Kategorie eine Gebühr von Fr. 200.-- bis Fr.

800.

-- zu bezahlen, in welcher die Gebühr für den Alkoholausschank inbegriffen

war. Die Bemessung richtete sich im Wesentlichen nach dem erzielten Umsatz (§

98), wobei der Gebührenrahmen auch überschritten werden konnte.

c) Aus der von

der Beschwerdeführerin eingereichten grafischen Darstellung der Einnahmen des

Staates aus dem Gastgewerbe (Beschwerdebeilage 10) geht hervor, dass die

Einnahmen aus der Patentgebühr für Gastgewerbebetriebe (und nur diese Gebühr

steht vorliegend zur Diskussion) seit 1993 praktisch konstant geblieben sind.

Bereits vor der Totalrevision von 1996 erzielte der Staat aus dieser Gebühr

Erträge in der Höhe von rund Fr. 500'000.-- pro Jahr. Mit diesem Befund stimmen

die Ausführungen des Regierungsrates in der Botschaft zum GTzWG vom 14. Februar

1996.

(Beschwerdebeilage 2), S. 5, überein. Dort wird ausgeführt, die jährlichen

Gebühren würden gegenüber der bisherigen Regelung tendenziell leicht sinken;

eine Erhöhung ergebe sich nur bei Betreiben mit einem Umsatz von weniger als

Fr. 250'000.--. Eine Veränderung der Rechtsnatur der Patentabgabe durch die

Revision von 1996 wäre somit nicht auf die Höhe der Abgabe, sondern auf ein

Wegfallen der staatlichen Gegenleistung zurückzuführen.

d) Anlässlich

der Totalrevision von 1996 wurde der gestützt auf Art. 31ter aBV erlassene

Konkurrenzschutz (Fähigkeitsausweis, Bedürfnisklausel) abgeschafft. Es stellt

sich die Frage, ob dieser Umstand für die Qualifizierung als Steuer oder als

Kausalabgabe von Bedeutung sei. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass

die Wirtetätigkeit ursprünglich als konzessioniertes Gewerbe angesehen wurde.

Die Patentabgabe galt dementsprechend als Entgelt für das vom Gemeinwesen

verliehene Recht, die Wirtetätigkeit ausüben zu dürfen. Diese Rechtsauffassung

wurde jedoch bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts in den Hintergrund

gedrängt. Seither wird die Wirtetätigkeit als ein Gewerbe betrachtet, welches

bloss bewilligungspflichtig ist und bei Erfüllung der polizeilich begründeten

Anforderungen ohne weiteres ausgeübt werden kann. Damit wurde der Auffassung,

die Patentabgabe stelle ein Entgelt für das staatlich verliehene Recht dar,

diese Tätigkeit ausüben zu dürfen, der Boden entzogen (vgl. zum Ganzen Marcel

Mangisch, Die Gastwirtschaftsgesetzgebung der Kantone im Verhältnis zur

Handels- und Gewerbefreiheit, Diss. Bern 1982, S. 202 ff., m. Hinw.). Die

Patentabgabe konnte somit auch vor der Totalrevision von 1996 nicht als

Monopolgebühr betrachtet werden. Aber auch die Qualifikation als Vorzugslast

bzw. Beitrag (im Sinne eines Entgelts für den mit dem Konkurrenzschutz

verbundenen Sondervorteil) scheidet aus: Die Vorzugslast dient nicht dem

Ausgleich eines mit einer staatlichen Reglementierung verbundenen

Vermögensvorteils (wie es z.B. die Mehrwertabgabe des Raumplanungsrechts tut),

sondern ist dazu bestimmt, die Kosten für eine konkrete staatliche Vorkehrung

(Erschliessungsstrasse, Kanalisation, usw.) zu decken (vgl. Gutachten BJ,

a.a.O., S. 341 f., m. Hinw.), was in der Bezeichnung ”Beitrag” deutlich zum

Ausdruck kommt. Da mit der Konkurrenzschutz gemäss Art. 31ter BV kein

staatlicher Aufwand verbunden war, der mit Beiträgen gedeckt werden konnte,

kann die Patentabgabe des bis Ende 1996 geltenden Wirtschaftsgesetzes nicht als

Beitrag bzw. Vorzugslast gelten.

e)

Zusammenfassend ergibt sich, dass die jährliche Patentgebühr gemäss dem bis

Ende 1996 geltenden Recht weder Monopolgebühr noch eine Vorzugslast darstellte.

Da das Kostendeckungsprinzip, welches für Verwaltungsgebühren gilt, in Bezug

auf die jährliche Gebühr angesichts der erzielten Erträge und der relativ

bescheidenen individuell zurechenbaren staatlichen Leistungen bereits damals

nicht gewahrt war, war auch die damalige Abgabe als Gemengsteuer zu

qualifizieren.

f) Der Standpunkt,

bereits die Patentgebühr gemäss dem bis Ende 1996 geltenden Wirtschaftsgesetz

vom 6. Dezember 1964 sei als Gemengsteuer zu qualifizieren, wird durch die

entsprechenden allgemeinen Stellungnahmen in der Lehre gestützt: Bereits in

einer Monographie aus dem Jahre 1982 wurde konstatiert, Lehre und

Rechtsprechung bejahten eindeutig die Doppelnatur der Patenttaxen und

subsumierten diese unter den Begriff ”Gemengsteuer”, da sie sowohl einen

Gebühren- als auch einen Steueranteil enthielten (Mangisch, a.a.O., S. 205, mit

zahlreichen Hinweisen). Aubert, Kommentar BV, Art. 32quater, N 32, bezeichnet

die Patentgebühr ganz generell als Steuer. Auch Rhinow, Kommentar BV, N 218 zu

Art. 31, bezeichnet die Patenttaxen im Gastgewerbe als ”typische Gewerbesteuern”

im Sinne von Art. 31 Abs. 2 aBV.

g)

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Patentabgabe jedenfalls seit der Geltung

des Wirtschaftsgesetzes vom 6. Dezember 1964 eine Gemengsteuer darstellte. An

dieser Rechtsnatur hat sich durch die Totalrevision vom 9. Juni 1996 nicht

geändert. Insbesondere hatte die Abschaffung der Bedürfnisklausel keinen

Einfluss auf die Rechtsnatur der Abgabe. Per 1. Januar 1997 wurde demnach nicht

eine neue Gemengsteuer eingeführt, sondern eine bereits bestehende beibehalten.

Eine verfassungsrechtliche Grundlage war somit für die neue Regelung nicht

erforderlich, da es sich bei der jährlichen Patentgebühr nicht um eine neue

Steuer im Sinne von Art. 132 Abs. 3 KV handelt. Die Rüge, die Bestimmungen über

die jährliche Patentgebühr seien ungültig, weil die notwendige Grundlage in der

Kantonsverfassung fehle, erweist sich als unbegründet.

7.

a) Zu prüfen

bleibt, ob sich die jährliche Patentgebühr auf eine ausreichende gesetzliche

Grundlage stützen kann. Nach Lehre und Rechtsprechung bedürfen öffentliche

Abgaben grundsätzlich der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn, d.h. in

einem dem Referendum unterstehenden generellabstrakten Erlass. Die in den

Kantonsverfassungen gewährleisteten Gewaltentrennung sowie der Grundsatz der

Gesetzmässigkeit aller Abgaben sind daher verletzt, wenn wesentliche Elemente

einer Abgabe nicht durch den Gesetzgeber festgelegt werden. Der vollziehenden

Behörde kann indessen die Kompetenz übertragen werden, nach hinreichend im

Gesetz bestimmten Kriterien die absolute Höhe der Abgabe festzulegen, sofern

Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der Abgabe in einem formellen Gesetz

umschrieben sind (BGE 112 Ia 43 f., m. Hinw.). Diese Rechtsprechung will dem

Schutz des Bürgers dienen und ihm ermöglichen, einen ihm missliebigen

Steuererlass auf dem Wege des Referendums anfechten zu können (Francis

Cagianut, Vom Zweck und von den Grenzen der öffentlichen Abgaben, in: Festgabe

Alfred Rötheli zum 65. Geburtstag, Solothurn 1990, S. 319 ff., 323, m. Hinw).

b) Das

Wirtschaftsgesetz vom 9. Juni 1996 regelt die vorliegend umstrittene

Jahrespatentgebühr wie folgt: Gemäss § 37 Abs. 1 lit. a ist eine jährliche

Gebühr zu bezahlen für patentpflichtige Gastgewerbebetriebe. Die Bemessung

dieser Gebühr richtet sich nach nach den erzielten Umsätzen; sie beträgt

mindestens Fr. 250.-- und höchstens Fr. 2'500.-- (§ 38 Abs. 1 WG). Der

Kantonsrat regelt die Einzelheiten und setzt die Gebühren für Bewilligungen

nach diesem Gesetz fest (§ 38 Abs. 3 WG). Gestützt auf diese Ermächtigung sowie

auf § 372 (recte wohl: § 371) ZGB hat der Kantonsrat am 25. Juni 1996 den GTzWG

erlassen. Gemäss dessen § 7 beträgt die Gebühr des jährlichen Umsatzes, der in

§ 8 näher definiert wird.

c) Im Lichte

der eingangs zitierten Grundsätze des Bundesrechts erscheint dieses Vorgehen

als unproblematisch: Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage sind in einem

Gesetz geregelt, während die konkrete Festlegung der Höhe der Abgabe in einer

Verordnung des Kantonsrates erfolgt, die ihrerseits dem fakultativen Referendum

unterstand. Es bestand somit die Möglichkeit, den Steuererlass durch ein

Referendum anzufechten. Ganz allgemein stehen einer Delegation an das Parlament

von Bundesrechts wegen erheblich geringere Bedenken entgegen als einer

Delegation an die Exekutive (vgl. BGE 126 I 180 ff., 184, m. Hinweisen).

d) Ob und in

welchem Umfang eine Delegation an das Parlament zulässig ist, bestimmt sich in

erster Linie nach kantonalem Verfassungsrecht. Art. 76 Abs. 2 KV erklärt die

Einräumung von Zuständigkeiten an den Kantonsrat durch Gesetz ausdrücklich für

zulässig. Art. 71 Abs. 1 Satz 1 KV schreibt allerdings vor, der Kantonsrat

erlasse alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form des Gesetzes.

Eine Regelung in der Form einer kantonsrätlichen Verordnung ist demnach ausgeschlossen,

falls es sich um grundlegende und wichtige Bestimmungen handelt.

e) Die

Festsetzung des Steuersatzes auf der im WG festgelegten Bemessungsgrundlage

(Umsatz) und innerhalb der im WG festgelegten Grenzen von Fr. 250.-- resp. Fr.

2'500.-- kann nicht als grundlegende und wichtige Bestimmung im Sinne von Art.

71.

Abs. 1 Satz 1 KV angesehen werden. Es handelt sich lediglich um die

Konkretisierung der im Gesetz angelegten Vorgaben. Wird berücksichtigt, dass

der Gebührentarif dem fakultativen Referendum unterlag, ist die in § 38 Abs. 3

WG enthaltene Delegation als zulässig zu betrachten. Anzufügen bleibt, dass

vergleichbare Delegationen an den Kantonsrat in Bezug auf Steuern auch in

anderen Erlassen vorgesehen sind (vgl. z.B. § 5 Abs. 3 des Gesetzes über die

Staats- und Gemeindesteuern).

f) Der

Einwand, die Jahrespatentgebühr vermöge sich nicht auf eine ausreichende

gesetzliche Grundlage zu stützen, erweist sich somit ebenfalls als unbegründet.

8.

Die

Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Jahrespatentgebühr verstosse gegen

das Kostendeckungsprinzip, das Äquivalenzprinzip, die Handels- und

Gewerbefreiheit, den Grundsatz der Rechtsgleichheit, das Willkürverbot sowie

den Grundsatz der Allgemeinheit der Steuer.

a)

Eine (zulässige) Gemengsteuer zeichnet sich gerade dadurch aus, dass sie neben

dem Gebühren- auch einen Steueranteil aufweist und somit weder dem

Kostendeckungs- noch dem Äquivalenzprinzip unterworfen ist. Mit der

Qualifikation der vorliegend zur Diskussion stehenden Gebühr als Gemengsteuer

sind diese Einwände hinfällig.

b) Art. 31

Abs. 2 BV in der bis Ende 1999 geltenden Fassung liess sogenannte

Gewerbesteuern zu, sofern sie weder prohibitiv noch protektionistisch waren

(vgl. Rhinow, Kommentar BV, N 216 zu Art. 31, m. Hinw.). Patentgebühren für

Gastgewerbebetriebe wurden unter diesen Voraussetzungen als verfassungsmässig

betrachtet (Mangisch, a.a.O., S. 206 ff., m. Hinw.). Die vorliegend zur

Diskussion stehende Steuer kann aufgrund ihrer Höhe von 1 Promille des Umsatzes

offensichtlich nicht als prohibitiv bezeichnet werden. Sie ist auch nicht

protektionistisch ausgestaltet. Sie hält somit vor Art. 31 Abs. 2 BV in der bis

Ende 1999 geltenden Fassung stand. Dass Art. 31 Abs. 2 BV im Ingress des WG

nicht ausdrücklich genannt wird, schliesst nicht aus, dass diese Norm zur

Abstützung der entsprechenden Regelung herangezogen wird.

c) Eine nach

Art. 31 Abs. 2 BV zulässige Steuer verletzt auch den Grundsatz der

Allgemeinheit der Steuer nicht, denn den Kantonen ist es nicht verwehrt, besondere

Gewerbesteuern zu erheben, welche eine Gewerbeart oder Betriebsform abweichend

von oder zusätzlich zu den allgemeinen Steuern belasten, sofern diese

Gewerbesteuern weder prohibitiv noch protektionistisch sind (Rhinow, a.a.O., m.

Hinw.). Es sei noch anzufügen, dass die Gebühr auch vor der neuen

Bundesverfassung standhalten würde.

d) Besondere

Gewerbesteuern sind auch mit der Mehrwertsteuer vereinbar (BGE 122 I 213 ff.,

betr. Genfer Billetsteuer).

e) Die

Anknüpfung der Höhe der Gemengsteuer an den Umsatz stellt ein geeignetes

Kriterium dar, welches in keinem Konflikt zum Rechtsgleichheitgebot und zum

Willkürverbot steht.

9.

Zusammenfassend

ergibt sich, dass es sich bei der Jahrespatentgebühr um eine Gemengsteuer

handelt, welche bereits unter der Herrschaft des Wirtschaftsgesetzes vom 6.

Dezember 1964 existierte und deshalb nicht als ”neue Steuer” im Sinne von Art.

132.

Abs. 3 KV zu qualifizieren ist. Diese Gemengsteuer stützt sich auf eine

ausreichende gesetzliche Grundlage und ist mit den verfassungsrechtlichen

Grundsätzen vereinbar. Die Einwände der Beschwerdeführerin sind unbegründet.

Die Beschwerde ist abzuweisen.

(Vom Bundesgericht

bestätigt in; BGE 128 I 102ff.)

Steuergericht,

Urteil vom 12. März 2001